作者简介：邢鹂，中国人民大学中国普惠金融研究院研究员；龙俞安，中国人民大学中国普惠金融研究院研究助理；赵辰龙，中国人民大学财政金融学院硕士研究生。

文章来源：《保险理论与实践》2025年第5辑

自2023年中央金融工作会议明确金融高质量发展的目标以来，国家相继出台了一系列政策，支持保险业从高速发展到高质量发展的转型升级。2024年6月，国家金融监督管理总局发布了我国首个推进普惠保险高质量发展的指导文件《关于推进普惠保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。根据《指导意见》的总体要求，以及我国普惠保险的发展阶段，基于普惠金融可得性与公平性、可持续性、适度风险与创新性的原则，我国普惠保险是一种政府引导，商业保险机构主导，社会多方力量参与，为特定群体（特别是弱势人群和小微企业）提供适当有效的保险服务，并承担相应风险，旨在促进社会公平和经济发展的保险模式。发展普惠保险既是保险业服务中国式现代化的重要任务，也是保险业自身高质量发展的内在要求。

为了更充分地了解我国普惠保险发展的实际情况，中国普惠金融研究院普惠保险研究团队于2024年9月至2025年1月，实地或电话调研了8个具有代表性的地区（甘肃兰州、四川成都、黑龙江哈尔滨、广西南宁、浙江宁波、北京、上海和山西太原），希望从供给侧角度了解现阶段我国普惠保险的主要险种和典型案例，为估算保费规模和发展前景奠定实践基础。

一、调研地区的特点简介

本文以各级政府部门、典型保险机构为研究对象，围绕普惠保险的认知、产品分售渠道、运作模式、服务模式等模块，以及普惠保险对不同群体的风险保障、未来预期等主观感受，采取访谈和座谈等方式，进行了全方位、系统的供给侧调研。以下是基于地理分布、产业结构、人口构成、保险业发展程度4个维度，对调研地区的相应分析。

（一）经济地理分布

调研涵盖全国东部、中部、西部和东北部地区，具有地理分布和经济发展的广泛代表性（见图1）。其中，东部地区包括北京、上海、浙江宁波；中部地区包括山西太原；西部地区包括四川成都、甘肃兰州和广西南宁；东北部地区包括黑龙江哈尔滨。

（二）产业结构

从调研地区的产业结构来看，无论是东部、中部、西部还是东北地区，第三产业都占据了地方经济的“半壁江山”（见图2）。特别是东部地区，2023年，北京服务业增加值占全市生产总值的比重高达84.8%，其中重点领域如信息服务业、金融业和科技服务业更是发展迅速，是北京经济增长、税收和就业的重要支撑。上海第三产业增加值增速为6%，占全市生产总值的75.2%，金融、航运、贸易、科技服务等现代服务业快速发展，与此同时，第二产业仍占据重要地位（25.6%），尤其在高端制造业、战略性新兴产业领域仍保持较强的竞争力。

（三）人口结构

从人口统计学的角度来看，基于第七次全国人口普查数据，调研城市整体上都呈现进入老龄化社会（或老年型人口）的态势。可以看出，少子化和老龄化是我国人口结构的突出特征，也是我国今后较长一段时期的基本国情（见图3）。

调研城市中，65岁及以上人口比重高于14%的城市有哈尔滨（14.6%）、兰州（15.9%）、北京（15.9%）、太原（16.1%）和上海（16.3%）。从金字塔形状来看，老龄化形势较为严峻的城市（按60岁及以上人口占总人口的比重）有上海（23.4%）、哈尔滨（22%）和北京（19.6%）。

（四）保险发展

东部地区与其他地区相比，无论是保险密度还是深度，都具有比较明显的优势（见图4）。在保险密度方面，北京和上海名列前茅；在保险深度方面，北京和哈尔滨排名靠前（分别为7.3%和7.2%）。值得一提的是，哈尔滨的保险深度远高于全国平均水平（3.9%），与世界平均数据相当（7%），原因是寿险占比较高，哈尔滨寿险保费收入占总保费的比重为80%，这一比重在调研城市中仅次于北京（84%）。与此形成鲜明对比的是上海，虽然人均保费支出将近万元，但保险业在服务实体经济和民生保障方面，特别是在推动人身险覆盖面方面还有很大的发展空间。

二、普惠保险的主要类别

通过文献梳理和实地调研，本文发现，按照政府参与程度不同，目前我国普惠保险产品主要有三类：具有公益性质的民生保障保险、商业机构参与的多层次保障体系、数字化赋能的专属普惠保险（见表1）。

（一）具有公益性质的民生保障保险

该类保险主要采取“政府购买+保险代办”方式，实施“广覆盖”的具有公益性质的民生（团体）保障制度。不少地方采用由政府财政出资，或者政府购买服务的方式，通过评估选择相关的保险机构为城乡居民提供基本民生保险服务，保障范围包括人身伤害、房屋自然灾害损失、（老年人）公共场所意外、扶贫保、见义勇为行为、计生家庭和小微企业出口信用等（见案例1：兰州市“和谐金城”民生综合保险项目）。

这类保障具有很强的公益性质，由商业机构代办，由于保险公司通常有广泛的服务网点和专业的服务团队，可以快速响应政府和群众的需求，提高服务效率和质量，也可以根据需要，为政府提供多元化的风险管理解决方案。然而，由于政府业务往往与政策紧密相关，政策的调整和变化可能会给保险公司带来不确定性。同时，政府业务可能具有较强的公益性，代办费相对较低，通常不计入保费，保险公司面临一定的盈利压力。

案例1：兰州市“和谐金城”民生综合保险项目

“和谐金城”民生综合保险项目是甘肃省兰州市委、市政府创新的政府风险保障服务方式，采取由政府出资购买服务、商业保险补偿、保险经纪全面服务的运作模式。兰州市政府通过该项目，在发生暴风、暴雨、洪涝等自然灾害，发生火灾、爆炸、煤气中毒等意外事故，公共场所突发公众意外事件时，可以借助商业保险理赔的风险管理新模式，有效帮助城乡居民提高抵御自然灾害风险和公共安全危害的能力，减轻政府救灾压力。“和谐金城”包括以下板块。

（1）见义勇为救治与抚恤保障。

（2）老年人意外伤害保险项目：涵盖意外身故、意外住院医疗等，已累计为全市1万多位老年人提供保险理赔服务，赔付金额达5000多万元。

（3）“两保一孤”特困人群保险项目：针对农村一二类低保对象、城乡特困供养对象和城乡孤儿特困人群，通过政府购买重特大疾病、意外伤害等保险服务，运用商业保险先行赔付机制，累计赔付案件2856笔、赔付金额1308万元。

（4）兰州市精准防贫保险实施方案：根据脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发严重困难户人数规模以及新增“三类户”情况，商业保险机构提供保障范围，截至2023年底，共赔付293.46万元，形成新型社会救助模式。

（二）商业机构参与多层次保障体系

该类保险主要指基于“政策性+市场化”制度设计框架，由政府引导，商业保险机构积极参与，构建多层次的保障体系。这类保险的具体形式多样，包括多层次医疗保障体系（见案例2：调研地区的“惠民保”系列），多层次、多支柱养老金体系，多层次普惠型长期护理保障制度，多渠道、多层次巨灾保险保障机制（见案例3：宁波公共巨灾保险体系），多维度“扩面、增品、提标”的政策性农业保险制度（见案例4：太保产险积极探索村集体经济收入保险），精准扶贫保险，以及针对中小微企业的出口信用保险、财产保险等。

商业机构参与多层次保障体系，可接触更多潜在客户，还可在养老社区、健康管理服务等领域开展业务，拓展盈利渠道。同时，为了满足多层次保障需求，商业机构会开发更多特色产品，推动产品优化等。此外，参与多层次保障体系有助于提升行业的社会形象，政府在此过程中给予的政策支持和引导，会为保险行业营造更好的发展环境。然而，在多层次保障体系中，信息不对称问题可能更突出，被保险人可能会有逆向选择和道德风险，增加商业机构的赔付风险。政府对多层次保障体系的政策不断调整和完善，商业机构可能会面临业务受限、经营风险增加等问题。

案例2：调研地区的“惠民保”系列

惠民保起始于2015年深圳版的大病保险，2020年成都“蓉惠保”开创了城市定制型医疗保险模式，2021年上海“沪惠保”的推出刷新了参保人数的行业纪录，成为现象级惠民保产品。本文的调研地区都有各自2024年度的“惠民保”产品（见表2和表3）。

调研地区中，有4个城市在2024年采取了阶梯式保费方式，其中按保障范围定价的有3个：兰州（基础款69元，升级款99元）；南宁（普惠版79元/76元，尊享版169元/166元），太原（升级版69元，尊享版99元，安享版129元）。南宁还按是否续保区分了保费（续保保费比首期保费便宜3元）。宁波按年龄定价，未成年人和学生的保费为50元，成年人的保费为100元。普遍来看，东部地区（北京、上海、宁波）保费在百元以上，其中北京将近200元；中西部地区（太原、成都、兰州、南宁）普惠版本均不到百元，其中成都最低（59元）；东北部地区的哈尔滨2023年有“普惠版”和“升级版”惠民保产品，价格分别为99元和150元，2024年全部统一为150元，这是产品保障升级迭代和赔付率升高双重作用的结果。

在推广过程中，政府通过出台相关政策文件，鼓励商业保险公司开发惠民保产品，引导保险机构在产品设计、定价、保障范围等方面充分考虑广大民众的实际需求和承受能力。在保护居民隐私的前提下，政府为保险公司提供必要的数据支持，如医保数据等。同时，利用官方渠道和资源对惠民保进行广泛宣传，提高民众对惠民保的认知度。根据中国普惠保险网络专家交流信息，惠民保产品通过不断迭代，打破“既往症”“医保目录外药品和检查”“门诊费用”不可保、不可赔等行业惯例，实现了业务板块持续性增长。

案例3：宁波公共巨灾保险体系

宁波的自然灾害以台风为主，同时包括由台风引起的暴雨、地质滑坡等次生灾害。影响宁波的台风平均每年有2～3个，损失金额呈逐渐攀升之势，特别是2013年10月的强台风“菲特”，导致直接经济损失333亿元，给人民群众生命财产造成重大损失，也给政府带来巨大的救灾救助压力，民众对巨灾保险的关注和呼声日盛。宁波市自2014年启动了巨灾保险试点，目前，该项目已经成为宁波市应急管理和多层次巨灾风险保障体系的一部分。

在运作模式上，宁波公共巨灾保险采用“政府主导，市场运作”模式，巨灾损失补偿方式逐渐由以政府为主，向政府与市场共同承担的模式转变。保险机构按照合同，利用专业优势向受灾群众提供快速、精准、高效和透明的保险救助理赔，充分兼顾各方利益、需求和承受度。在逐轮扩展保障范围、提升赔付标准的同时，宁波建立健全市、区县（市）、乡镇（街道）三级联动的巨灾保险工作体系，有效实现保险服务网络与灾害应急救助网络“两网”融合。经过两轮优化升级，宁波市公共巨灾保险于2021年进入正式实施阶段。

目前，宁波巨灾保险总保额超过7亿元，包括自然灾害保险、突发公共安全事件（事故），以及附加见义勇为保险保障。在巨灾保险保障基础上，宁波推动建立了巨灾保险基金和巨灾保险风险准备金制度，进一步提升灾害应对能力和财政资金使用绩效。截至目前，累计向34.5万居民支付理赔救助赔款2.27亿元。

10年来，宁波巨灾保险产品供给不断扩展。例如，针对小微企业，推出了政策性小微企业财产综合保险；聚焦交通道路和地下管网，推出国省道公路、农村公路巨灾保险、城市道路桥梁综合保险以及地下排水管网综合保险等；探索商业巨灾保险，推出普惠型家财险“甬家保”等。城市系统性韧性不断提升。

案例4：太保产险积极探索村集体经济收入保险

乡村振兴的关键是产业振兴，发展壮大村集体经济对巩固拓展脱贫攻坚成果、推动村集体持续稳定增收、实现共同富裕等乡村振兴战略目标具有重要意义。

太保产险在江苏省淮安市创新开发了“村集体经济收入保险预警监测平台”和“村集体经济大数据统计平台”，对参保村集体经济项目运行信息等数据进行全程跟踪监管，发现问题及时预警、发生灾害及时帮扶，进一步加强村集体经济项目的动态管理和风险管控。在做好承保项目预警监测的同时，村集体经济大数据统计平台能够全面、直观地为市、县主管部门展示辖内村集体经济发展整体情况。为准确掌握承保村集体经济项目情况，保障理赔工作的顺利开展，太保产险聘请第三方会计师事务所，开展了两轮村集体经济收入保险核查工作，对承保项目进行逐一评估，了解项目进展，发布村集体经济收入保险出险统计表，对已经出险的项目进行摸排和汇总，确保村集体经济收入保险理赔结果的客观、公正、准确。太保产险根据年底各村集体收入达成情况以及出险项目损失情况，结合保险条款，通过审批、访谈、公示等环节，最终完成理赔。

该创新保险产品能全力减轻灾害对村集体收入的影响。同时，借助村集体经济收入保险大数据，探索农村金融授信新模式，为扩大村集体经济规模提供了有力支撑。

（三）数字化赋能的专属普惠保险

《指导意见》中提到，专属普惠保险是“面向特定风险群体或特定风险领域”提供的保险产品和服务。该类保险主要是在“政策支持+数智赋能”下，由商业保险机构开发推广的普惠保险产品和服务。例如，针对慢病和特病群体开发的专属商业保险产品；针对高危职业人群（如军人、警察、消防员等）开发的高风险从业者职业意外险等；针对新市民群体等提供的保险保障；针对老年人群体提供的多项意外保障（包括老年人特有保障，如专项骨折等）和医疗咨询服务等；以及针对小微企业、个体工商户的抗风险保险保障等（见案例5：出口信用保险快速理赔，助力小微企业重焕生机）。

在政策的支持下，保险公司可以积极拓展客群，通过收集和分析客户数据，包括个人行为、健康状况和消费数据等，精确地评估每个客户的风险水平，实现个性化定价和提供健康管理方案；利用物联网、移动设备等技术，实时监控保险标的的风险状况；从投保、核保、承保到理赔，全流程线上化，提高运营效率。然而，由于客群较新，保险公司风险经验不足，可能会造成赔付风险。对于不熟悉数字技术的客户，尤其是老年客户，需要保险公司投入更多的时间和资源进行客户教育和引导。

案例5：出口信用保险快速理赔，

助力小微企业重焕生机

在经济全球化背景下，出口信用保险作为一种有效的风险保障工具，正逐渐成为小微企业“走出去”的坚实后盾。特别是出口信用保险的快速理赔机制，在关键时刻为小微企业注入资金“活水”，助力它们恢复生产，重拾发展信心。

北京某公司是出口型小微企业，出口产品主要为医药化工及基础化工原料，客户主要集中在孟加拉国、巴基斯坦、印度等发展中国家。为了降低与营商环境不规范国家和地区交易的风险，该公司于2013年开始与中国出口信用保险公司（以下简称中信保）合作，通过中信保提供的国别资信筛查和买方资信报告，对交易对手方的信用状况进行充分调查和评估，购买的保险从小微保单、中小企业保单到综合险保单，历史保险金额为543万美元。

2024年，该公司遭遇了巴西及阿联酋共计4个买方的恶意拖欠，向中信保报损并提交索赔。为此，中信保北京分公司通过多重举措加快理赔审核进度，最终按照最高90%的比例快速进行了赔付，减少了企业的经济损失，稳定了企业的生产经营。

三、供给端的动机和制约因素

结合定性访谈和调研结果来看，我国商业保险机构开展普惠保险的积极性很高，既有政策支持因素，也有借此开拓市场的目的，但在具体实践中，它们面临不少制约因素。

（一）提供普惠保险的主要动机

（1）符合监管要求：《指导意见》要求保险公司将开展普惠保险、履行社会责任纳入经营绩效考核，大型保险公司普惠保险考核权重原则上不低于5%。这促使保险公司积极开展普惠保险业务。

（2）获取政策支持：开展普惠保险符合国家政策方向，保险公司可能会获得政策层面的支持与资源，如参与当地民生保障工程，也能与各行业社会组织、企业等广泛合作，吸收其参与自身的风险管理流程。

（3）履行社会责任：普惠保险可使更多群体获得风险保障，尤其是金融弱势群体和保险服务不足群体，减少社会不稳定因素，发挥保险“社会稳定器”作用。

（4）积累风险数据：普惠保险业务开展过程中，保险公司能收集大量客户数据，包括健康状况、风险偏好、消费习惯等。这些数据是精准营销、产品研发、风险评估的重要依据，有助于提升保险公司经营管理水平和市场竞争力。

（5）拓展业务范围：普惠保险覆盖传统商业保险难以触及的人群，可以帮助保险公司突破传统市场局限，增加客户数量，形成规模效应，为交叉销售、客户升级等创造条件，推动业务多元化发展。

（二）可持续发展面临的制约因素

（1）政策支持不稳定：虽然政府对普惠保险给予了一定的政策支持和资源，但连续性和稳定性有待加强。例如，部分地区的财政补贴政策可能因财政状况等因素发生变化，税收优惠等政策的力度也可能不足以激励保险公司持续投入。

（2）跨部门协调困难：普惠保险的发展涉及多个部门，如金融监管部门、财政部门、民政部门等。不同部门之间的职责和目标存在差异，在政策制定、资源整合等方面的协调难度较大，影响普惠保险政策的实施效果和可持续发展。

（3）数据信息不透明：普惠保险不能仅靠各保险公司独立、隔离的信息系统。信息不对称和逆向选择现象会破坏保险的风险分散机制，因此，在数据共享、业务流程自动化等方面需要协调更广泛的信息和数据，如医疗、气候、信用等。

（4）市场教育需加强：普惠保险的客户通常分布广泛且分散，尤其是在农村和偏远地区。保险公司为了提供服务，需要建立更多的服务网点、投入更多的人力，导致运营成本上升。这需要多方共同努力，加强普惠保险知识教育。

四、普惠保险市场规模和发展前景

根据调研情况、统计口径和数据可得性，现阶段我国普惠保险产品可以大致对标以下具体险种和业务线：农业保险，家庭财产保险，小微企业商业保险（出口信用保险、企财险、责任险、雇主责任险等），惠民保，老年人相关保险（如老年人寿险、意外险等）。本文采取以下方法获得或估算各险种/业务线的保费规模。

1.农业保险、家庭财产保险、普惠型补充医疗保险（“惠民保”）

农业保险、家庭财产保险的保费来自监管部门公布的数据。惠民保是一种普惠型商业健康保险产品，主要由地方政府相关部门指导或主导、商业保险公司承保、第三方服务商参与运营、居民自愿参保。2023年，农业保险保费为1430亿元，家庭财产保险保费为248亿元，惠民保保费约为190亿元。

2.小微企业商业保险

第一，将财产险保险公司的保费收入分为商业保险与个人保险，前者包括企业财产险、商业车险（约占车险保费的10%）、货物运输险、船舶保险、责任保险、工程保险、信用保证保险、特殊风险保险等；后者包括家财险、车险（约占车险保费的90%）、财险公司经营的意外伤害保险和健康险等。

第二，按照以上分类，根据公开数据，估算2023年全国商业保险保费约为4141.59亿元，约占财险公司保费收入的26%。

第三，根据调研数据，现阶段我国（规模以上）小微企业保费占财险公司保费收入的比重约为3%。因此，小微企业的商业保险保费规模约为124亿元。

3.老年群体寿险和意外伤害保险

老年群体由于身体机能下降、行动相对不便等，面临较高的健康和意外风险，寿险和意外险对他们具有重要的保障意义。以下是老年群体寿险和意外险的保费估算。

第一，估算目前有效保单中老年群体所占比例。根据中国保险行业协会与瑞士再保险研究院于2024年联合发布的《中国中老年人风险保障研究》数据，老年群体寿险有效保单保额占比为5%，意外险约为11%，粗略假设老年人相关保险保费占比同上。

第二，根据寿险保费（2.8万亿元）、意外险保费（959亿元），以及以上比例，估计老年群体寿险和意外险保费规模约为1586亿元。

综上所述，2023年，我国普惠保险保费规模约为3600亿元，占总保费的7%左右（见图5）。

普惠保险的核心功能在于为被保险人提供风险保障，这在应对疾病、意外、财产损失等风险事件时尤为关键，能够给予经济补偿，防止被保险人因灾陷入贫困或再次返贫。对于低收入人群、特定群体来说，普惠保险可以在关键时刻“雪中送炭”，边际价值非常显著。要保证普惠保险发挥作用，确保其商业可持续性非常重要。依据保险的大数法则，参与保险的人数以及保费体量与风险分散程度呈正相关关系。参与人数越多、保费规模越大，风险就越能够被有效分散，保险公司越能稳定运营，持续为被保险人提供可靠的风险保障服务。

根据《指导意见》中的宽口径险种分类，未来5年，普惠保险通过各利益相关方合作，共同探索保险模式创新，推动保险技术创新，可以让更多下沉市场的群体获得更“个性化、多样化、层次化”的保险保障。目前，中国正处于保险发展的快速增长阶段，居民和企业的多元化保险保障需求正在加速得到释放。普惠保险覆盖了传统商业保险市场 “排除在外” 的群体或部门、 “保险服务不足” 的市场，通过科技赋能和商业模式升级，保险机构可以更好地触达客户，提供更便利的销售渠道，开发丰富的创新型和场景化保险产品，推动普惠保险的蓬勃发展，使其成为保险业整体发展的新兴增量市场。

本文预测，到2029/2030年，在中国保险市场规模超过7万亿元、年均复合增长率（GAGR）达6.4%的过程中，普惠保险保费规模预期能够达到近万亿元（9300亿元），为目前体量的2.6倍，将占保险市场份额的15%（见图6）。

从金融体系视角来看，普惠保险不仅是“五篇大文章”中“普惠金融”体系的重要组成，更是作为一种转移风险的要素资源，与“科技金融”“绿色金融”“养老金融”“数字金融”在推动经济高质量发展、服务实体经济质效的关键金融领域同向发力、叠加发力，助力中国式现代化建设。例如，在科技金融领域，科技企业在创新进程中面临诸多不确定性风险，普惠保险可对研发失败、知识产权侵权等风险进行分担；在绿色金融领域，针对绿色产业项目建设和运营中的自然灾害风险，普惠保险提供保障，确保项目的持续推进，进而推动绿色产业发展；在养老金融领域，普惠保险为养老服务机构及老年人提供风险保障，提升养老服务的稳定性和安全性；在数字金融场景下，普惠保险为数字经济相关主体抵御网络安全风险、数据泄露风险等。这些协同效应，将为中国式现代化建设注入强大的金融动力。

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