发展逻辑变了！这6个城市，被点名问责了！|发展|国有企业|城投公司|存量

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作者：余飞

6个城市，被点名问责

8月1日，财政部发布了《关于六起地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，对六个地方违规增加隐性债务进行通报、并问责。

这六个地方分别是辽宁省沈阳市辽中区、福建省厦门市、山东省德州市陵城区、湖北省武汉东湖新技术开发区、重庆市武隆区、四川省成都市。

具体违规增加隐性债务情况如下：

第一， 辽宁省沈阳市辽中区通过国有企业举债融资实施高标准农田改造提升项目，新增隐性债务5.2亿元。

第二，福建省厦门市通过国有企业垫资实施土地一级开发项目、安置型商品房项目等，新增隐性债务683.96亿元。

第三，山东省德州市陵城区通过国有企业举债融资实施高标准农田建设项目，新增隐性债务1.45亿元。

第四，湖北省武汉东湖新技术开发区通过国有企业垫资建设应由政府承担的建设项目及基础设施建设等公益性项目，新增隐性债务103.85亿元。

第五，重庆市武隆区通过向国有企业借款用于基础设施建设，新增隐性债务1.6亿元。

第六，四川省成都市通过国有企业垫资实施城市有机更新项目、垫资建设市政道路等公益性项目以及代政府缴纳轨道交通建设发展专项资金，新增隐性债务614.08亿元。

其中厦门新增隐性债务规模最高，成都次之，均超过了600亿元。

违规举债后的问责情况如下：

制图：城市财经；资料来源：财政部

敲山震虎

此次通报的六起案例涉及多个省市、不同层级的政府（如副省级城市厦门、成都，国家级开发区武汉东湖高新区，普通区县辽中区、陵城区等），覆盖城市更新、土地开发、轨道交通、农田建设等各类公共项目，新增隐性债务规模累计达 1410.14亿元 。

中央通过集中曝光典型案例并严肃问责（涉及诫勉、党内警告、政务处分等），明确传递信号：

任何形式的隐性债务新增都是绝对禁区，无论何种理由、何种层级、何种项目，都必须立即制止并倒查责任 。

并以此六个案例，敲山震虎。

最近几年，全国经济发展形势转变，除了全球政治格局变幻，与美国贸易对垒等因素外，内部的房地产问题、地方债问题突出，也是核心困扰。

面对这一棘手问题，中央抛出了解决方案：

控制增量，化解存量。

这里主要指隐性债务。

隐性债务，主要是城投债。

城投债发端于2009年。在2009年之前，地方城市是没法借债融资，不能单独发行债券，也不能直接向银行借钱。

但在当时的全球金融危机之下，地方城市经济发展受困，需要宏观货币政策宽松，举债来发展。

而一般债务与专项债由于是公开的，而且后者被计入赤字，发行受到管控，无法放开手脚。

这种背景下，中央松了口子。支持地方政府设立国有融资平台（城投企业），然后以融资平台的名义发行债券、向银行贷款。

也即地方城市成立一个城投公司，由政府背书，以公司名义发债借贷。

口子一松，地方城投公司在中国大地上如雨后春笋般拔地而起，到去年年底全国有3000多家城投公司。

城投债规模则如滚雪球一样。2009年，城投债券发行规模为1572亿元，2012年达到1.5万亿。

公开数据显示，去年年底，全国3000多家城投平台，城投债规模在54万亿左右，超过一般债和专项债的总和。当然，城投债具有相当的隐蔽性，还有不少估计没有统计进来，有些机构预测达到70万亿。

根据官方公开数据，中国目前的国债余额大约是34.6万亿（截至2024年12月末），地方债余额51.2万亿（截至2025年5月末）。

51.2万亿，是一般债务与专项债，也就是台面上的地方债。

至于隐性债务，由于不公开，很难统计到。

本号查询了一下，国家金融与发展实验室在2023年发布的一篇文章中提到：

目前来看，隐形债务规模大约是30万亿到50万亿。例如，IMF的估算大致就在50万亿左右，所以总的债务规模约为110万亿。

这么多债务，怎么还？

过去基本依靠卖地还，但如今楼市不振，土地收益持续下滑。

所以才有了中央层面上的控制增量、化解存量。

在控制增量方面，主要措施就是控制无效基建。

2023年年底，国务院办公厅发文，要求12个省市除基本民生工程外， 2024年不得出现新开工项目。

被点名的省市包括：天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏。

原因无他，均因债务问题。

同时，中央规定，不再批复地方城市首轮轨道交通规划，而且中心城市的新一轮轨道交通规划也审慎批复，即便有批复的，线路也会有所调整。

去年8月份，国家六部门联合发布了《市政基础设施资产管理办法（试行）》的通知。明确提出：

政府投资建设的市政基础设施资产应当依法严格履行基本建设审批程序，落实资金来源，加强预算约束，防范政府债务风险。严禁为没有收益或收益不足的市政基础设施资产违法违规举债，不得增加隐性债务。

来源：财政部官网

这句话意思很明确，以后地方政府不能违规举债来建设没有收益或者收益不足的基础设施。

在化解存量方面，中央层面上发行 特殊再融资债券，将地方隐性债务置换成显性债务。

去年11月份，《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案〉的决议》通过，内容包括：

增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。此外，从2024年开始、连续五年总计4万亿的地方政府专项债，加上2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还，总计为地方政府化解未来4年内债务12万亿元。

也就是6万亿+4万亿+2万亿=12万亿。

6万亿是增量，是全国人大常委会批准的。一次性报批，分三年实施。

4万亿是腾挪，是从原本就有的每年额度债务增量中拿出8000亿元，连续五年合计4万亿，用于化债。

2万亿是延期，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。也即这2万亿，到期后不用着急偿还，仍按照原合同延期偿还。

无论是增量6万亿，还是腾挪的 4万亿，还是延期的2万亿，都是用于化债，也即化解地方隐性债务。

化债的本质是债务置换，也即将隐性债务置换成法定的显性债务。

“控制增量，化解存量”，本质上是以时间换空间，避免危机发生，满满来消化这庞大规模的债务。

在中央三令五申之下，这些地方依旧敢于违规增加隐性债务，算是撞枪口上了。

城市的发展逻辑变了

过去我们的城市发展逻辑是：

先通过户籍松动吸引农民进城，再靠卖地卖房获取资金，用这笔钱砸向交通、医疗、教育等大基建，把优质资源集中到城市核心区，形成 “资源聚集→人口流入→土地升值” 的循环。

这套模式确实创造了城镇化奇迹，让无数乡村变都市，但也积累了不少问题：城市越来越大，却越来越同质化；土地财政依赖成瘾，地方债务压力陡增；核心区资源挤爆，郊区配套跟不上；人口红利见顶后，增量扩张难以为继。

同时，一些地方掌舵人为了粉饰政绩，获得升迁，举债投资，投向一些低效益用处不大的基建项目，拉动GDP。

去年中国经营网就披露过，目前全国至少有26个高铁站建成后，因位置偏远、周边配套不足、客流量低等缘故，处于未启用或关停状态。

包括沈阳西站、广宁寺站、紫金山东站、江浦站、五通站、和乐站、蜀山东站、晋宁东站、阳宗站、亦庄站、乌兰木图站、奈林皋站、丹东西站、花桥站、宝华山站、运粮河站、贾鲁河站、南曹站、孟庄站、九郎山站、芝罘站、周村东站、普安站、鄂州东站、宁波东站、双流西站。

但如今：

一方面，地方债务规模过大，开始反噬地方经济发展。

另一方面，城镇化率到了高位、人口出生率不断下滑、人口总量减少。各地大基建连续搞了很多年，有效益的项目越来越少。

如果还不转变观念，继续玩“隐性债+大基建+房地产”危害极大，所以要严管了，要终身问责。

更要改变城市发展逻辑。

在这种背景下， 7月15日，中央城市工作会议，在北京召开，上一次召开这个高级别的会议，是十年前。

这次会议定调了未来城市发展需要做出的五个改变：

我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。城市工作要深刻把握、主动适应形势变化，转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效；转变城市发展动力，更加注重特色发展；转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调。

整段文字提到了五个“转变”，城市发展理念要转变，发展方式要转变，发展动力要转变，工作重心要转变，工作方法要转变。

在五大转变之下，城市发展的主要驱动力将转变，由过去的土地财政、举债投资拉动，转变成产业拉动。

每个城市都要挖自己的 “独家优势”。

深圳、杭州、上海要继续维持并扩大以科创驱动城市发展的势头。

北京、广州、成都要提升消费对经济的贡献占比。苏州、重庆、无锡、东莞、佛山要继续夯实其工业制造的底色。

三四线城市也要改变千篇一律的模式，形成百花齐放百家争鸣的局面。

戒掉土地财政依赖，戒掉举债投资拉动，产业拉动经济发展，才是可持续发展之路。

这是未来城市发展的基调，每个城市都需要看明白这一点。

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