引言

文书是秦时期君主管理国家最重要的方式，文书行政运行的良好与否，直接关系到帝国的治理。中央诏令文书下达的常见方式有通过丞相、御史和丞相御史三种。很少有圣旨是直接给丞相的，一般都是给丞相御史或者是御史大夫，这些圣旨一般都是为了教化民众，或者与官员职位的升迁相关。

一、长江不见鱼书至,为遣相思梦入秦

秦朝危及国家统治的大事和皇帝特别重视的事情，诏令不会通过层级下达和执行，而是由皇帝身边的御史直接前往执行。对诏令执行的时间差问题，也做出了具体规定。

在秦代，郡县间的文书，主要包括上级的要求和下级的请示与回复文书。下级在未得到回复的情况下不会擅自处理事件，若上级一直没有回复，则下级会一直追报，而郡一级机构会按期检查下级的文书情况，以避免遗漏。

至于当地的公文，因为从一个郡到另一个郡的远近不一，所以一般都是“以次传”。 公文送到县衙，县衙一日之内就能全部审阅完毕。

县内各机关向县廷递交的公文，通常在两至五天内就能送达。到达县廷后，也要在一日内处理完毕。秦朝的文书制度得以顺利实施，是国家进行管理的重要保证。

《里耶秦简》：“传书受及行之，必书其起及到日月夙莫。”

秦代诏令下达分为两种情况，其一是皇帝诏令直接交由丞相或御史下发执行，丞相御史不参与修改完善。皇帝根据国家治理中某一方面的问题，下达解决办法，并通过丞相御史完善这一办法，上报皇帝许可后再下达执行。

在第二种情况中，皇帝针对国家治理中的问题，有时会提出自己的管理办法，有时则仅仅提出问题，要求丞相御史制定相关办法，然后将丞相御史的治理办法上报皇帝，在皇帝许可后下发诏令执行。

秦代的诏令一般是以丞相或御史的名义下发到各郡治，各郡收到命令后再下达到所管辖的县，依据诏令内容，各县或发布到县下的相关部门执行，或再下达到更低级的乡里。

在这整个过程中，为了保障诏书的发行顺畅和防止丢失，要求每一级部门收到诏书后都回书相报。但针对威胁帝国统治或皇帝特别关注事件的诏令，并不通过丞相御史——郡——县——县下部门或诸乡的顺序传递，而是由皇帝直接派遣御史执行或监督相关部门执行。

新律令下达后，都要以律令到达县和都官廷的日子为生效日期。以前有禁令的，在新律令下达后如果这条禁令成为了律令，那么之前违反了这条禁令或依据禁令可以减罪的，都以判决后上奏之日为生效标准。

二、马上相逢无纸笔,赁君传语报平安

新律令的生效时间为到达县、都官廷的时间诏令的传递需要逐层进行，既可以传递到政务系统，也可以传递到军务系统，传递到最低一层的机构是乡里，并且在诏令传达过程中，有涉及国家安危及皇帝重视之事还会派出御史监督。

此外，对诏令的施行、时间差等问题还做出了专门的规定，以防止混乱。如果在诏令执行中出现问题，皇帝会亲自修改甚至是完全推翻之前的命令。细致而繁密的规定以及诏令准确的传递与执行，保障了中央信息传递到地方的通畅，是秦帝国治理地方的根本保证。

文书的必须逐级传递，正常情况下不可以越级；每一份文书中都要准确表明发出和送达时间以及所有相关人员；文书到达后下级机关要向上级发送回复文书。

这些制度规定有的在法律简中已经得知，有的是通过文书实际运作过程得出，下级的请示，有时会出现信息阻塞的情况，上级不能以最快速度给出回复，但下级可以按照追报制度一直请示，直到得到回复为止，这样才能最大程度保障文书传递的通畅。

《里耶秦简》：“书廷辟有曰报，宜到不来者，追之。”

秦时期文书的运行，不仅符合我们已知的制度规定，还有许多我们未发现的运行程序，并且执行的相当严格。如此严密的规定和严格的执行，为文书这一重要信息渠道的疏通起到了很大的作用。

秦代对文书的滞留给出了规定，按照文书滞留的时间长短，给出不同的处罚，滞留时间越长则处罚越严重，这样的规定保障了文书传递的畅通，也有利于提高传递的效率。

若遇到文书丢失情况，应尽快告知当地官府处理，以免耽误文书的传递甚至出现文书造假的情况，从而造成信息渠道闭塞。这两条规定都有利于文书传递的畅通，也在一定程度上提高了文书的执行效率。

在地方方面，为了节约皇帝时间，提高行政效率，吏民向上级的上奏有严格的制度规定，上奏方式也因上奏者的身份有所不同，特别是在秦朝建立后，普通民众的意见很难上达天听。

吏民文书逐级上达的制度，保障了行政高效的同时，也导致皇帝无法见到帝国全貌的弊端。地方文书的运行有着严格的制度规定，通过对文书传递和执行过程的分析，可见这些制度规定并非流于一纸空文，而是得到了切实的执行，这很大程度上促进了中央信息渠道的通畅，为帝国的治理提供了极大的方便。

秦时期的文书制度十分严密，并且可以顺畅的到达地方和执行，保障了中央对地方的管理。许倬云先生曾指出郡县制的制度中，下级是整体性的接受命令或者报告信息，信息要集中在每一级的领导身上，每一级的神经中枢再与中央的神经中枢联系。

这样的层次分明的信息传达系统，既体现了前文中说到的不能越级传达信息的原则，也体现在秦朝的上计制度中。从中央来看，每年有地方统计的上计文书，这是通过制度化了解地方情况的方式，这种制度运行的载体即是文书。

三、岭外音书绝,经冬复历春

除此之外，中央还会派出御史到各地搜集信息，以为皇帝耳目，这是在制度之外使皇帝能获得更多信息的方式。

中央是御史，郡是功曹，县是督邮来完成信息搜集工作。任何朝代的管理都分成四个阶段，一为提议，二为决策，三为执行，四为考核。从中央及地方文书运行的过程中可以看到，在秦朝的管理制度中，这四个阶段都需要通过文书行政来完成。官吏向皇帝提议主要通过面见皇帝和上书提议的方式。

秦代还没有形成完整的廷议制度，因此面见提议的情况比较少见，只有在特殊情景下，如始皇置酒咸阳时淳于越提出分封的建议，或是建议者身份特殊，如前文提到长子扶苏和卢生的建议。

更多的是官吏层层上书的提议或报告，如简文规定县级官员提议可以作为律令的请求，要以上请文书形式逐层传递，通过审查后方能上达天听。

另外皇帝通过自身或御史前往搜集的信息，将处理办法制成文书，交由御史、丞相或官员讨论和办理，由御史和丞相完善再处理，可以算是皇帝自己提出建议的情况，这个建议的提出，也必须借助文书下达臣下讨论和执行。

在决策方面，秦时期主要的决策者是秦始皇，决策形式一般为皇帝直接下诏，或官员提出建议并上书，请求皇帝决策。与汉代的丞相御史审查诏令不同，在秦代的文书中，没有见到丞相御史对秦始皇诏书进行审查的例子，更不用说驳回皇帝的诏令了。

《行书律》：“不从令者，丞、令、令史主者赀各一甲。”

《里耶秦简》记载了关于监狱关押人员，过多的事件由官员讨论提出建议，并以上书的形式报告皇帝，最后皇帝进行决策。

结语

皇帝命令的执行，主要有“制诏丞相御史”、“制诏御史”和“制诏丞相”三种，虽对象不同，但都是以诏令的形式传达皇帝旨意，并逐级下发到具体单位执行。在监督方面，除了每年固定的上计汇报之外，还有“书到相报”的制度，使每一级单位能切实知道文书的传递情况，以保障文书这种信息渠道的畅通。

参考文献：

《里耶秦简》

《岳董秦简》

《史记》