最高人民检察院官网曾刊文提到
- “指居”的执行方式的羁押性和非羁押性界限
- 并不清晰，在实践中往往被异化为变相羁押
2024年12月19日，邢燕军的追思会在北京举行。在追思会上，他的家人拿着一张公安机关作出的撤案决定书进行宣读，上面写着“因为没有犯罪事实，决定撤销此案”。
47岁的邢燕军曾担任优友互动（北京）科技有限公司总经理。2023年11月8日，内蒙古呼伦贝尔市新左旗公安局办案人员跨越1500多公里，远赴北京，以涉嫌开设赌场罪等为由，对上述公司包括邢燕军在内的14人展开抓捕行动。
在新左旗检察院已经作出不批捕决定之后，邢燕军等人本可以被取保候审。但同年12月，邢燕军等12人被新左旗警方采取指定居所监视居住（以下简称“指居”）措施。
2024年4月3日，邢燕军在指居房间内被发现非正常死亡。12月6日，新左旗公安局作出撤销案件决定书。这意味着，邢燕军公司被抓的14人，集体被宣告无罪。此时，离邢燕军死亡已过去了247天。
邢燕军案引起了社会关注，“指居”制度也再次成为法学界热议的话题。
我国《刑事诉讼法》规定了五种强制措施，其中拘留与逮捕属于羁押措施，拘传、监视居住与取保候审都属于非羁押措施。监视居住制度本是刑事诉讼中较轻缓的强制措施，按照规定，符合逮捕条件，有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以监视居住：患有严重疾病、生活不能自理的；怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；系生活不能自理的人的唯一扶养人；因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，采取监视居住措施更为适宜的；羁押期限届满，案件尚未办结，需要采取监视居住措施的。另外，对符合取保候审条件，但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保证人，也不交纳保证金的，可以监视居住。
“指居”是监视居住的一种。《刑事诉讼法》规定，监视居住应当在犯罪嫌疑人、被告人的住处执行；无固定住处的，可以在指定的居所执行。对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，经上一级公安机关批准，也可以在指定的居所执行。
不过，最高人民检察院官网曾刊文提到，“指居”的执行方式的羁押性和非羁押性界限并不清晰，在实践中往往被异化为变相羁押。北京师范大学法学院教授左坚卫曾撰文称，近年来，被非法“指居”并在其间遭受刑讯逼供的刑事案件当事人不在少数。
当前恰逢《刑事诉讼法》即将修改，法学界围绕“指居”制度展开了是改是废的讨论。多位受访者告诉《中国新闻周刊》，目前，我国还没有建立起完善的“指居”规范体系，包括“指居”场所需要具备什么标准、需要哪些外部监管措施、怎么保障嫌疑人“指居”期间会见律师的权利、怎么约束办案机关的自由裁量权等，这些还没有达成共识。
一处“指居”场所窗户处于封闭状态。图/视觉中国
被异化为“变相羁押”
“在长达6个月的‘指居’期间，我不能走出房间，窗户24小时处于封闭状态，也不允许看电视和看书。”孙晓凯（化名）这样讲述自己的“指居”生活。
在涉及邢燕军等人的案件中，孙晓凯系该案第二被告人。北京市京都律师事务所律师马立喜担任其辩护律师。马立喜回忆，他曾多次提交律师意见给办案机关，认为该案不构成犯罪、不符合“指居”条件。
根据《刑事诉讼法》第七十四条的规定，监视居住适用的前提是符合《刑事诉讼法》第八十一条规定的逮捕条件。司法实务当中，如果检察院在审查批准逮捕阶段，以“事实不清、证据不足”为由决定不批准逮捕，公安机关即便需要继续侦查，在此情况下可将嫌疑人取保候审，而不是监视居住。
孙晓凯的经历并非少数，早在2016年，北京市尚权律师事务所发布过《新刑诉法实施调研项目数据报告（2015）》，调研项目访问了全国574名律师，超过60％的被访者认为，侦查程序中监视居住的法律实施存在适用条件方面的问题，即侦查机关使用随意，裁量权太大。
从立法本意看，“指居”其实并非一种羁押措施。中国人民大学法学院诉讼法教研室主任刘计划告诉《中国新闻周刊》：“‘指居’旨在保障无固定住处的犯罪嫌疑人适用监视居住而免于被逮捕进而被羁押，可是在实务中‘指居’的性质已被严重异化，沦为比看守所羁押更为不利的一种变相羁押，‘指居’地点往往成了与世隔绝的变相羁押场所，这完全背离了立法原意，也是立法者始料未及的。”
清华大学法学院教授张建伟曾撰文回溯经历三次修改的《刑事诉讼法》对“指居”的规定。1979年，《刑事诉讼法》第38条第二款规定：“被监视居住的被告人不得离开指定的区域。监视居住由当地公安派出所执行，或者由受委托的人民公社、被告人的所在单位执行。”
张建伟说，那时的嫌疑人、被告人统称为“被告人”，从这一措施的适用看，监视居住是一种非羁押措施，嫌疑人、被告人的活动范围虽然受到限制，但没有剥夺其人身自由。
1996年，《刑事诉讼法》第一次修改，首次将监视居住的“住处”分为了固定住处和指定的居所。2012年再次修改时，《刑事诉讼法》对“指居”正式作出了明确规定：“监视居住应当在犯罪嫌疑人、被告人的住处执行；无固定住处的，可以在指定的居所执行。对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，经上一级人民检察院及公安机关批准，也可以在指定的居所执行。但是，不得在羁押场所、专门的办案场所执行。”
2018年，为与《监察法》衔接，《刑事诉讼法》第三次修改后，规定适用“指居”主要包括两种情况：一是犯罪嫌疑人、被告人没有固定住处而需要监视居住的；二是犯罪嫌疑人涉嫌危害国家安全、恐怖活动犯罪，且在住处执行可能有碍侦查的。
虽然《刑事诉讼法》对“指居”的适用条件作了规定，但在黑龙江省高院刑二庭原法官、北京和昶律师事务所律师杨照东看来，“上有政策，下有对策，针对在当地有固定住所的嫌疑人，有的公安机关也会想法实现‘指居’目的”。
他告诉《中国新闻周刊》，2023年，他在江苏省某区办理一个案件，嫌疑人在当地有固定住所，当地公安机关就将该案改变管辖到另外一个其没有固定住所的县，进而对其“指居”。20天后，办案人员拿到了口供，次日就将其解除“指居”，转回了原来的区。
“我向法院提出，公安机关涉嫌为取得口供而改变管辖进而‘指居’。后来，检察院把‘指居’期间的口供从控方证据中撤出了，不再作为指控犯罪的证据。”杨照东说。
杭州市警察协会特约研究员、杭州市公安局拱墅区分局一级警长童晓辉具备公职律师和公安部高级执法资格，在接受《中国新闻周刊》采访时他表示，此前对于如何理解《刑事诉讼法》中“固定住处”的概念，实践中确实有分歧。比如某市直属分局立案侦查的刑事案件，该直属分局驻地为A区，犯罪嫌疑人在本市B区有固定住处，若要对犯罪嫌疑人监视居住，是应该在其B区固定住处执行监视居住，还是因为其在A区没有固定住处而要指定居所监视居住？针对这些问题，公安部已发布典型案例进行指导，某市直属分局受理案件的范围为全市，犯罪嫌疑人在本市有固定住处，应该在其住处执行监视居住，否则，存在滥用指定居所监视居住、变相羁押的问题。
正如曾挂任最高人民检察院刑事执行检察厅副厅长的中国人民大学法学院教授、诉讼案例研究中心主任李奋飞告诉《中国新闻周刊》的，实践中“指居”不仅有被滥用的趋势，更面临着制度异化的问题，其强制程度甚至可能超过拘留逮捕措施。
（资料图片）在一次针对指定居所监视居住场所开展的集中演练中，法警配合值班医护人员，对突发疾病的犯罪嫌疑人开展检查、救治。
“脱离监督”易突破口供？
多位法学界人士认为，在公安机关办案时，我国《刑事诉讼法》规定的强制措施中，“指居”措施颇受青睐。
究其原因，根据张建伟的分析，主要源于其多重便利性，包括不在犯罪嫌疑人、被告人自己的居所和看守所进行人身自由的限制，更便于施加控制以及对场所进行操控，指定的居所变成了实际的办案场所，也方便取供，监视居住可以长达6个月，时间宽裕等。
北京市尚权律师事务所的上述报告也指出，执行监视居住的手段或方法有不合理之处，变相拘羁押审讯嫌疑人的情况也较多，占比52.7％。
有媒体援引某派出所一位原教导员仇某的话说，《刑事诉讼法》规定，逮捕一般情况下只能羁押2个月。对比而言，“指居”的审讯时间更为充分。
一名律师向《中国新闻周刊》透露，在他了解的一起案件中，8名嫌疑人被“指居”在同一间房屋内，房屋中间设置了从屋顶到地板的防护栏，甚至，“8人中还有一名是女性”。
2024年6月13日，最高检发布一批指导性案例，其中包含发生在江苏的一起嫌疑人反映其在“指居”期间遭刑讯逼供的情况，包括遭受殴打及饥饿、违法使用戒具、疲劳讯问等变相肉刑手段。最后，针对刑讯逼供，该案两名侦查人员被依法追究刑事责任。嫌疑人在“指居”期间所作的有罪供述也被依法排除。
在“指居”期间遭遇刑讯逼供的案例不止于此。据多家媒体报道，2022年7月7日，34岁的河北省石家庄市高邑县住房城乡建设局的工作人员暴钦瑞等9人被以涉嫌寻衅滋事为由，从石家庄市裕华区带到新乐市新乐宾馆“指居”。13天后，暴钦瑞在“指居”期间离世。
2024年4月22日，暴钦瑞的家人见到了最高检司法鉴定中心出具的尸检报告。结论是，暴钦瑞死于肺动脉血栓栓塞引起的急性呼吸循环功能衰竭。这与他生前遭受长期限制性体位、反复机械性损伤、电击损伤等有关。
暴家代理律师、华东师范大学法学院教授佀化强告诉《中国新闻周刊》，2025年1月，新乐市公安局8名办案人员涉刑讯逼供一案将在保定市莲池区人民法院开庭审理。
上述问题之所以会产生，原因之一是“指居”有时处于监管的中空地带。浙江省一位受访的刑警告诉《中国新闻周刊》，便于办案确实是公安机关对嫌疑人“指居”的重要原因。不过，他们“指居”时，会主动向同级检察院报备，检察院也会过来查看“指居”场所是否符合要求，“指居”期间全程录音录像也要提供给检察院。
但还有多位受访者称，从法律规定来说，公安机关决定“指居”时，并不需要主动向检察院报备。刘计划表示，因为“指居”的立法本意不是羁押，因此，公安机关采取“指居”措施时，无须向检察机关报备或经其批准。
一位受访的警方人士告诉《中国新闻周刊》，只有针对被检察院逮捕之后的犯罪嫌疑人，公安机关将其变更为监视居住、取保候审等情形，公安机关才需要依法通知检察院。
在山东省一名检察官眼中，虽然按照《刑事诉讼法》规定，检察机关有权也有义务对“指居”进行法律监督，但很多时候，检察机关对公安机关采取“指居”措施并不知情，因此，难以对其监督。
“实践中，‘指居’成为办案机关控制的封闭场所，尤其沦为获得讯问便利的秘密场所，检察机关的监督大多形同虚设。”刘计划说。
还有多位受访者表示，在“指居”期间，辩护律师会见被监视居住人的申请常常受到办案机关的限制。北京市尚权律师事务所主任毛立新告诉《中国新闻周刊》，“指居”地点往往都是保密的，这导致律师会见时,难以找到公安机关对接的人去办理会见手续。即使申请了，也经常迟迟没法会见。
多位受访者表示，被“指居”者普遍认为，因为“指居”存在缺少监督等，他们更渴望被羁押在看守所。
执业律师代存田告诉《中国新闻周刊》，设置看守所的目的就是实现羁押与审讯的分离。尽管看守所也隶属公安部门，但毕竟是独立的职能部门，负责嫌疑人的审前羁押与管护。这些年来，看守所管理越来越规范，被羁押者的人身安全、休息、饮食保障有很大改善。提审者必须到看守所履行提审手续，遵守看守所的管理规定进行审讯。
改废之争
2023年9月，第十四届全国人大常委会公布立法规划，修改《刑事诉讼法》被列入第一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。此后，全国人大常委会法工委多次就《刑事诉讼法》新一轮修改广泛调研，听取意见。
《刑事诉讼法》被称为“小宪法”，足见其重要性。而在其四修时，“指居”制度是改是废也备受关注。
南开大学法学院教授高通告诉《中国新闻周刊》，针对“指居”，现在我国还没有建立起一套完善的规范体系，比如“指居”的场所需要具备什么标准、“指居”期间需要哪些外部监管措施、怎么保障“指居”期间律师的会见权利、怎么约束办案机关的自由裁量权等。
在多位受访的警方办案人士看来，“指居”依然有现实需求，不宜废除。一些受访的警方人士认为，经过几次修改，现行《刑事诉讼法》已对“指居”做了比较客观可行的修正。
广东省一位刑警告诉《中国新闻周刊》，“指居”和取保候审都是强制措施之一，可以互相补充。他曾遇到过有犯罪嫌疑人在取保候审期间，为逃避刑罚而长期反复怀孕的案例。“这种情况下，‘指居’可维护法律尊严。如果废除‘指居’，法律的执行将会有漏洞。”
高通也表示，我国前三次修改《刑事诉讼法》时，法学界就有呼声取消“指居”，但因为彼时逮捕率持续在高位，“指居”还是被当作逮捕的替代性措施保留了下来。此外，2012年第二次修改《刑事诉讼法》时，《监察法》尚未推出，保留“指居”，还有出于将“双规”法治化的考量。
在北京大学法学院教授陈永生看来，“指居”制度完全废除的可能性不大，客观上这项制度仍有存在的现实需要。有些人在办案机关所在地的确没有固定住所，也没钱租房，只能适用“指居”。
高通同样认为，完全废除“指居”制度有一定难度，他倾向于将其保留，但必须严格规定，限制适用。“该制度现在主要的问题是被滥用、缺乏监管，如果能够将其纳入监管的话，‘指居’可以起到降低羁押率等作用。”
那么，如果保留，今后又将如何严格限制“指居”制度适用空间？高通举例说，居所分为指定居所和普通住所，办案机关选择哪种居所应该慎重；“指居”的审批手续今后也应作明确的细化。
刘计划则表示，如果刑诉法修改要保留“指居”制度，应当全面还原“指居”的本质并予以完善，以规范“指居”的执行，完善并落实检察机关对“指居”决定与执行的监督，切实保障辩护律师的会见与通信权。
不过，刘计划还是认为，基于“指居”制度积弊太深，直接予以废除亦不失为釜底抽薪的立法选择。
李奋飞也建议，全国人大常委会或需对“指居”制度等《刑事诉讼法》的实施情况开展执法检查，如果不能通过彻底改造有效解决该制度被滥用、被异化的问题，《刑事诉讼法》修改时应该考虑对其予以废除。
中国政法大学终身教授陈光中则在今年发出呼吁，应当彻底取消“指居”制度。
他与中国政法大学刑事司法学院博士研究生魏家淦在今年第五期《中国刑事法杂志》发文称，《刑事诉讼法》再修改应当将合法性原则、相当性原则、变更性原则作为刑事强制措施适用的基本原则。技术性的修法已不能实现“指居”制度的立法目的，应当彻底取消“指居”制度，其功能可被改进后的取保候审所取代。
中国政法大学刑事司法学院教授罗翔也持相似观点。他告诉《中国新闻周刊》，“指居”制度很容易被滥用，其严厉性远超逮捕这种强制措施，即便它可以起到某种积极作用，但是弊大于利，法律无法追求最好，只能避免最坏。废除“指居”制度应该是一个比较不坏的选择。
高通认为，目前，《刑事诉讼法》第四次修改还处于广泛调研阶段，尚未有特别明确的修改思路。因此，有必要引导各界广泛讨论，这有利于修改时缩小意见分歧。
发于2024.12.30总第1170期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：争议中的“指居”制度
记者：周群峰（zhouqunfenghaoren@163.com）
编辑：徐天
运营编辑：肖冉
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