民国时期两淮盐业的曲折发展|两淮盐业|张謇|民国|盐务|盐场|盐政

“民族企业家的楷模”张謇的盐政改革

盐铁二事，在税源有限的古代社会，为历代统治者所重视，也为诸多士人所重点研习。张謇在青年时代读书时就对盐铁业发展史给予了很多关注。甲午战败，《马关条约》签订后，全国人民备受触动，许多有识之士提出了实业救国、重商救国等思想，认为成立新式工厂、股份公司，消除中国各个领域的积弊是救国强国的必由之路。爱国心切的张謇，面对国运日蹙、国家危难的时局，也积极倡导“实业救国”“教育救国”。光绪二十一年（1895）起，他在南通开办各种实业公司、创办学校，并且在盐城等地区的海边荒滩开设盐垦公司开发植棉，先后成立通海垦牧、大有晋、华丰、大豫、益昌、大赉（南区）等盐垦公司。张謇创办的盐业公司遍及两淮盐产地。但是，这些公司举步维艰、负债累累以致艰难支撑或者被迫破产。

光绪二十七年（1901），张謇撰写了《变法平议》。文中提道，中国盐政弊端丛生的根源在于引岸专商制。他继承前辈们的主张，公开阐明“设厂煎盐而后就地征税”的主张。为了推动盐务改革，用实践来验证自己的主张，成立股份公司成为张謇等改革家们解决两淮盐务困境的重要思路。光绪二十九年，张謇创办了同仁泰盐业公司。他创办该公司，不是以追求利润为第一，而是“以恤丁为第一”，“不恤丁而责盐，犹不事耕而望可获也”。同仁泰盐业公司位于江苏省通州东部吕四港（今属启东市）附近。公司成立后即对原有盐场进行了整理改造。首先，成立了新的管理机构，由原来的引商掌管改为经理负责制，将原来从事煎盐生产的“煎丁”变成公司的雇工。并且，不断改进生产技术，废止原来的煎盐法，改成了板晒法，还引进国外设备进行精制盐生产。另外，销售上，公司直接在通州所属4县自开大咸官盐栈销售盐斤，不再任由盐运司管控。这样，该公司成为一家具有资本主义性质的盐业生产公司。同仁泰盐业公司存在了30年之久，在海滨滩涂上为张謇的盐政改革与创新中的废灶兴垦作了开拓性示范。

张謇创办的大咸官盐栈

在经营同仁泰等公司的过程中，张謇意识到两淮乃至全国盐政弊端丛生——引岸之弊、专商之弊、税收之弊、缉私之弊等，每一个环节都充斥着黑幕与腐败：“夫受引盐者商，而夹私居奇者即商也。禁贸铁者官，而侵蚀贿纵者即官也。流不胜穷，况征有出于盐铁之外者耶？”他认为盐铁弊端来自引商及司法官员，更加坚定地推动盐业改革。光绪二十九年，为了推动各项事业的改革，张謇到日本进行了为期70天的考察，目的是借鉴日本的经验，特别是教育和实业发展方面的经验，以促进中国的现代化进程。归国后，他更加关注两淮盐政情况，明确指出：“大场之中，以两淮为最；以全国盐法之弊论，亦以两淮为最。”清末两淮盐业暴露出来的矛盾和弊端，已经严重影响政府盐税的收入和生产力的发展。“伏查江北商务以盐为大宗，近数十年私枭充斥，十倍于前。其故皆由出盐之地，纷歧四散，难于稽察。”他还有着体恤百姓、关注底层人民的博大情怀，比如他经常提到灶丁煎盐之苦，灶丁“终岁率妻子劳筋骨、暴肌肉于咸风烈日之中，仅免于饥寒，而利其利以骄奢淫佚酣嬉醉饱者，商耳官耳，民何与焉？”这也成为他努力推动两淮乃至全国盐业改革的一个重要诱因。

张謇认为，盐政改革已是大势所趋、民心所向。他在写给两江总督周馥的信中也提道：“盐法者，专制中最无情理之事，而国家今日利不敌害之政。”所以，必须进行改革。光绪三十年，张謇总结了同仁泰盐业公司运行状况，撰写了《变通通九场盐法议略》，提出了开办盐业公司、就场征税的改革思想。可见，张謇改革全国盐政的思想来源于他对两淮盐政的洞悉。两淮弊政不仅促使他产生了改革盐政的念头，为其改革措施的制定提供了思路，同时，两淮盐政改革的实践活动也为他推动全国性盐业改提供了实践基础。

宣统三年（1911），张謇任江苏议会临时议会长、江苏两淮盐政总理。为了扩大改革思想的影响，张謇、景学钤等创办《盐政杂志》，撰写文章，创建协会组织，与保守派积极论战。当时反对派势力巨大，并且国家战乱不已，盐税为各方所觊觎与扣留，改革缺乏稳定的社会条件，陷入不利之地。但是，改革派主张改革的决心没有改变，宣传工作持续到南京国民政府时期。中华民国临时政府在南京组建后，张謇被任命为实业总长。就任之初，张謇即发表就场征税、废除引岸宣言。但两淮引商群起反对，盐商们向都督幕府施以金钱贿赂，加之地方军阀阻挠，改革遂告失败。

袁世凯主政后为了解决财政困难，欲向外国借款，但要以盐税为抵押，遂决定整顿盐务。张謇、景学钤等抓住机会，决定再次发动改革。他们起草了《改革全国盐政计画书》，大纲内容分为民制、官收、商运、民卖四章，主张实行盐业自由销售制。由刘竹译成英文，其理念得到美、法等国公使赞扬，临时政府迁至北京后，张謇、景学钤二人于1912年9月抵达北京，筹备改革，但遭到时任财政总长周学熙的极力反对。周不惜采取向报刊界透露改革秘密、修改张謇盐政改革计划书内容等方式阻止改革，并派人在参议院活动，由议会否决张謇改革提案。张謇、景学钤等看当局并无改革诚意，决计南归。后来他们继续推动改革，以扩大宣传、组织团体、发行杂志来宣传盐政改革的道理。

1922年5月，直系军阀孙传芳在曹锟等授意下，通电提出恢复法统，恢复国会，拥戴黎元洪复职。国会恢复后，改革派认为可以由国会来推动盐务改革。张謇、景学钤等吸取了前两次失败的教训，不与势力庞大的盐商直接交锋，试图循序渐进、逐步改革，“乃降格以求只要同一税率区域不准援引越界为私”，以“稍减人民之苦痛”，提出了新的改革提案。但是，淮浙盐商仍然大为恐慌，威胁张謇，让其在提案问题上让步退缩，张謇并不答应，“而议员中亦有为盐商辩护者，同时提出反对案”。双方又一次展开交锋。国会里，盐务改革与否的斗争也呈激烈态势。各省盐商见此情景，拼死搏斗，均辇金入都，反对改革派的提案。他们还联络浙江督军卢永祥、江苏督军齐燮元，通电反对盐政改革。镇守使、师旅长在督军授意下也纷纷向国会发电文反对改革。1923年，国会发生了“曹锟贿选”事件。当时，盐务改革案虽列入议程，但国会开会遥遥无期。景学钤非常遗憾地感叹道：“若贿选风潮再迟半月发动，则本案亦已通过矣。”10月23日，冯玉祥发动北京政变，驱逐了曹锟，曹锟政权被推翻。此后段祺瑞执政，再次废除了民国法统，解散国会。张謇盐务改革运动遂告失败。

张謇等盐业改革派身处中国社会中一个重大转型期，为废除盐务引岸专商制，建立真正有利于国计民生的盐业制度，御敌救国、救民水火，他们坚持奋斗、奔走呼号，经历了百般艰辛而不辍斗志，对推动盐务改革作出了不可磨灭的贡献。但是，当时国家政局动荡、军阀割据、中央集权制遭到破坏、经济基础薄弱、旧盐商势力巨大、盐业生产技术水平整体落后，“淮南引地，首尾四省，仰食于盐者，官则文武印委等员，吏则大小衙门书役，以及商伙商厮商船，不可亿计。一议整顿，则必起而挠之，造谣挟党，恐吓挟诈，必使良法中止而后已”，张謇、景学钤主持的盐务改革最终还是失败了，未能真正触动旧盐制。但其坚持不懈的斗争还是吹响了废除引岸专商制的号角，引领了废除旧盐法的潮流。改革派将运行几百年的引岸专商制的腐朽、黑暗全部展示于世人，启发世人为废除害国病民的旧盐制而不懈斗争。

北洋政府时期两淮盐业风雨飘摇

太平天国运动开始后，晚清政府各地官吏及军队截留盐税、开征盐厘等杂税，一般都打着维护清政府统治、维持卫护军队的旗号，显示出了他们仍然在顾及中央权威。辛亥革命后，许多省份宣布独立，使各地方政府截留盐税不再寻找借口，而变得更加名正言顺、理直气壮。各地的田赋、盐税和厘金等大多被当地军政府截留。

中华民国临时政府成立后，财政困窘，“各部院成立伊始，用度实繁，纷纷来部请领者，几有目不暇接之势……支领各款，为数颇巨，筹措维艰”。中央政府要求各省向中央报解各款项，并要求外国列强提交关余等款，但各省和列强都置若罔闻，不予理睬。为解燃眉之急，临时政府只能寄希望于旧盐商等其他势力。

当时，中国北方盐场仍被清政府控制，南方各省宣布独立。临时政府所能征收者只有两淮盐业。当时实业总长张謇也是极力筹措，“查淮盐停运已久，转经劝谕，各商颇多观望。经謇晓以大义，力任保护，各商承认，即日掣运”。张謇多次致电孙中山，要求“无论军饷如何紧急，不可于盐商本内有丝毫挪移”，试图恢复两淮盐业产运。临时政府时期，张謇也力图通过改革盐制提升两淮盐产，但是，消息尚未发布，盐商就联系各省都督阻止改革。在当时形势危急的情况下，临时政府没办法对盐制进行改革，不得不依赖晚清原来的盐业体系来实现财税征收，传统盐业制度也就作为主要盐制继续留存下来。

1912年3月袁世凯建立北洋政府后，面临着巨大的财政压力：对外不敢与列强决裂，要承接清政府巨额的对外赔款与所借外债，对内要遣散南方的军队、履行对清廷逊位皇室的优待条件，这均需巨资，然而国内财政收入入不敷出、亏空颇大。袁世凯政府于1913年4月26日以中国盐税为抵押，与五国银行团签订“善后大借款”合同。债权国要在中国派出监管机构稽核所，并且要由洋人担任稽核所最有实权的负责人。至此，中国盐税收入等被置于外国人监理管辖之下。同时在各盐产区，也由债权国对各区盐税收入进行监管。1912年，北洋政府在扬州设立两淮盐运使公署，同年南京设江苏盐政总局。10月，复改江苏盐政总局为两淮盐政总局。同年，恢复两淮盐运使旧制，使署在扬州。1913年在扬州设立两淮稽核分所，主管两淮盐政征收及掣放事宜。1914年，淮南成立稽核分所，地址在仪征十二圩；淮北设立海州稽核分所。两淮稽核分所置华经理、洋协理各1人，专司征税放盐、存储盐款、监督场产等事宜，实权掌于洋员之手，隶属于洋人把持的盐务稽核总所。两淮盐务实质上被五国银行团操控。这样，两淮盐制实际上形成了行政、稽核并存的二元管理体制。

经五国银行团同意，北洋政府任命英国人丁恩（Richard Morris Dane，1854-1940）为盐务稽核总所会办。1913年6月，59岁的丁恩出任此职。丁恩，苏格兰人，青年时期曾出任印度盐税专员和印度政府首任国产税和盐政督察长。他来到中国后，认为盐业引岸专商制滋生的腐败导致政府盐业利益受损，最重要的是，这种制度严重影响了灶户改良盐业生产的积极性。因此，应该以自由贸易原则来对盐业制度进行改造。可以说，丁恩改革中国旧盐法的努力取得了部分效果，一些传统引制区域改为官专卖、包商制或自由贩运制。1914-1934年间，两淮等盐区都有一些引地逐渐开放，如1914年皖豫引岸的皖北十九县、汝光十四县开放为自由贸易区，淮芦并销（但1915年皖北十九县仍复为淮盐引地）；1915年，淮盐引地山东临沂六岸开放为淮盐与东盐并销；1916年，淮北近场五岸和徐淮六岸开放；1918年，定常阴沙特别区域实现淮浙并销；等等。引岸专商制受到了深层触动，为两淮传统盐业管理制度的破败走衰又加上了一锤。但是，当时所谓的引岸开放之地，只不过是商人身份形式发生了变化——盐斤运销由原来的专商变为多个散商在一定区域行销，引岸疆界仍然存在，如鄂西五府一州1922年奉令暂缓开放，仍淮、川并运。

民国淮南盐运销流程中的售盐入垣

1917年，冯国璋出任代理大总统，丁恩在此之前辞职回到了英国。冯国璋以大总统令继续承认前清盐制有效。“于是宋元以来‘产盐有定场，销盐有定地，运盐有定商’之引票制，因以复兴矣。”两淮盐场的淮南盐场销盐引岸为湖北武昌等31县，湖南长沙等59县，江西南昌等57县，安徽怀宁等28县，江苏江宁等9县，以及安徽凤阳等18县。

当时，晚清时期出现的川盐济楚风波仍然持续。川、淮两盐区争夺湖北、湖南等楚地销岸的竞争尚在持续，湖北军阀却另起炉灶，借运长芦盐，使得长芦盐区也参与楚地销盐竞争。其内在原因是一直以来人们都认为盐务机关的职务是肥缺。所以，各路军阀都为了私利，不顾国家盐业制度的规定，安插亲信执掌盐政，许多盐运使、榷运局长等人员都是军阀亲信，他们大半是先由督军或巡阅使提名，然后由中央从名义上任命。这些军阀亲信为了各自主子的利益而展开各种形式的斗争，盐业领域乌烟瘴气、一派乱象。1913年，北洋政府国务总理熊希龄兼任财政总长，张弧为财政次长兼盐务署长，总揽财政大权。张弧曾任长芦、两淮盐运使，非常了解长芦、两淮盐区情况——长芦盐产供过于求，而湖北、安徽等地作为淮盐销岸却常常不能满足供应——遂倡议借运芦盐销往湖北、安徽等地，这样既可增加长芦税收，又可从中渔利。张弧为袁世凯的宠信之人，时任湖北军务帮办王占元、安徽都督倪嗣冲都与袁世凯关系密切，遂一拍即合，开始运作筹划。楚地销盐如军阀角力场，各路军阀为了各自私利，在盐之利薮展开殊死博弈。

1918年，湖北督军王占元借口楚岸缺盐，配运芦盐40万担，遂开鄂省芦盐借销之例。由沙市、宜昌两商会组成“川芦并销经理处”，商定川盐销六成，芦盐销四成，“至川盐在楚，向日约销一千一百余载，自该处集资领芦盐后，只能销七百余载”。晚清时期，楚岸作为淮盐的重要销售区域，对淮盐产运及盐课征收起着极其重要的作用。曾国藩在《请收回淮南引地疏》中指出淮南盐行销最广，课税最多。淮南盐销往江苏的仅占不到十分之一，销往江西、安徽的占十分之三，销往湖南、湖北的占十分之六，楚岸决定着淮盐的畅滞。而现在王占元的川芦并销几乎使得淮南盐失去了楚地引岸。

继王占元之后，萧耀南又伙同大军阀吴佩孚借用大量芦盐到湖北侵销，由吴佩孚的亲家、曾任湘岸榷运局局长的刘开甫担任经理。因淮盐商人和武汉商会的激烈反对，芦盐重点销往沙市、宜昌、襄阳、樊阳地区。所设销售机构名为济楚公司。以后其他投机商人看到芦盐销楚利益丰厚，也勾结军阀，以复淮公司名义，借运淮盐在川淮并销的沙、宜、襄、樊一带侵销。川盐商和淮盐商不敢与军阀作对，只得忍气吞声。财政部也俯首听命，给予批准。因为借运芦盐带来的冲击，原来销楚川盐销量应该为180万担，而这两年仅到岸96万多担，川盐失去了繁盛势头。同时，这也大大影响了淮盐在楚地的销售。两淮盐业再次遭到沉重打击，处于风雨飘摇的境地。

南京国民政府时期两淮盐制曲折发展

民国以来，要求取消引岸专商制、实行盐务改革的呼声不断高涨。经过北洋政府时期的张謇、景学钤、丁恩盐务改革，一些区域已经逐渐实行自由贸易，但是大多数地区仍然实行引岸专商制。“民国以来，盛倡取消引岸制，虽未见诸实行，然有许多地方已逐渐开放。”南京国民政府时期，产盐区“各有其固定之销地，大则跨二三省，多则越五六省，界地犬牙相错，不许稍有侵越。侵越者，即以私论，此运销之大概。而划地行盐之制存焉”。引岸专商制依旧存在，严重阻碍着盐业的发展。所以，国内呼吁对盐业引岸专商制进行改革的声音高涨。

1931年5月5日，筹备了半年的国民会议在南京开幕。为了宣传发动代表们支持改革，以使会议通过新盐法，景学钤于当日到达南京并散发宣传材料。5月8日的第三次会议上讨论《盐法》提案，得到一致通过。新《盐法》规定了场产、储存、盐价、盐税征收、盐务机关设置等事项。其总则第一条为“就场征税，任人民自由买卖，无论何人不得垄断”。这是中国近代以来盐务改革派自由贸易思想的体现，也是顺应世界发展潮流及中国盐业发展状况的集中体现，更是盐务改革派多年以来的不懈追求。可见，南京国民政府时期盐业自由贸易、实现以市场调节为主的思想得到了国家层面的认可，这是清代以来一代又一代盐政改革派持续呼吁的结果，更是近代中国盐业生产技术、运输方式、人口流动等盐业生产力水平不断变迁的结果。

但是，随着政局不稳、财政困窘等状况持续恶化，盐业自由贸易、盐业资源以市场调节为主的思想最终成了停留在书面上的认识，无法付诸实施。纵然该法未得到全面实施，但清末以来历经张謇、景学钤等人前后20多年的不懈追求与斗争而推动的盐政改革，还是迎来了体现着改革派先进改革思想的盐法的颁布。历史每前进一小步，需要人们付出巨大的努力乃至牺牲。张謇、景学钤等实业家、改革活动家坚持不懈地为国付出、为民呼号的精神与盐同在。

1935年盐城德和盐栈食户购买盐斤路票

南京国民政府成立初期，两淮盐区仍然是以引岸专商制为主。1931年2月，两淮盐运使署移驻淮北板浦，淮南则另成立运副。随着新《盐法》的颁布实施，两淮盐区的盐业管理制度也发生了变化，主要体现在北洋政府时期的行政、稽核二元管理合并为盐业行政一元管理。1937年，南京国民政府将盐务署及稽核总所所属机关一律取消，在财政部下设盐务总局，负责管理全国盐税征收及其他一切盐务。在两淮盐区，设立两淮盐务管理局，驻地淮北，在扬州设立盐务分局，下辖通州、泰州两属的6个盐场公署和通泰、十二圩盐务支所。通泰支所驻盐城东台，直接管理通、泰地区的各盐场盐务行政及税收事宜。各盐场设场公署，负责人称场长，负责掌管场产及收税、放盐事宜，并指挥税警进行缉私。全面抗战爆发后，两淮盐产地被敌我分割成四块，管理机构也互不相统属：淮河以北为沦陷区，日伪设立了淮海盐务管理局；在淮南盐区，苏北根据地设有盐阜盐务管理局；苏中根据地成立两淮盐务管理局，而位于鲁南解放区的淮北盐区青口盐场，还成立了山东省青口盐务局。这种局面直到抗日战争结束后才得以改变。两淮盐区中，淮南盐区于1942年由民主政府统辖管理，淮北盐场中的济南场全部及中正场的三分之二于1945年为人民解放军收复，由民主政府管理。1946年，中共领导的淮北盐务局成立。在此之前的1945年秋天，中共中央华中局就抽调干部筹建两淮盐务管理机构，对盐场接管和生产恢复等工作进行了安排，淮盐有90%以上的产区由民主政府管理。南京国民政府时期，全国海盐年产量大致在3500万担，其在全国池盐、井盐、岩盐等各类盐总产量中比例逐年下降。此时，两淮盐区的产量也处于下降趋势，1925年到1935年，从4927千担减少到1840千担，尤其是1930年因遭受风暴潮袭击，两淮盐区的产量只有429千担。当时国民政府采取重税主义和不平衡税率，税目繁多，盐税除了正税外，还有附加税。正税又分场税与岸税，名目有30多种，两淮盐业发展受到影响。

1937年7月7日全民族抗战爆发后，海盐主要产地先后被日军占领，盐民流离失所，盐商四散逃亡，导致两淮盐业产量减少，销量锐减。1945年8月，抗日战争结束，淮北盐场得到解放，两淮盐区才在新的民主政策下得到恢复，规模逐步扩大，产量也得到回升。1946年底至1949年上半年，淮北盐场产盐500万担，销盐达到600万担（100万担为旧存）。两淮盐总产量占全国总产量的20%以上，销售区域覆盖苏皖鲁豫鄂湘赣等7省，为华中地区人民政府提供了重要的财政收入，经济地位十分重要。两淮盐区发展轨迹成为国民党统治时期盐业演变过程的一个缩影。