作者 简 介：林来梵，清华大学法学院教授，清华大学国家治理研究院副院长；赵逸伦，清华大学法学院博士后研究人员，清华大学国家治理研究院助理研究 员。本文系2023年度清华大学国家治理研究院课题“宪法全面实施背景下合宪性审查标准建构研究”的阶段性成果之一。文 章来源：《浙江社会科学》2024年第8期，转自 备案审查制度研究 公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。
摘要
备案审查制度中的审查内容与审查标准应有不同侧重，前者重点统筹审查判断的开展范围和主要情形，包含了审查标准的运用，后者则更强调审查机关在落实各项审查内容时所采用的具体衡量尺度与方法，应对了审查内容的精细化。二者的内涵虽有明显差异，但又协同配合，共同构成审查判断的基础。《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》的出台，对我国备案审查中的审查内容与标准的体系化意义重大。合宪性、政治性、合法性、适当性四大审查的逐步完备标志着审查内容体系的初步形成，而比例原则的引入则对审查标准的体系化具有重要支撑作用。面向未来，审查内容体系的完善应重点关注内部逻辑和层次结构的融贯与自洽；审查标准的体系化则应在探索比例原则的全阶适用、三层强度划分以及类型化指引下的个案衡量中得到发展。
一、问题的提出
“坚持有备必审，完善审查方式和机制，明确审查重点内容”是《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《备审决定》）的主要内容之一。作为我国备案审查制度体系的重要组成部分，审查机关在审查工作中采用的审查内容与审查标准对审查结果具有直接影响，是保障备案审查制度真正发挥实效性作用的关键之所在。但是，无论是在当下不断深化推进的备案审查实践中，还是在已成“显学”的备案审查与合宪性审查理论研究里，审查内容与审查标准的基本内涵、逻辑关系和具体构造均未得到清晰的厘定，对二者的理解也尚存单一化、趋同化等问题。这在一定程度上对备案审查制度的完善和发展形成了掣肘。
在规范层面，《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《工作办法》）和《备审决定》是我国推进备案审查制度建设的两部重要规范性文件，对于厘清审查内容与标准的具体内涵具有重要规范意义。其中，《工作办法》使用专节形式对审查标准进行了系统规整，《备审决定》则在第11条对审查内容作出重点列举。但对照文本可见，两部文件在表述上存在交叉重叠，特别是在对合宪性审查和政治性审查的规定上，《工作办法》所列的审查标准与《备审决定》所举的审查内容高度一致。就此而言，审查标准与审查内容在某种程度上形成了一组可以相互替换的同义概念。无独有偶，在理论研究中，对备案审查之审查内容与审查标准的诠释同样呈现出一定程度的概念用法趋同现象。长期以来，一种较具代表性的观点认为，备案审查中的审查内容主要包括合宪性审查、合法性审查和适当性审查。而在另一些学者的研究中，三者则被定性为备案审查的审查标准或基准。在政治性审查被纳入备案审查制度后，有学者指出，其与合宪性审查、合法性审查和适当性审查并列构成我国备案审查的四重审查标准。
然而，备案审查中的审查内容与审查标准是否确乎是一组可互换使用的同义概念？易言之，二者是否仅是从不同角度出发，对合宪性、政治性、合法性以及适当性四大审查所作的同义表述？笔者认为，可能并非全然如此。备案审查制度中的审查内容与审查标准理应在内涵及结构上存在关键性差异，而这一差异亦已得到部分研究者的觉察。如有学者指出，合宪性、合法性与合理性审查是构建审查标准的基本框架，但并非审查标准或基准本身，审查标准应理解为对作为审查依据的法规范的具体化。在《备审决定》的起草过程中，审查内容与审查标准的区分同样得到重视，立法工作参与者认为审查标准是对审查内容的细化，并在遵循惯例的基础上使用了审查内容而非审查标准的表述。由此可见，无论是为了准确解释《备审决定》的规范意涵、完善和加强备案审查制度建设、提高备案审查能力和质量，还是为了加强备案审查理论研究和话语体系构建，审查内容与审查标准都不宜作简单的等同。有鉴于此，本文将立足我国当前已经初具规模的备案审查制度框架，厘清审查内容与审查标准的基本内涵和逻辑关系，在此基础上，进一步探讨二者的体系化构造，以期为完善备案审查制度提供一个理论上的参考。
二、审查内容与审查标准的基本内涵和逻辑关系
（一）审查内容的基本内涵
在通俗语义上，“内容”是指事物内部所含的实质或存在的情况。而具体到对规范性文件的审查，审查内容大体是指审查主体所要判断的审查对象是否构成了违反特定规范的情形，是衡量审查对象是否符合特定要求的主要判断方向与范畴。基于这一理解，我国备案审查制度中的审查内容首先可以从有关备案审查制度的法律规范中得到示现。
在规范系统的形成史上，1979年制定的地方组织法为我国规范性文件备案审查制度的形成奠定了先期基础。该法第6条、第27条规定，省级人大及其常委会“在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。该规定既为全国人大和国务院开展备案工作提供了最初依据与框架，亦为我国备案审查制度中的审查内容奠定了规范基底。其中，不得抵触国家宪法、法律、法令可视为合宪性审查与合法性审查内容的前身，而不得同政策、政令相抵触则可谓政治性审查内容之雏形。众所周知，2000年的立法法在宪法和地方组织法等法律规范的基础上正式确立了我国的备案审查制度。据其规定，有权机关应当对存在违背宪法或与宪法相抵触、超越权限、违反上位法、与其他规范性文件规定不一致、不适当，以及违背法定程序等情况的规范性文件予以改变或撤销。这些情形在立法法的后续修订和监督法等法律规范的制定中得到承袭完善，并逐渐形成了我国备案审查制度的合宪性、合法性与适当性三大审查内容。《备审决定》沿袭了这一趋势，并将政治性审查纳入其中，首次明文规定备案审查的重点审查内容包括规范性文件“（一）是否符合宪法规定、宪法原则和宪法精神；（二）是否符合党中央的重大决策部署和国家重大改革方向；（三）是否超越权限，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务；（四）是否违反上位法规定；（五）是否违反法定程序；（六）采取的措施与其目的是否符合比例原则”。其中，第一项对应的是合宪性审查的内容，第二项对应的是政治性审查的内容，第三至五项是合法性审查的主要内容，第六项则可视为适当性审查的基本要求。
从规范演进来看，我国备案审查制度中的审查内容呈现出一脉相承、逐步扩容的发展完善趋势，并在《备审决定》中得到系统性梳理归纳。总体而言，我国当前备案审查制度中的审查内容主要具有以下基本特点。首先，审查内容侧重强调审查工作的主要开展范围和判断情形，视角较为宏观，原则性比较强；其次，审查内容具有鲜明的中国特色，不仅包括传统意义上的合宪性、合法性、适当性审查，还探索形成了保障法律体系集中体现党和人民意志的政治性审查。最后，审查内容已经基本实现规范化和体系化，是一个由合宪性、政治性、合法性与适当性审查共同构成的复合型规范体系。
（二）审查标准的基本内涵
相较于审查内容，我国备案审查制度中的审查标准的内涵并不非常清晰，在理论与实践中存在广义和狭义两种解读。广义的理解认为，规范性文件审查中的审查标准，就是审查主体在审查工作中，用以衡量、评价规范性文件是否应予撤销或者纠正的一系列准则和尺度。据此而言，审查标准既包含判断审查对象是否符合规范要求的特定内容准则，亦包含作出评价和判断所使用的衡量尺度。狭义理解则认为，审查标准应指向一套可供审查机关选择适用的，衡量审查对象在各项审查内容之中是否符合既定要求的量化尺度与方法，其与美国、德国等国家在宪法审查中所采用的，审查机关衡量判断系争公权力行为是否合宪的审查基准概念颇为相似。比较此二种理解可以发现，广义的审查标准与《备审决定》列举的审查内容大致同义，基于教义学思维，可以被替而代之，但狭义的审查标准概念却仍在备案审查制度建设中发挥着难以取代的独特价值——与框架性的审查内容相比，其更强调形成一套具体化、精细化、可操作的审查尺度规则，对提高备案审查能力和质量、指引审查内容“落地”具有重要意义。因此，本文将从狭义的角度使用审查标准概念。
在规范上，《工作办法》按照审查内容的不同将我国备案审查中的审查标准细分为合宪性、政治性、合法性和适当性四大标准。但正如有学者所指，这些审查标准只能提供一种全有或全无的“二元判断”，审查机关据此只能做出性质判断，而无法针对不同情形进行层次分明、宽严相济的审查权能运用。质言之，《工作办法》中的相关规定仍属于对审查标准的广义解读，其在实质上仍属于宏观的审查内容，用于实践时仍有进一步细化的必要。
而《备审决定》将比例原则的运用纳入备案审查的重点审查内容，这为我国备案审查标准的精细化提供了可能进路。作为一项在宪法审查中发挥重要标准作用的法律原则，发端于德国的比例原则已经在世界多个国家和地区得到借鉴应用，呈现出体系化、类型化的“范式转型”，对解决法益冲突具有重要的方法论意义。《备审决定》明确引入比例原则，使之“既适用于合宪性审查，也适用于合法性审查与适当性审查”。这为推动比例原则作为一套通行于备案审查各项审查内容的衡量尺度和操作方法提供了规范支撑，进而为我国审查标准的阐明和体系化发展提供了方向指引。
（三）审查内容与审查标准的逻辑关系
虽然基本内涵各有侧重，但是在审查实践中，审查内容与审查标准有着密切联系，呈现出逻辑上的递进与协同关系，通过彼此有机互动和配合，可确保最终共同推导出适当的审查结果。
在内涵上，审查内容与审查标准呈现出包含与细化的递进关系。首先，审查内容既解决“审查什么”（what to review）的问题，亦对“如何审查”（how to review）提供指引。根据《备审决定》的规定，审查内容既包括合宪性、政治性、合法性和适当性等实质性判断情形，亦涵盖了作为审查标准方法论的比例原则运用；既设定审查得以展开的主要范畴，亦指明审查得以进行的基本方式方法。其次，审查标准则应对了审查内容的精细化，其致力于回答“如何审查”问题，决定了审查的精度和强度。因此，审查内容与审查标准在内涵逻辑上呈现出递进关系：审查内容包含了主要的审查判断情形与判断标准的运用，是审查标准得以形成的前提基础，只有明确审查工作的主要任务和范畴，才能为审查标准的形成提供空间场域；而审查标准则是审查内容的具体细化和操作准则，不同的审查标准决定了审查宽严程度的不同，唯有一套科学、合理、明晰、可操作的审查标准方能将各项审查内容真正付诸审查作业。
在功能上，审查内容与审查标准呈现出协调统一关系，共同推动备案审查制度功能的完整实现。作为一项根植于人民代表大会制度土壤的立法监督制度，备案审查的基本功能在于从法规范层面维护我国法律体系的统一。而在我国权力分工的国家权力分配原则，以及中央统一领导并充分发挥地方主动性、积极性的中央与地方关系原则的要求下，审查机关在审查中不仅应认真落实审查职责，也需充分尊重制定机关的立法权限，既要“有备必审”，也要在审查工作中保持一定的谦抑性。具体到审查内容与审查标准的功能取向上，审查内容通过建立涵盖合宪性、政治性、合法性和适当性审查的基本框架，明确比例原则运用，确保了备案审查保障宪法法律实施、保证党中央令行禁止、维护法秩序统一功能的落实。而兼具原则性与灵活性的审查标准则对平衡中央权威和地方立法能动性、调动中央和地方两个积极性具有重要保障作用。依照不同审查对象的属性特征，科学设定备案审查标准，有助于在国家治理现代化进程中，实现保障国家法制统一与保证地方立法机关自主性和灵活性的平衡。
三、渐成规模的审查内容体系
党的十八大以来，我国备案审查制度建设取得了重大进展，备案审查制度体系得以基本形成并不断完善。审查内容从模糊到清晰、从局部到整体、从单一到多元的体系化演变即是备案审查制度体系建设不断推进的一个重要体现。《备审决定》在此基础上总结归纳出了六项重点审查内容，一个内涵丰富、覆盖完整的审查内容体系已经渐成规模。
（一）合宪性审查与合法性审查衔接并存
作为一项落实宪法和法律监督的重要制度，备案审查首先是在以宪法为核心的法律体系内部，对审查对象是否符合宪法法律进行衡量判断，纠正违宪违法的规范性文件的法律性审查。因此，合宪性审查与合法性审查是备案审查内容体系的基本构成部分，二者从合宪与合法两个层面确保了备案审查制度保障宪法法律实施、维护国家法制统一功能的实现，在内容上呈现出衔接递进的逻辑脉络和紧密联系。
“坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法”，宪法在法秩序中的根本法和最高法地位以及“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的宪制要求决定了对规范性文件的合宪性审查构成了备案审查的核心内容。而在我国当前的合宪性审查工作推进过程中，由全国人大常委会在备案审查实务中依据宪法规定、宪法原则和宪法精神对规范性文件的合宪性进行事后审查是最富代表性和可操作性的合宪性审查方式，备案审查是具体落实合宪性审查的最重要制度载体。
对规范性文件是否符合法定权限、内容和程序所进行的合法性审查是审查内容体系的主体部分。在实践中，先进行合法性审查，而后再判断是否有必要进行合宪性审查是审查工作的基本开展次序，许多规范性文件的合宪性争议往往在合法性审查阶段即可得到解决。因此，有学者认为我国备案审查的实质就是合法性审查，是对合宪性审查的一种“过滤”机制。但若从法律体系的内部逻辑来看，宪法是其他法规范的内容依据和效力依据，这意味着法律等规范性文件要在内容和效力两个层面受到宪法秩序的约束。这决定了合法首先应合宪，规范性文件的合宪性在逻辑上构成了其合法性的前提。
（二）政治性审查的纳入
《备审决定》在《工作办法》的基础上将审查规范性文件“是否符合党中央的重大决策部署和国家重大改革方向”确立为备案审查的重点内容，政治性审查的纳入是我国近年来完善与加强备案审查制度的重要成果，也是审查内容体系的关键组成。
完善中国特色社会主义法律体系，应当与推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，确保改革决策和立法决策相统一。这要求规范性文件作为推进国家治理的法规范载体，除了合宪合法，还应当符合党中央的重大决策部署和国家重大改革方向。正如有学者所言，在深入推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，我国备案审查的制度功能已不再局限于从法律体系层面维护法秩序统一，还对人民代表大会制度、党的领导制度、文化制度、社会治理制度和军事制度等国家根本制度具有重要促进作用，承担着保证党中央令行禁止的政治功能和推进国家治理现代化的制度保障功能。作为一项独立于合宪性、合法性、适当性审查的新的审查内容，政治性审查有着自身独特的制度逻辑，是备案审查工作服务国家工作大局的集中体现，是保证党中央令行禁止、确保政策得到落实、在国家治理中贯彻改革方向和精神的重要制度支撑。
（三）适当性审查逐步独立化、标准化
2023年的立法法修订将“科学立法、民主立法、依法立法”的立法三原则以基本法律的形式加以确认，再次明确了备案审查不仅要进行法规范审查，还要审查立法是否尊重和体现客观规律，是否符合人民根本利益。因此，在符合宪法法律和国家大政方针的基础上，对规范性文件是否符合一般社会公众的价值观念，是否符合实际、合乎理性、宽严适度进行审查的适当性审查就成为审查内容的题中应有之义。
在我国备案审查内容的完善过程中，适当性审查呈现出规范化、专门化和标准化的发展特点。虽然有关改变或者撤销不适当规范性文件的规定早在1979年的地方组织法中即有所体现，但在较长一段时期内，适当性审查的准确内涵并无定论。根据学者梳理，“适当”一词在我国法律文本中存在最广义、广义和狭义三种不同理解。具体到备案审查领域，“不适当”则多被用作一种法秩序层面的否定性修辞表达，寄寓于合法性审查之中。有鉴于此，《工作办法》对适当性审查的主要评判准则作出了规范化界定，包括明显违背社会主义核心价值观和公序良俗、权利与义务明显不合理、手段与目的明显不匹配、变通明显无必要等，这就推动了适当性审查成为一项区别于合法性审查的独立审查内容。
《备审决定》则在此基础上进一步突出了适当性审查的审查标准属性——其并未沿用《工作办法》罗列的多项实体准则，而是直接将比例原则的运用确立为适当性审查的重点内容。如上文所述，作为一项具有方法论意义的审查标准，比例原则可以为《工作办法》中的各项适当性审查情形提供一条相对客观、明确的评判标准，在很大程度上可以去除适当性审查可能存在的主观性和不确定性，增强备案审查结果的说服力和可接受性。
（四）审查内容体系化的完善方向
作为一种广泛运用于法学研究和法治建设的思考方法，体系化要求各构成要素之间应满足价值与功能上的一贯性、逻辑统一性、考量整体性和结构层次性等要求。如前所述，我国备案审查制度中审查内容的体系化在内容衔接和功能互补等方面均取得显著成效，但在逻辑统一和层次分明等方面仍存在完善空间。
首先，各项审查内容之间的逻辑连贯性与自洽性仍有待加强。完善备案审查内容体系，既要强调“并包”，也应注意“兼容”，避免陷入“大而失当”的困境，失却其应有的制度价值。就此而言，合宪性审查与政治性审查在审查内容体系中的属性定位和实现路径值得关注。以合宪性审查来说，虽已得到诸多讨论，但其在制度上寓居于备案审查之中的理论和实践逻辑仍未理顺。合宪性审查与备案审查在性质、功能、主体、对象、机制和发生时间上都存在不完全对应的差异关系，如何在备案审查制度中实现二者的有机统一，亟需更为深入的探究。而政治性审查则在规范依据和功能配置等方面与备案审查制度存在差别，如何将其妥善嵌入以法规范审查和理性审查为主基调的备案审查中，同样需要合理诠释。
其次，不同审查内容之间的层次结构和适用规则亦有待明确。合宪性、政治性、合法性与适当性四大审查虽然从法律、政治和理性三个维度实现了对规范性文件审查内容的全面覆盖，但四者之间的层次结构仍需进一步阐明。在实践中，由于合宪性审查与合法性审查、适当性审查层次不清、区分不明导致的争议颇多发生。目前已有学者从哈特的法律规则理论或比例原则等理路出发，通过区分具体与抽象、合法与合理，对合宪性、合法性和适当性审查内容的区别与联系作出了较为深入的分析。但政治性审查的纳入对此提出了更高要求，四类审查内容的层次关联仍有待理清。此外，四者在审查实践中的适用次序与规则亦亟需明确。在实践中，合法性审查先于合宪性审查已基本成为主流共识，但如何安排政治性与适当性审查的次序，如何在具体审查工作中科学合理地完成不同的审查内容任务，仍需进一步厘清。
四、以比例原则为支点的精细化审查标准体系
在我国备案审查制度建设中，与审查内容体系的不断明晰化形成对比的是，审查作业中使用的具体审查标准长期不明。这在一定程度上导致审查内容的确定难以完整实现，审查机关的审查职责难以有效落实。《工作办法》通过分类列举对构建系统的备案审查标准进行了积极尝试，但囿于制定主体、文件性质和具体内容等原因，统一的审查标准体系尚付之阙如。在此情形下，《备审决定》将比例原则的运用确立为审查工作的重点审查内容之一，这对我国审查标准体系的形成具有重要意义。可以想见，充分挖掘比例原则的理论内涵与方法论价值，有助于以其为支点，构建精细化的审查标准体系。
（一）比例原则作为我国审查标准体系支点的可行性
《备审决定》为以比例原则为支点建立我国的审查标准体系提供了规范依据，而比例原则自身立体化的框架结构和规范内涵决定了其有能力承担这一重任。作为一种通行于世界多个国家和地区的审查标准模式，比例原则兼具审查位阶秩序和审查强度两个方向的意涵，能够为审查工作提供精细化和可操作的方法指导。
如所周知，在规范内涵上，比例原则由目的正当性、适当性、必要性与均衡性四个子原则组成，是一个具有“四阶”结构的原则体系。具体到立法适用上，比例原则力图稽考立法目的的正当性以及立法采取的手段与目的之间的关系，进而对立法权的行使作出约束、划定界限。而在备案审查中，比例原则的四项子原则从审查范围和广度上覆盖了对审查对象的目的与手段的全方位、多角度检视，它们之间相互衔接、次第推进，构成了落实各项审查内容的完整链条。
首先，《工作办法》和《备审决定》内含了对规范性文件的立法目的是否正当进行评判的审查要求。我国统一而又分层次的立法体制，以及法制统一、民主立法和科学立法等立法原则同样蕴含着在备案审查中进行合目的性审查的需要。而比例原则中的目的正当性原则正是对立法目的是否符合宪法与上位法规定、是否符合政策部署、是否合理适当进行衡量判断的具体体现。其次，在目的正当的基础上，比例原则通过适当性、必要性和均衡性三个子原则进一步追问立法所采取之手段的正当性。其中，要求手段与目的间存在实质关联性的适当性原则有利于促进科学立法，要求最低必要限度损害的必要性原则可以有效保障公民权利，要求全面考量手段之成本与收益的均衡性原则则有利于促进社会的整体福利。这与备案审查制度提高立法质量、保障公民权益的功能目标高度契合。
除了位阶秩序，比例原则还包含各种宽严尺度错落有致的审查强度层次，确保立法涉及的法益越重要，其立法理由则需越充分，对其审查亦应越严格。以德国为例，如众多学者所言，德国联邦宪法法院于适用比例原则过程中，在“四阶”审查位阶秩序之上还逐渐探索形成了包含“明显性审查”“可支持性审查”和“强力的审查”的“三层”审查密度体系。而其他采纳比例原则的国家或地区亦多在实践中形成了高低错落的“多层”审查基准强度。在审查过程中，不同层级的审查标准宽严不一，由审查机关根据审查对象所涉事务领域的专业化程度、受波及基本权利与公共利益的种类及性质，或者所追求价值目标的不同灵活选用。
除此之外，比例原则的本质是为审查工作提供一个结构化的框架，以决定被审查规范性文件能否通过正当性检验，这意味着虽然其主要审查对象是影响基本权利的规范性文件，但在非权利性（non-rights based）审查事项上同样具有“用武之地”。综而言之，兼具审查位阶秩序与审查强度层次的比例原则既覆盖了对审查对象目的、内容及程序的实质性审视，亦指明了在审视过程中作出具体衡量判断的尺度方法，可谓是集合了审查内容与审查标准的综合性原则体系。在审查实践中，通过将“多层”审查强度协调应用于不同的子原则审查，比例原则诚如其支持者所言，能够引导审查主体根据审查对象的具体情况，围绕各项审查内容进行灵活有效、宽严适度的事实分析、法益衡量和说理论证，形成特殊性与普遍性相统一的审查标准模式。
（二）构建我国备案审查标准体系的初步构想
除了《工作办法》与《备审决定》提供的规范依据、比例原则本身的结构内涵，我国学界对比例原则理论的深入阐释以及比例原则在我国既有审查实践中的经验成果，亦为发挥比例原则在我国备案审查标准体系构建中的重要作用积累了较为充分的外部条件。在此基础上，关于审查标准体系的框架性理论预想和推演成为可能。下文将尝试从比例原则在我国备案审查工作中的审查位阶秩序、审查强度层次和衡量选择方法入手，对备案审查标准体系构建中面临的三个主要问题提出初步构想。
1.审查位阶秩序：全阶适用、截取适用抑或抽象适用？
如何在审查工作中妥当安排“四阶”子原则的适用是构建比例原则审查标准体系的首个问题。据有学者考察，在我国既有的比例原则司法审查实践中，存在着逐一运用各项子原则的全阶适用、单独选择个别子原则的截取适用，以及淡化子原则分析而直接作出整体判断的抽象适用三种不同类型。而在我国当前的备案审查实践中，抽象适用模式占比最多，这对比例原则的说理充分性造成一定抑制，亟需得到改善。就此而言，又有全阶适用和截取适用两种模式可供讨论，并且两种模式在比例原则司法审查适用的研究中都不乏拥趸。
肇因于审查的性质、对象、功能以及审查者与被审查者的关系等差异，比例原则位阶秩序在备案审查与司法审查中的适用要求应有所不同。司法审查的主要功能是在个案中监督行政、解决纠纷，而无关对规范性文件效力的认定。在司法审查中，司法机关一般只作合法性判断而不作合理性评判，其与作为被审查者的行政机关不存在领导或指导关系，适用比例原则时需以“明显不当”为限，在一定程度上保持对行政权的尊让。正是这种个案监督关系和尊让态度，部分性地证成了比例原则的截取适用与抽象适用在司法审查中的合理性。而在我国现行的备案审查制度中，审查机关的工作是对规范性文件本身的抽象审查和效力认定，不仅审查合法性，亦审查合宪性、政治性和适当性，审查者与被审查者之间往往存在着监督与被监督、领导被领导的关系，这就决定了备案审查的审查广度和强度都要高于司法审查。职是之故，在备案审查中对比例原则进行截取适用或抽象适用的合理性基础即被大幅削弱。除此之外，从审查工作的效果和质量来看，相较于不完全适用，完整适用比例原则的各项子原则，并在决定中根据各项子原则的规范内涵和衡量标准对系争规范性文件作出系统、周密的剖析评判，对增强审查决定的说理性具有积极意义，是提高备案审查能力和质量的应有之义。
2.审查强度：三层强度等级
相较于美国宪法审查中的多元审查标准，以及比例原则的截取适用和抽象适用，比例原则的全阶适用可能引发对审查刚性有余、灵活不足的担忧。但比例原则中区分不同强度的多层审查标准，则可为保持审查工作的调适性与灵活性，针对审查对象作出切中肯綮的分析与研判提供有益方法指引。
在法理基础上，基本权利保护的不同位阶秩序，以及不同国家机构在国家事务分配中的职权划分共同决定了在比例原则中区分审查强度的必要性。德国学者亦正是沿用此逻辑，运用实体价值、客观规范、功能法理和基本权利等理论完成对三层审查密度基准的论证。而这两条脉络在我国备案审查制度和法秩序体系中同样有迹可循。首先，暂不论具体排列如何，亦无论排列是否具有确定性，无可否认的是，权利体系中存在着一定的位阶次序，在保护程度上不可能得到平等或曰“同等”的对待，并且我国宪法条文中对基本权利限制的不同保留方式亦从宪制规范层面印证了权利位阶次序的存在。其次，我国当前被审查的地方立法既有地方性法规、规章，亦有自治条例和单行条例、经济特区法规，以及浦东新区法规、海南自由贸易港法规等等。不同立法主体的立法权限和自治程度各有不同，这都要求审查机关在审查中应当区分不同的审查强度。最后，随着新一轮科技革命和产业变革的不断推进、新质生产力的加快发展，我国的立法工作面临着前所未有的新形势，专业化、数字化要求显著提高，在涉及重点领域、新兴领域、涉外领域立法的备案审查时，基于专业化差异，亦存在区分不同审查强度的必要。
因此，在我国备案审查制度中采用分等级的审查强度标准当属必然。而遍览世界各地实践，在区分比例原则的审查强度时又多以“宽松—中等—严格”三层等级模式为主。究其原因，或正如阿列克西所言，三层划分既特别契合法律论证的实践要求，亦便于较为直观地在其基础上实现进一步拓展。而对于目前的我国来说，备案审查标准的确立与运用正处于探索阶段。三层强度等级提供了一个多层次的框架，使审查机关能够灵活掌握判断尺度，不仅可以更为准确地回应不同类型规范性文件与不同基本权利保护的差异，更好地平衡法制统一与立法自主性、积极性的关系，亦更为匹配我国当前阶段的审查水平和能力，并为未来的进一步细化完善保留了发展空间。因此，将“宽松—中等—严格”的三层等级作为我国备案审查标准体系中的审查强度框架在总体上是适宜的。
结合前文对审查位阶秩序的择取，三层强度等级与全阶适用在具体实践中又可形成两种对应关系：一是在所有子原则审查中统一选取某一级强度进行衡量判断的统一应用；二是在不同子原则审查中分别选取不同强度的灵活应用。比较来看，二者各有长短，统一应用形式简洁、便于操作，但选项单一，难以准确贴切地反应个案具体情况；灵活应用则选项丰富，能够更为精准地契合个案，但操作复杂，对审查机关的审查能力要求较高。鉴于我国当前的备案审查发展情况，在统一应用的基础上，通过实践积累，积极探索灵活应用，似乎是更为合理地兼顾当前与长远的妥当选择。
3.选择考量因素：类型化适用抑或个案衡量？
最后一个重点问题是，如何恰当地将不同的被审查规范性文件与分层次的审查强度对应起来，根据具体对象选择具体强度。在此亦有两种模式可供讨论：一是按照特定划分标准对备案审查中可能面对的规范性文件进行类型化分类，预先设定不同的审查标准；二是不预先设定类型化的审查强度标准，而交由审查者在个案中根据具体情况灵活选择。
比较来看，两种模式同样各有千秋。“类型”在法律领域具有重要的认识论和方法论意义，它既区别于抽象的概念认识，又不同于完全具象的个别现象穷举，“一方面在内容上比理念要来得丰富而直观，另一方面在效力、思想与恒久性上胜过现象”。而作为类型化思维在备案审查标准中的映射，审查标准的类型化适用通过既定的强度标准对审查对象进行分门别类的衡量判断，有利于提高审查标准的可操作性、审查结果的稳定性与可预测性。然而，也同样如考夫曼所言，类型无法被定义而只能被描述，类型的描述只能不断接近类型，却无法掌握其最终的精细性。在备案审查标准体系中，类型化适用只能通过尽可能细致的类别划分来缓和标准的稳定性与个案公正的张力，但无法完全消除这一紧张关系。因此，不预先设定标准，而交由审查者在个案中进行具体衡量成为另一个备选项。但是，完全的个案衡量又容易导致审查结果过于依赖审查者的主观判断，折损审查标准和审查结果的稳定性与可预测性。此外，灵活的个案衡量对审查机关，特别是地方备案审查机关的审查能力亦提出了更高要求。
有鉴于此，通过预设框架性、指导性的类型化审查强度标准，并赋予审查机关一定的裁量空间，在具体案件中进行个案衡量似乎是更为妥当的办法。借鉴前述成熟的法治国家和地区的经验，审查标准的类型划分大致可基于立法所涉事务领域的性质、受影响基本权利的种类及程度、欲保护公共利益的性质、追求的价值目标等因素展开。在此模式中，类型化适用标准能够为各级审查机关的个案衡量提供规范性指引，而逐渐增多的个案实践又将反过来推动类型化标准的进一步精细与完善。这既是类型与个例互动中“诠释学循环”的生动体现，亦契合我国备案审查工作原则性与灵活性协调统一的发展要求。
结语
《备审决定》的出台旨在形成一套系统完备的备案审查制度体系，为未来持续推进备案审查工作提供法治保障和支撑。而作为备案审查制度的关键部分，确定“审查什么”和“如何审查”的审查内容与标准同样面临着精细化、体系化的发展要求。这既是提高备案审查能力和质量、强化审查意见阐释说理的实际需要，也是加强备案审查理论研究和话语体系建设的应有之义，兼具实践和理论双重意义。
准确廓清审查内容与审查标准的内涵与联系是推进二者精细化、体系化发展的前提。通过对语义、规范和实践等多个角度的分析可以看出，审查内容偏向于在宏观层面统筹审查机关进行审查判断的各类主要情形，为审查标准的形成提供原则指引；审查标准则是对审查内容的具体化，侧重通过一系列科学、精细、可操作的衡量研判准则对审查判断的强度与精度予以周密细化，保证各项审查内容真正“落地”。二者既有所区别又协同配合，通过在审查广度和审查深度两个方向的互动，共同构成审查判断的基础。在备案审查制度体系的发展完善中，审查内容的体系化已经渐成规模，未来应从理顺各部分之间的逻辑联系和层次结构等方面继续优化。相较而言，审查标准的体系化仍然任重道远。就此而言，《备审决定》首次明文将比例原则的运用确立为我国备案审查工作的重点审查内容，为我国审查标准的体系化提供了规范支撑和发展契机。通过探索“四阶”子原则的全阶适用、审查强度的三层划分，以及类型化指引下的具体衡量等具体运用模式，以比例原则为支点形成我国精细化的备案审查标准体系可谓大有可为。
最后，如域外实践所彰示，审查内容与审查标准的体系化高度依赖于审查实践的大量累积，审查标准体系尤为如是。职是之故，本文仅是在规范与理论梳理的基础上对体系之形成所作的初步预想，究竟未来具体如何，仍需在《备审决定》的实施过程中，随着审查工作的不断落实而渐趋明晰。
热门跟贴