本案例来源自国家法官学院案例开发研究中心
【案件基本信息】
1．裁判书字号
北京市第三中级人民法院（2015）三中行终字第1066号行政判决书
2．案由：土地行政处罚
3．当事人
原告（上诉人）：孙某云
被告（被上诉人）：北京市国土资源局
【基本案情】
2009年1月18日，原告与仓上村村委会先后签订了两份《土地租赁协议》，仓上村村委会将两块相邻的土地租赁给原告经营使用。2011年，原告未经用地批准机关批准，将租赁地内原有的建筑物及构筑物全部拆除后，在上述土地上建设了钢架结构的房屋，并进行了地面硬化。此后，原告将上述房屋出租给北京现工汽车部件有限公司作为厂房使用。
2014年5月5日，被告接到群众举报，称原告未经政府批准，擅自占用仓上村集体土地建房，遂于2014年5月9日正式对此案立案受理。2014年5月12日，原告向被告提交了授权委托书及自己和其丈夫张某文的身份证复印件，委托事项为：委托张某文代表原告到被告处办理北务镇仓上村村西侧土地事宜，代表原告作相应说明，接受质询，签署相关文件。授权有效期为：此授权签发之日起至本次事宜处理完毕止。此后，被告向张某文调取了相关证据材料，并进行了调查询问，又对仓上村村委会副主任王某彬和北京现工汽车部件有限公司管理部经理王某针进行了调查询问。
2014年6月16日，被告下属北京市国土资源局顺义分局（以下简称顺义国土分局）委托陕西国土测绘工程院对原告的用地面积、涉诉建筑物和硬化地面进行了现场勘测，勘测结果为：占建设用地面积7930.34平方米，建筑面积5648.16平方米，硬化面积2392.72平方米。勘测后，张某文在现场勘测笔录上签字确认。2015年4月13日，被告对原告作出《责令改正国土资源违法行为通知书》，张某文于当日签收了该通知书。2015年4月28日，被告对原告作出《国土资源行政处罚告知书》，将拟作出行政处罚认定的事实、法律依据及原告享有陈述和申辩的权利告知了原告。2015年5月8日，被告对原告作出《国土资源行政处罚听证告知书》，告知原告享有听证的权利。上述两份告知书亦均被张某文签收。原告未提出书面陈述和申辩，亦未提出听证申请。2015年5月28日，被告作出《国土资源行政处罚决定书》并向张某文送达，责令原告自收到处罚决定书之日起十五日内退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上所建的建筑物和其他设施面积7930.34平方米（房屋面积5648.16平方米、硬化地面面积2392.72平方米），并处罚款126885.44元（按占地面积每平方米16元人民币进行处罚）。原告不服该处罚决定，遂向一审法院提起涉案之诉，要求撤销该处罚决定。
【案件焦点】
被告在行政执法程序中存在轻微违法行为，其作出的行政处罚决定应当如何处理。
【法院裁判要旨】
北京市顺义区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第七十六条第一款和《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第二条的规定，被告具有对其辖区内违反上述规定的土地违法行为进行行政处罚的法定职权。
本案中，涉诉土地属于仓上村集体土地，原告未经政府批准，未依法申请使用国有土地，即擅自在涉诉集体土地上进行建设的行为，违反了《土地管理法》第四十三条第一款的规定。故被告作出的处罚决定认定事实清楚、适用法律正确。
被告接到举报立案之后，对原告委托的代理人及有关证人进行了调查，调取了相关证据，对涉诉土地和建筑物进行了勘验测量，查清基本事实后，被告对原告下发了责令改正通知书、行政处罚告知书和听证告知书，将拟对原告进行处罚的事实、理由、依据、处罚内容及原告享有的相关权利、义务均告知了原告。此后，被告依据《土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出被诉处罚决定并依法送达给原告委托的代理人即其丈夫张某文。故被告的上述执法程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当。
然而，被诉处罚决定存在程序轻微违法的情形，具体表现如下：
第一，被告送达给原告的听证告知书中，告知原告“如要求上述权利，请在自接到本告知书之日起三日内向本机关提出”，而《国土资源行政处罚办法》第二十八条第一款的规定是当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出。“三日”显然与“三个工作日”含义不同。但因原告在收到听证告知书后的“三个工作日”内亦未提出听证申请，故被告的上述告知对原告的权利并未产生实际影响。
第二，针对原告非法占用土地进行建设一事，被告于2014年5月9日正式立案，但直到2015年5月28日才作出被诉的行政处罚决定，违反了《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定的“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”而且，被告也未提交该案延长期限作出处罚的审批手续。尽管被告超期作出行政处罚，但对于原告的权利亦不产生实际影响。
第三，被告告知原告提起行政诉讼的期限为收到处罚决定书之日起三个月内，该行为违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款所规定的“六个月内”的起诉期限。因原告已经提起涉案之诉，且系在收到处罚决定书后三个月之内，故被告的此项告知亦未对原告的权利产生实际影响。
综上所述，被告作出的被诉《国土资源行政处罚决定书》程序轻微违法，但均对原告的权利不产生实际影响，故不应被撤销。
北京市顺义区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项和《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
一、被告作出的《国土资源行政处罚决定书》违法；
二、驳回原告要求撤销《国土资源行政处罚决定书》的诉讼请求。
一审宣判后，孙某云向北京市第三中级人民法院提出上诉。北京市第三中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
【法官后语】
本案系依照修改后的《行政诉讼法》进行判决，且判决结果与适用修改前的《行政诉讼法》截然不同的典型案例。
本案被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律法规正确、主要执法程序合法，只是执法程序方面存在一些瑕疵，且这些瑕疵对被处罚人的权利不产生实际影响。例如，听证告知书中将“三个工作日”写成“三日”，尽管从字面上看缩短了被处罚人申请听证的时间，但实际上被处罚人在“三日”内和“三个工作日”内均未提出听证申请，也就是说，此瑕疵并未影响被处罚人提出听证的权利。又如，本案被告未在立案之日起六十日内作出行政处罚决定，虽然违反了《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定，但此举显然对被处罚人的权利没有任何侵犯，甚至可以说更有利于被处罚人，因为行政处罚不同于行政许可、行政裁决、行政登记等行政行为，其一旦作出便会产生不利于当事人的法律后果，所以行政处罚决定晚一点作出是不影响当事人的合法权益的。再如，被告将六个月的起诉期限告知为三个月，虽然从表面上看也缩短了原告的起诉期限，侵犯了原告的合法权益，但实际上原告已经针对行政处罚决定提起行政诉讼，其合法权益仍可通过诉讼得到救济。因此，被告的此项瑕疵同样对原告的权利不产生实质影响。
上述三项程序瑕疵均不影响行政处罚决定实体的正确性。本案如发生在《行政诉讼法》修改之前，则属于被诉行政行为虽然存在瑕疵，但不导致被撤销的法律后果的情形，应当依照《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告的全部诉讼请求。然而，修改后的《行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项明确规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认行政行为违法，但不撤销行政行为。本案正是根据上述规定作出最终确认违法的判决。法律之所以规定判决确认违法，但不撤销行政行为，是因为轻微的程序违法对当事人的程序权利没有明显损害，如果撤销行政行为，行政机关按照法律规定的程序再重新作出，结果仍然不会改变，这样会导致行政成本和诉讼成本的浪费。但是，对于程序轻微违法的情形，按照修改后的《行政诉讼法》也应当给予否定性判决，这一点充分体现出立法机关对行政机关的执法程序要求更加严格，彰显了行政诉讼制度的进步。
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