裁判要旨
加强政务诚信建设，是社会信用体系建设的重要组成部分，对于进一步提升政府公信力、培育诚信社会具有重要意义。行政机关应当守信践诺，营造更加稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。本案中，南阳市政府在〔2010〕49号会议纪要作出后，积极创造条件，努力兑现出让40亩土地、调整容积率等行政允诺，值得充分肯定。但在〔2010〕49号会议纪要允诺的“在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿”事实上无法履行后，如果南阳市政府与某某公司根据责任大小分担案涉损失，既有利于树立法治政府、诚信政府与服务型政府形象，也有利于推进地区法治经济、信用经济建设。因此，就案涉损失承担问题，双方可进一步协商解决；协商不成的，人民法院将依法判令南阳市政府承担相应的责任。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2021）最高法行申5030号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：南阳某某房地产开发有限公司。
住所地：河南省南阳市宛城区。
法定代表人：贾飞。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省南阳市人民政府。住所地：河南省南阳市。
法定代表人：路红卫。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省南阳市自然资源和规划局。住所地：河南省南阳市滨河路市。
法定代表人：皇甫光宇。
再审申请人南阳某某房地产开发有限公司（以下简称某某公司）因诉被申请人河南省南阳市人民政府（以下简称南阳市政府）、河南省南阳市自然资源和规划局（以下简称南阳市自规局）返还征收补偿款一案，不服河南省高级人民法院（2020）豫行终3143号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院查明，2006年6月21日，某某公司与原南阳市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，约定出让国有土地使用权91183平方米（136.8亩），出让价款8600万元。某某公司准备在案涉土地施工时，部分被征地群众进行阻拦，并向法院起诉请求撤销南阳市政府作出的宛政土〔2003〕164号《关于向南阳市土地收购储备中心划拨国有土地使用权的批复》（以下简称164号批复）、确认原南阳市国土资源局土地挂牌出让结果公告违法并赔偿损失。河南省高级人民法院作出（2009）豫法行终字第59号行政判决，撤销了164号批复、确认挂牌出让结果公告违法，并驳回赔偿请求。某某公司不服上述判决，申请再审。2010年7月22日，南阳市政府作出宛政纪〔2010〕49号办公会议纪要（以下简称〔2010〕49号会议纪要），主要内容为“原则同意国土局意见，将紧靠ＴＧ2006-02号地块、临河的约40亩土地按规划用途作为绿化带，征用后协议出让给某某公司统一规划使用。同意某某公司就ＴＧ2006-02号地块补偿问题与被征地群众达成的协议，由某某公司在原补偿标准基础上增加补偿，被征地群众撤销在省高级人民法院的上诉。对某某公司额外增加补偿费用和造成的经济损失，由市政府有关部门在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿。”2012年4月20日，某某公司作为甲方，与作为乙方的被征地群众所在村民小组、村民委员会签订了调解协议书（以下简称案涉调解协议），主要内容为：“1.甲方同意就乙方190.522亩河下地，在南阳市土地储备中心已经依照南阳市宛土安〔2004〕10号文件给予乙方原征地补偿安置每亩6.3万元的基础上，甲方自愿另外给予乙方每亩增加补助费8.7万元，乙方同意接受。……”南阳市政府在案涉调解协议首页右上角加盖印章。河南省高级人民法院作出（2012）豫法行申字第00070号行政裁定，对案涉调解协议予以确认，并裁定准许某某公司撤回再审申请。2016年10月8日，原南阳市国土资源局作出宛国土资文〔2016〕261号《关于退还某某公司白河大道以东建设项目相关费用的请示》（以下简称〔2016〕261号文件），向南阳市政府请示，主要内容为：“一、作为征地补偿安置费，建议同意某某公司增加支付的征地补偿安置费1658万元、青苗补偿费24.7676万元和围墙施工费纳入征地成本予以退还或政策优惠予以补偿。具体费用应以有效票据及市财政核算为准。……”一审庭审中某某公司认可案涉土地开发建设项目已经完成。某某公司提起本案诉讼，请求判决南阳市政府和南阳市自规局向某某公司支付垫付的征地补偿款1657.5414万元、青苗补偿费24.7676万元和占用资金成本。
一审法院认为，某某公司自愿与被征地群众达成案涉调解协议，该协议对协议各方具有约束力。南阳市政府虽然在案涉调解协议首页右上角处加盖印章，但是该协议对南阳市政府并未设定权利义务。某某公司自愿另外给予被征地群众增加支付的征地补偿安置费，是履行案涉调解协议约定的义务，也是为尽快拿到案涉土地进行开发建设。案涉土地使用权已办理在某某公司名下，某某公司也已经开发完成建设项目。某某公司称系接受南阳市政府的委托向被征地群众支付征地补偿款、青苗补助费缺乏证据支持。据此，驳回某某公司的诉讼请求。
二审法院认为，南阳市政府虽然在案涉调解协议加盖印章，但是该协议并未对南阳市政府设定相关责任义务，亦不能视为某某公司的签约行为是接受南阳市政府的委托所为。某某公司主张其系替南阳市政府垫付的征地补偿款等相关款项没有事实依据。〔2010〕49号会议纪要以及〔2016〕261号文件对某某公司额外增加补偿费用和造成的经济损失的处理意见系政府预通过政策性优惠就某某公司所产生的费用给予补偿，并不对某某公司构成返还款项的许诺。故某某公司请求返还款项无事实和法律依据。据此，判决驳回上诉，维持原判。
某某公司申请再审称，1.案涉调解协议是为了解决南阳市政府在败诉后如何采取补救措施而签订。南阳市政府对案涉调解协议的形成和最终签订起到了关键的主导作用。案涉调解协议设定的增加支付补偿款等责任和义务归属于南阳市政府和南阳市自规局。2.〔2010〕49号会议纪要关于补偿和优惠的相应表述构成了对某某公司的许诺。综上，南阳市政府和南阳市自规局应当返还某某公司垫付的征地补偿款等款项。一、二审判决驳回诉讼请求错误，请求撤销一、二审判决，依法改判。
南阳市政府答辩称，1.某某公司是自愿与被征地群众达成案涉调解协议，该协议并未对南阳市政府设定权利义务。2.南阳市政府未委托某某公司支付相关款项。3.南阳市政府和南阳市自规局已经完全履行了〔2010〕49号会议纪要的内容。南阳市政府已经调整了容积率，由于某某公司的合作方出于提升小区品质的考虑，不同意增加容积率才导致其自动放弃了该优惠政策。因此，南阳市政府不具有某某公司主张的返还垫付的补偿款义务，应驳回某某公司的再审申请。
南阳市自规局答辩称，1.南阳市自规局已经依约履行了交付土地义务。2.某某公司支付的征地补偿款等款项是基于案涉调解协议而发生，不存在南阳市自规局占用资金的事实。3.南阳市自规局多次向南阳市政府上报正式文件的意见和批示不构成对某某公司返还款项的许诺。因此，某某公司的主张不能成立，请求驳回某某公司的再审申请。
本院经审理查明，原一、二审判决认定的基本事实清楚，且各方均无异议。另查明，2016年，某某公司通过公开出让方式获得了〔2010〕49号会议纪要涉及的40亩土地。
本院经审查认为，本案的争议焦点为：1.案涉征地补偿款的法定支付主体问题；2.南阳市政府〔2010〕49号会议纪要有关对某某公司“优惠、补偿”行政允诺是否实现问题；3.“优惠、补偿”行政允诺未实现后的责任分担问题。
一、关于案涉征地补偿款的法定支付主体问题
某某公司并不负有法律规定或者合同约定的支付额外增加的“征地补偿安置费1657.5414万元、青苗补偿费24.7676万元”（以下统称案涉补偿费用或者案涉损失）的义务。具体理由如下：1.某某公司系在集体土地经征收转为国有土地后，通过公开“招拍挂”方式取得案涉国有土地使用权，其义务一般仅限于按照国有土地使用权出让合同支付土地出让金。除另有约定外，其并不具有另行向被征地农民或者农村集体经济组织额外支付案涉补偿费用的义务。依据土地管理法的相关规定，支付征地补偿安置费用、青苗补偿费用等均系征收土地的县级以上地方人民政府的法定义务。某某公司之所以支付案涉补偿费用，主要是因为在先的〔2010〕49号会议纪要已经允诺“对某某公司额外增加补偿费用和造成的经济损失，由市政府有关部门在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿”。为执行〔2010〕49号会议纪要，在河南省高级人民法院主持下，某某公司才与被征地群众所在村民小组、村民委员会签订案涉调解协议。2.结合全案证据，南阳市政府虽然未在案涉调解协议签约人处加盖印章，但其在案涉调解协议首页加盖印章，已经说明某某公司支付案涉补偿费用是南阳市政府知情并同意的。3.〔2010〕49号会议纪要有关“对某某公司额外增加补偿费用和造成的经济损失，由市政府有关部门在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿”的行政允诺，已经充分说明南阳市政府认可支付案涉补偿费用系政府义务而非某某公司义务，以及南阳市政府已允诺“某某公司额外增加补偿费用和造成的经济损失”，要通过“在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿”的方式解决。
二、关于南阳市政府〔2010〕49号会议纪要有关对某某公司“优惠、补偿”行政允诺是否实现问题
根据〔2010〕49号会议纪要的内容，南阳市政府要另行协议出让40亩土地及对某某公司案涉损失给予容积率、配套费等优惠、补偿，但南阳市政府及其职能部门未能全部履行会议纪要所作的行政允诺。具体理由如下：1.因〔2010〕49号会议纪要有关以协议方式出让40亩土地内容，不符合相关法律规定，某某公司最终系通过公开出让的方式取得前述40亩土地，故可以认定该40亩土地取得方式不符合〔2010〕49号会议纪要要求且双方均有责任。2.南阳市政府未完全履行给予容积率、配套费等优惠、补偿的行政允诺。一是南阳市政府、南阳市自规局曾自认没有兑现容积率、配套费的政策优惠。南阳市政府、南阳市自规局的委托诉讼代理人在一审庭审中就〔2010〕49号会议纪要中涉及的容积率、配套费等政策优惠是否实现问题，当庭陈述“没有兑现。当时出过纪要，说到要实际照顾，后来没有照顾，还是按照正常的来”。二是客观上容积率未调整。南阳市政府及其职能部门确曾将容积率调整为不大于3.4，但后因各方对是否以及以何标准补缴所增加容积率的土地出让金等问题未达成一致意见，容积率最终又调整回原有的不大于2.4。对此双方也均有责任。三是南阳市政府和某某公司双方一致认可未给予配套费优惠。对此主要责任在南阳市政府及其职能部门。
三、关于“优惠、补偿”行政允诺未实现后的责任分担问题
案涉损失客观存在且已无法通过〔2010〕49号会议纪要提出的通过“在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿”的方式解决，只能通过经济补偿的方式解决。一方面，〔2010〕49号会议纪要有关“协议出让”内容不符合土地管理法相关规定，对此南阳市政府应承担主要责任；但南阳市政府通过改变土地用途且为某某公司最终通过公开出让方式获得该40亩土地提供一定的政策便利，可以认定某某公司的损失获得了部分弥补。另一方面，南阳市政府关于在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿的允诺未能实现，结合全案情况，既与允诺内容不具体不明确有关，也与双方在执行过程中沟通衔接不充分不顺畅有关，双方均有过错，应当结合过错大小分别承担相应的责任。
综上，一审法院以某某公司并非系南阳市政府委托而系自愿支付补偿费用为由驳回诉讼请求，忽略了〔2010〕49号会议纪要允诺在先以及南阳市政府在案涉调解协议加盖印章的事实。二审法院又以协议未约定南阳市政府义务且〔2010〕49号会议纪要仅允诺政策上给予优惠、补偿，并不构成返还款项允诺为由维持一审判决，既未能全面准确查明本案全部事实，也未能全面系统地看待案涉补偿费用、案涉损失的形成原因。因此，一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。
加强政务诚信建设，是社会信用体系建设的重要组成部分，对于进一步提升政府公信力、培育诚信社会具有重要意义。行政机关应当守信践诺，营造更加稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。本案中，南阳市政府在〔2010〕49号会议纪要作出后，积极创造条件，努力兑现出让40亩土地、调整容积率等行政允诺，值得充分肯定。但在〔2010〕49号会议纪要允诺的“在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿”事实上无法履行后，如果南阳市政府与某某公司根据责任大小分担案涉损失，既有利于树立法治政府、诚信政府与服务型政府形象，也有利于推进地区法治经济、信用经济建设。因此，就案涉损失承担问题，双方可进一步协商解决；协商不成的，人民法院将依法判令南阳市政府承担相应的责任。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条规定，裁定如下：
一、本案由本院提审；
二、再审期间，中止原判决的执行。
审 判 长 耿宝建
审 判 员 郭修江
审 判 员 王晓滨
二〇二四年十二月九日
法官助理 臧 震
法官助理 张晓鹏
书 记 员 余艺苑
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