1842年8月因抵挡不住英军攻势，清廷被迫派出钦差大臣与英方媾和。在南京谈判期间，清廷最反感的既不是赔款、也不是割地，而是现今国与国之间交往的基础性行为 – 公使驻京。
数千年传承下来的价值观和天下观里，皇帝是天下之主，他的皇朝也以“正统”自居。所以历朝历代均自视为天朝上国，不承认有与己平等的国家。“中国”之外不是臣服的藩属，就是需天朝讨伐或教化的蛮夷。
外藩使官只有在天朝的恩许下才有资格赴京觐见皇帝，并短期居住以瞻仰天朝威仪。从明朝开始的闭关锁国，又让朝廷愈发排斥与外藩接触，即便是前来朝贡，也会让其很快离京。英人不称臣、不入质，还要常驻京师，难道是要监视天朝？这对清廷而言无疑是种冒犯和羞辱。
另外使官觐见皇帝时，该行何种礼仪呢？
天子之下皆为臣属，而作为臣属觐见皇帝的正式朝礼只有一种 – 跪拜。因此不用此礼不仅是对皇帝的怠慢，还是对礼制的破坏，而在传统中“礼崩乐坏”一向被视为皇朝衰败的标志。
注：当下一些人认为只有满清才流行跪拜叩首，这种观点很不准确。实际从西周开始，臣属朝觐王、皇帝就必须跪拜叩首。而且从周至清，臣属需要跪皇帝的场合是越来越多，自元朝开始臣子在君前奏事时就已经不能站了。
所以乾隆朝马戛尔尼使团的礼仪之争，就不单单是面子和膝盖的问题，还是攸关国体和礼制的大事。理解了这些原由，就能明白为何南京谈判时，英方刚提使臣入京觐见一事，钦差大臣耆英立即以“此事应俟届期再议”关闭了这个议题。
虽然战场上制服不了英夷，但清廷也接受不了英夷践踏天朝的礼制和皇权的尊严。为防英国再提驻京或以外交事务为由进京，道光甚至颁下谕旨将大清的外交权授予了两广总督这个地方官。
耆英现已调任两广总督，各省通商善后事宜均交该督办理。著仍颁给钦差大臣关防，遇有办理各省海口通商文移事件，均著其钤用，以昭慎重。
注：此后两广总督例行加“管理五口通商事务钦差大臣”职衔，直至第二次鸦片战争结束
英国最初并未在意清廷不许公使入驻京师和觐见皇帝，将驻华公使馆设在香港，日常也是通过广州总督署交涉两国事务。但不久后英国人就觉得“两广总督”是他们与大清沟通的障碍。
首先，英国和耆英、徐广缙、叶名琛三任两广总督洽谈十年，也无法派官员入驻广州。其次，随着十二年修约期的临近，叶名琛表现出非常明显的拒绝姿态。这让英、法、美三国感觉难以和两广总督署沟通，也无法实现他们扩大在华市场的核心述求。因此三国均有了向北京派驻公使，直接和清廷沟通、洽谈的意图。
此次重订条约，朕意以为应须明立一款，使合众国驻扎中国之大臣，得以居住北京辇毂之下，而贵国不论何时简派大臣，亦可驻扎合众国华盛顿都城之内。
1856年美国新任驻华委员伯驾正式照会两广总督叶名琛，要求修约谈判和入京递交国书，而且国书中也明确提出了驻京的要求。
叶名琛没有理会伯驾，后伯驾改至福州通过闽浙总督王懿德向朝廷递送了国书。结果咸丰大怒，退回了国书并要求王懿德转告伯驾，“此事应归钦差两广总督具奏办理”。叶名琛的强硬以及清廷的态度，让大清和诸强的沟通基本处于断绝的状态。英、法两国遂认为唯有武力才可以打破僵局。
1858年4月，不仅英、法、俄、美四国联合向清廷发出修约照会，英法联军也抵达天津大沽口外海。面对列强的压力，清廷虽然松口愿意就修约各条与各国展开洽谈，但对“公使驻京”咸丰坚决反对。
可告中国与外国往还，总在边界，惟有属国，始行进京朝贡，亦无钦差驻京之事 … 至通商地方各有大臣，该夷既来贸易，即当遵照中国章程 ……
从咸丰对协商原则的批复，可以看出他将大清和英、法、美、俄等国之间的关系解释为简单的“贸易关系”。这样既回避了诸国不愿意臣属大清的尴尬，也照顾了诸强的贸易获利的述求。
只是咸丰的“两全其美”，列强接受不了。他们觉得这是“天朝上国”居高临下的蔑视，进而让他们愈发的想把大清拉下神坛，所以更加坚持“公使驻京”。
5月20日咸丰再次颁下谕旨，要求清廷代表（谭延襄）转告美方驻华委员伯驾“驻扎辇毂（公使驻京），碍难允准 … 天朝体制，凡外国人许其进京者，皆系朝贡陪臣”。当天英法联军攻占大沽炮台，并于26日进抵天津。
迫于联军的军事威慑，咸丰任命桂良、花沙纳为钦差大臣，前往天津与英、法两国正式谈判。同时咸丰又重新启用耆英参与谈判，幻想靠他的经验回避公使驻京，“该夷犹未满意，著耆英酌量，再行允准几条。或者该夷因耆英于夷务情形熟悉，可消弭进京之请 ……”
注：耆英在1847年承诺两年后对英人开放广州城，咸丰登基后对此大为不满将他革职并降为五品员外郎。
然而英国在“公使驻京”这一条上毫不退让，被夹在中间的桂良只得求助俄国公使普提雅廷居中斡旋，俄方乘机开出条件《中俄天津条约》。咸丰为免“公使驻京”，不仅同意与俄签约，甚至愿意接受之前黑龙江将军奕山私自签订的《瑷珲条约》以示好俄国。
本日据奕山奏，已会同夷酋木哩斐岳幅，将乌苏里河至海口等处分界、通商事宜，合约定议。桂良等即可借此一事，告知俄酋 … 今俄国已准五口通商，又在黑龙江定约。诸事皆定，理应为中国出力，向英、佛二国讲理，杜其不情之请 ……
这又是咸丰的一厢情愿，因为《中俄天津条约》赋予俄国片面最惠国待遇。俄方更愿意英、法等国能获取更多的条约权益，这样自己也可以通过援例更多获利。鸦片战争最惨重的国土损失，也就此被埋下伏笔。
由于此后的谈判中英国仍然不放弃“公使驻京”，6月20日咸丰主动做出了一点让步。他指出桂良如果英国坚持公使驻京，那就的按俄国成例（俄国驻京教士团），“但能派学生留驻，不能又钦差名目”。
说到底列强如果不愿“臣属”大清，那么大清就不能以“国”待之，或者说攸关国体必须全力抗争。
由于英方不接受，无计可施的桂良只得逼问朝廷和皇帝，英、法不肯改变要求，是姑为允准？还是通知僧格林沁开战？咸丰既不下令开战，也不下旨允准，只是施压桂良，如果他同意了公使驻京必将从重治罪。
注：这次谈判桂良不仅是钦差大臣，还被授予了“便宜行事”之权，原则上是可以自行决定是否签约的。
于是被逼得焦头烂额的桂良给咸丰出了个后患极大的主意，先签约让英、法退兵，然后把锅甩在他们这些谈判代表身上，不承认和约就行了。这个方法好不好，大家就各抒己见吧。
此时英、佛两国和约，万不可作为真凭实据，不过假此数纸暂且退却海口兵船。将来倘欲背盟弃好，只须将奴才等治以办理不善之罪，即可作为废纸。
咸丰以御批“已览”的方式默许了这个办法，并决定“先礼后兵”。英法联军撤退后咸丰就命令桂良和两江总督何桂清在上海谈判（关税细则谈判）时提出相关修约要求，并愿意以“全免关税”为交换条件。
由于清廷与诸强签订的条约中均有最惠国待遇条款，这近乎于完全放弃关税。已是戴罪之身的桂良不敢反对，但何桂清不能不劝谏皇帝。他上折陈述已定条约不宜修改以及全免关税的厉害冲突，建议皇帝“暂缓宣布”。
咸丰反而夹枪带棒训斥何桂清是怕免税后无法借机中饱私囊了，“何桂清受朕厚恩，断不致别有他意，特恐属员虑及免税后，无可沾润，因而设词淆惑”。
好在英国非常“梗”，坚决不同意放弃公使驻京。也好在何桂清也非常“梗”，不怕激怒皇帝继续上折劝谏。真要是卖掉关税，大清怕是难以活过同治朝，后续中国的境遇也将更为艰难。
但是咸丰并未就此放弃“公使驻京”上的斗争，他又在换约上做文章。
咸丰先是要求各国入京换约使团规模不得超过十人、不得携带武器、坐轿等，更重要的是“换约之后，即行回帆，不许在京久驻”。后又要求桂良安排各国使团在上海换约，并继续尝试修约。
诸强使臣是不是理解咸丰的真实用意，现在已很难考据，但英、法、俄、美四国均不接受在上海换约。只是俄、美两国的态度行为相对平和，英、法则非常强硬。
其实从那条线路入京换约，都不影响英、法两国已获取的条约利益。两国之所以在这个问题上执拗，除了清廷在谈判中的反复导致的不信任，咸丰在“公使驻京”一事上的偏执，也激起了两国的傲慢。
例如《中法北京条约》第一条就是“大法国钦差大臣于己未年五月进京换约，行至大沽，该处武弁拦阻前进，大清国大皇帝甚为悔惜”，于其说是“事后解释”，不如说是报复性羞辱清廷和皇帝。
第一次大沽之战就由此爆发，接受不了失败的英、法两国，随后组织了更大规模的报复，即我们熟知的八里桥惨败、火烧圆明园、京师沦陷 …… 而“北狩”咸丰仍旧对抗着公使驻京，方法是非常“鸵鸟”的驻跸热河至死不返京师。
最后替咸丰解释几句，他强烈抵制公使驻京的行为，并不是他愚昧、昏聩看不清局势和轻重，而是他的职责 – 他是皇帝。
由于千年来的传统和观念，朝廷上下基本都反对公使驻京。众意汇集到皇帝案前，他能视而不见或者撂挑子么？即便他强压群议，还有一个非常严重的问题，如御史尹耕云所奏“臣不知进京之后，我皇上以何礼见之？使竟不出京，又当以何法逐之？”
想让各国使臣三跪九叩，前提是能打赢他们，然而事实证明这不可能。让他们以西礼觐见，那么皇帝还是那个至高无上的天子么？大清还是握有正统的天朝上国么？咸丰不敢想、更不敢去尝试。
所以他只能尽他所能去阻止或者说换取诸强放弃公使驻京。这个时候不要说什么“为国为民，牺牲小我”，古往今来所有的皇帝没有一个有这个认知和觉悟，他们有的只是“为自己、为皇权”。
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