"战争太重要了，不能只交给将军们。"——乔治·克莱孟梭
它同样太重要了，不能只交给一个人。
当一位总统把"战争部"的旧名重新搬上国防部的门楣，他想唤回的，究竟是一个名字，还是一种不受约束的权力？
2025年，特朗普政府将沿用了近八十年的"国防部"更名为"战争部"。这一举动看似只是对1947年以前旧称的复古致敬，却像一颗投入华盛顿政治深水区的石子，激起了远超语义学范畴的涟漪。国会山上，两党议员为此展开激烈交锋；大西洋彼岸，欧洲盟友面面相觑；而在美国宪法第一条第八款那冷静而克制的文字背后，一个古老的宪政追问被再次推至前台——
在美利坚合众国，究竟谁有权发动战争？总统能在多大程度上绕过国会，将国家拖入战火？而那些写在羊皮纸上的程序制约，在真枪实弹的紧急时刻，还能剩下几分效力？
这不是一个抽象的宪法学课题。它关乎生死，关乎秩序，关乎一个超级大国的每一次军事抉择如何在"程序正义"与"效率至上"之间走钢丝。
让我们拆解这架复杂的战争决策机器，看清其中的齿轮、裂缝与暗门。
一、美国宪法的原初设计：开启战争的钥匙交给国会。
理解美国战争权力的起点，必须回到1787年费城制宪会议那个闷热的夏天。
制宪者们刚刚摆脱英王乔治三世的专制统治，对行政权力的无限膨胀怀有深入骨髓的警惕。
他们最恐惧的场景之一，就是一个人——哪怕他是民选的总统——能够凭一己之意将国家送上战场。
詹姆斯·麦迪逊在制宪会议记录中写下了那句被后世反复引用的话："行政部门是最热衷于战争的权力分支，也是最容易发动战争的分支。因此，宪法审慎地将战争问题交给了立法机关。"
于是，美国宪法作出了一个在当时堪称激进的制度安排：
第一条第八款
明确赋予国会"宣布战争"的权力，以及招募军队、拨付军费、制定军事规则等一系列配套权力。
第二条第二款
则规定总统为"合众国陆军和海军的总司令"。
这一设计的精妙之处在于分权制衡：国会掌握"是否打"的决定权，总统掌握"怎么打"的指挥权。钥匙在国会手中，方向盘在总统手里。没有国会转动钥匙启动引擎，总统的方向盘无处可打；而一旦战争启动，国会也不应干预具体的战术指挥。
这是一个优雅的理论模型。
但历史证明，优雅的理论往往在遭遇现实时变得面目全非。
自1789年建国以来，美国对外使用武力超过200次，但国会正式宣战仅有5次——1812年对英战争、1846年美墨战争、1898年美西战争、1917年一战、1941年二战。
也就是说，在绝大多数军事行动中，美国总统绕开了宪法规定的"正门"，从各种"侧门""后门"甚至"窗户"出入。
这种"宪法文本"与"政治现实"之间的巨大裂缝，构成了理解特朗普——以及任何一位美国总统——战争权力的真正背景板。
二、三种战争场景：执行程序从严格到模糊
要回答"特朗普如何才能发动战争"，首先需要区分战争的性质。不同规模、不同对象、不同紧迫程度的军事行动，对应着截然不同的法律程序和政治成本。
场景一：全面战争——宪法程序的"满格运行"
什么情况下触发？针对主权国家的大规模、持续性军事行动。想象一下对波斯发动全面入侵，或是与某个大国爆发正面冲突——这是宪法原初设计所针对的核心场景。
完整程序如下：
第一步：总统提议。总统向国会提交正式的书面宣战请求，详细阐述战争的必要性——国家安全面临何种威胁、外交途径为何已经穷尽、军事行动的目标是什么。这通常伴随着总统在国会联席会议上的演讲。1941年12月8日，罗斯福在珍珠港事件次日走上国会讲坛，发表了那篇仅用六分钟的"国耻日演说"，堪称这一程序的经典范例。
第二步：国会辩论与投票。众议院和参议院分别对宣战决议进行辩论和投票，以简单多数即可通过。这一环节是国会行使宪法权力的核心——民意代表们审议战争的正当性、必要性和可承受性，代替全体国民作出生死攸关的抉择。
第三步：总统签署。两院通过后，宣战决议提交总统签署，正式生效。此后，国家进入法律意义上的"战争状态"，一系列特殊的战时权力（如经济管制、情报扩权、战时审查等）随之激活。
这套程序庄重、严谨、透明，充分体现了三权分立的宪政精神。但问题在于——它已经八十多年没有被完整使用过了。
自1941年对日宣战以来，美国再未正式宣战。朝鲜战争、越南战争、海湾战争、阿富汗战争、伊拉克战争……这些耗资数万亿美元、牺牲数十万生命的重大军事行动，无一走完宪法规定的全套宣战程序。
为什么？因为现代战争的形态已经远超制宪者的想象，而总统们找到了更"便捷"的替代路径。
（越南战争）
场景二：有限军事行动——灰色地带总统权力渐趋膨胀
什么情况下触发？反恐打击、定点清除、空袭、特种作战、人道主义干预、"有限"的军事威慑行动——这是冷战以来最常见的美国对外用兵形式。
在这一场景下，总统不需要国会正式宣战，而是依赖两套法律工具：
工具一：《战争权力决议》
这部法律诞生于越战创伤之后，是国会试图"夺回"战争权力的标志性立法。其核心条款规定：
总统可以在未获国会授权的情况下动用武力，但必须在48小时内书面通知国会，说明行动的理由、范围和预计持续时间。
军事行动持续时间不得超过60天（可延长30天用于撤军），除非国会在此期间批准继续行动或正式宣战。
国会可以在任何时候通过联合决议要求撤军。
这部法律看上去是一张"紧箍咒"，但在实践中，它反而被总统们视为一张"许可证"——既然法律承认总统可以先动手再通知，那么48小时的窗口期足以完成一次空袭、一次定点清除、甚至一场小规模战役。至于60天的期限限制，历任总统往往通过声称行动"不构成敌对行动"）来规避——奥巴马在2011年利比亚军事行动中就使用了这一说辞，尽管美军实实在在地投下了炸弹。
工具二：《授权使用军事力量法案》
这是理解21世纪美国战争权力最关键的一把钥匙。
2001年AUMF：在9·11事件仅三天后，国会以压倒性多数通过该法案（参议院98:0，众议院420:1，唯一的反对票来自加州众议员芭芭拉·李），授权总统对"策划、授权、实施或协助9·11恐怖袭击的国家、组织或个人"使用"一切必要和适当的武力"。
请注意这段授权文字的模糊性——它没有指定具体国家，没有设定地理范围，没有规定时间期限，甚至没有明确界定"相关组织"的标准。这张近乎空白的授权书，在此后二十多年间被历任总统反复援引，用以支撑在阿富汗、伊拉克、叙利亚、也门、索马里、利比亚、尼日尔等至少七个国家的军事行动，打击对象从基地组织扩展到ISIS，再到各种松散关联的地方武装。
2002年伊拉克战争授权：专门授权总统对伊拉克使用武力。这一授权在萨达姆政权倒台、伊拉克战争结束多年后仍然有效，被后续总统"借壳"用于其他目的。
正是这些模糊的、过时的、被无限延伸的授权法案，构成了总统绕过国会发动战争的最大"法律黑洞"。
场景三：紧急自卫——总统的"先发制人"特权
什么情况下触发？美国本土遭受直接攻击，或海外驻军、外交机构面临迫在眉睫的武力威胁。
在这种极端情况下，宪法学界普遍承认总统拥有固有的自卫权，无需事先获得国会批准即可采取军事行动。这一权力的法理基础并非来自某部具体的法律，而是源于宪法赋予总统的"总司令"角色以及国际法中的自卫原则。
典型程序：
总统立即下令反击，无需等待国会授权。
国防部长通过参谋长联席会议向各战区司令部下达作战指令。
事后，总统向国会报告行动情况，国会通常会迅速通过追认性质的授权法案。
珍珠港事件后，国会在一天之内完成宣战投票。9·11事件后，2001年AUMF在一周内通过。在生死存亡的紧急时刻，国会的制衡功能几乎自动让位于总统的行动权威。
这三种场景构成了一个从"严格程序"到"几乎无程序"的光谱。
而真正的危险，在于总统有强烈的动机将第一种场景伪装成第二种或第三种，从而规避最严格的宪法审查。
三、特朗普的实战案例：程序如何被"创造性"地突破
理论是冷冰冰的，但政治是活生生的。让我们看看特朗普——这位以"不按常理出牌"著称的总统——在任期内究竟是如何操作战争决策程序的。
案例一：击杀苏莱曼尼——"先斩后奏"的极致操作
2020年1月3日凌晨，巴格达国际机场附近，一架MQ-9"死神"无人机发射的地狱火导弹，将伊朗伊斯兰革命卫队"圣城旅"指挥官卡西姆·苏莱曼尼的车队炸成废墟。这是自二战以来，美国首次在和平时期刺杀一个主权国家的高级军事将领，其政治与法律后果的严重性怎么强调都不为过。
特朗普政府的法律依据是什么？
令人瞠目的是，白宫援引的竟然是2002年伊拉克战争授权。该授权的原始目的是应对萨达姆·侯赛因政权对美国的威胁，但特朗普政府将其重新诠释为：该授权覆盖"伊拉克境内对美国构成威胁的任何力量"，而苏莱曼尼当时身处伊拉克，因此打击行动"合法"。
这一逻辑的荒谬性显而易见：一部旨在推翻特定政权的授权法案，被"创造性"地挪用来刺杀另一个国家的将军。这就好比一张写着"允许拆除A栋楼"的施工许可证，被用来炸毁隔壁的B栋楼——理由是B栋楼的住户曾经走进过A栋楼的院子。
更关键的程序违规在于：特朗普政府事先未通知国会。
根据《战争权力决议》，总统在动用武力后应在48小时内通知国会。
特朗普虽然在事后提交了通知，但该文件被列为机密，普通国会议员无法查阅完整内容。民主党议员愤怒地指出，这等于剥夺了国会的知情权和监督权。
国会的反击：2020年1月，众议院通过了一项《战争权力决议》，要求总统停止对波斯的军事行动（除非获得国会授权或面临迫在眉睫的攻击）。2020年2月，参议院也以52:48的微弱多数通过了类似决议。然而，特朗普毫不犹豫地行使了否决权，而国会未能凑够三分之二多数票推翻否决。
结果：一次可能引发中东全面战争的军事行动，在没有国会事先授权、法律依据牵强附会、事后监督被总统否决的情况下，完整地走完了全部流程。
宪法的制衡机制，在这一案例中几乎形同虚设。
案例二：2025年——国会的"亡羊补牢"与总统的"见招拆招"
苏莱曼尼事件的教训，促使国会在特朗普第二任期内采取了一系列限制性立法行动：
第一刀：切断"过时授权"。2025年9月，众议院投票废除了1991年海湾战争授权和2002年（实为2003年正式开战的）伊拉克战争授权。这意味着特朗普再也无法像击杀苏莱曼尼时那样，从抽屉里翻出一份二十多年前的授权书来为新的军事行动背书。这一立法虽然姗姗来迟，但在象征意义上标志着国会终于开始清理那些被总统滥用的"僵尸授权"。
第二刀：针对特定对象的事前约束。面对特朗普政府对委内瑞拉日益强硬的姿态（包括军事威胁、海军部署和"二次打击"言论），参议院通过了一项决议，要求总统在对委内瑞拉采取任何军事行动前必须获得国会明确授权。这是国会试图从"事后追认"模式转向"事前批准"模式的一次重要尝试。
然而，这把刀最终砍在了棉花上。副总统万斯在参议院行使了其作为议长的投票打破平局权，否决了该决议。这一结果暴露了国会制衡总统战争权的根本软肋——在党派政治高度极化的背景下，总统所在政党的国会议员往往选择站在总统一边，而非站在宪法一边。
第三个动向：国防部更名为"战争部"。虽然这一更名不具有直接的法律效力（它不改变任何实质性的权力分配），但其政治信号极为强烈。
批评者认为，这是特朗普政府在意识形态层面为扩张军事权力做铺垫——当"国防"的概念被"战争"取代，进攻性的军事行动就更容易获得话语合法性。
支持者则辩称，这不过是恢复历史传统，让名称更诚实地反映机构功能。但无论如何，这一举措加深了国会和舆论对特朗普军事扩权意图的警惕。
四、制衡的困境：为什么国会总是"管不住"总统？
从宪法文本来看，国会拥有制约总统战争权的充分工具——宣战权、拨款权、立法权、调查权、弹劾权。但在实践中，这些工具要么生锈了，要么被卸掉了零件。原因何在？
1. 信息不对称：总统知道得太多，国会知道得太少
情报系统掌握在行政部门手中。总统可以通过选择性披露情报来"制造"战争必要性，而国会议员往往只能在信息迷雾中投票。
当苏莱曼尼被击杀后，国会议员们甚至无法阅读完整的行动通知——因为它是机密的。一个看不见靶子的人，如何射击？
2. 速度不对称：导弹比辩论快
现代战争的节奏以小时甚至分钟计算。一枚巡航导弹从发射到命中只需几十分钟，而国会走完一轮辩论和投票程序至少需要数天。在这种时间差面前，国会的事前审批权几乎不可能在紧急军事行动中发挥作用。这也是为什么《战争权力决议》实际上承认了总统先行动的权力——它试图解决的是"事后"制约问题，而非"事前"授权问题。
3. 政治激励不对称：支持战争比反对战争安全
对国会议员而言，在"国家安全"议题上反对总统是高风险行为。如果反对后果然发生了恐怖袭击或军事危机，反对者将被贴上"软弱""不爱国"的标签。而支持总统动武，即使事后证明决策失误，也可以用"当时情报显示有威胁"来推卸责任。这种不对称的政治激励，导致国会在战争问题上的默认姿态是"不反对"，而非"严格审查"。2001年AUMF的投票结果（众议院420:1）便是这一心态的极端体现。
4. 制度惯性：先例的力量
每一次总统成功绕过国会动武而未受到实质性惩罚，都在构建一个新的"先例"。而这些先例的累积效应是惊人的：从杜鲁门未经国会授权介入朝鲜战争，到肯尼迪的猪湾入侵，到约翰逊的北部湾事件，到里根的格林纳达入侵，到克林顿的科索沃轰炸，到奥巴马的利比亚行动，再到特朗普击杀苏莱曼尼——两百多年来，总统权力的扩张不是一次性的"政变"，而是一系列渐进式"越界"的叠加。每一次越界都让下一次越界变得更"正常"。
5. 2001年AUMF：那张永不过期的空白支票
这或许是最致命的制度漏洞。2001年AUMF至今仍然有效，且其模糊的措辞允许几乎无限的解释空间。一位总统只需宣称某个组织与基地组织或其"相关力量"有联系（这一联系可以是直接的，也可以是间接的、松散的、甚至是推测的），就可以在世界任何角落动用武力。在这部法律的庇护下，美国在全球反恐战争中动用武力的地理范围已经扩展到至少85个国家。
国会数次尝试废除或修订2001年AUMF，但始终未能成功。原因很简单：废除容易，替代难。如果废除AUMF而不出台新的授权框架，可能导致正在进行的反恐行动突然失去法律依据；而如果出台新的授权，围绕其范围、期限、监督机制的争论将极其复杂。国会因此陷入了一种"制度性瘫痪"——明知漏洞存在，却无力修补。
五、民意的隐形制约
在法律和制度之外，还有一股不可忽视的力量在约束着总统的战争决策——公众舆论。
美国民众对海外军事干预的态度在过去二十年间发生了深刻转变。
从2001年9·11事件后近90%的民众支持入侵阿富汗，到2023年调查显示61%的美国人认为应减少海外军事干预，这一趋势的转向清晰而持久。
阿富汗战争的混乱撤军、伊拉克战争的虚假理由、无休止的反恐行动带来的疲惫感，共同塑造了一个对战争日益怀疑的美国公众。
特朗普本人深谙民意的力量。他在2016年竞选中以"反建制""反无休止战争"为卖点，猛烈批评小布什的伊拉克战争和奥巴马的利比亚干预。
在第二任期内，他一边展示军事强硬姿态（威胁波斯、向委内瑞拉海域派遣军舰），一边刻意避免大规模地面入侵——因为他清楚，在当前的民意环境下，一场新的"泥潭战争"将是政治自杀。
民意不是法律程序，它不能阻止总统按下发射按钮。但它构成了一种"软约束"——总统在决策时不得不计算政治成本。
如果说宪法是战争权力的"硬件防火墙"，那么民意就是"软件杀毒程序"。前者可以被绕过，后者可以被操纵，但两者合在一起，仍然构成了对总统单方面发动大规模战争的显著阻力。
六、国际法的制约无力
当我们讨论"特朗普如何才能发动战争"时，不能不提及国际法的维度——尽管这一维度的实际约束力可能最弱。
根据《联合国宪章》第二条第四款，各国应避免在国际关系中使用武力或武力威胁。合法使用武力的途径仅有两条：联合国安理会授权，或自卫权的行使（第五十一条）。
但美国，尤其是特朗普治下的美国，对国际法的态度向来是"合则用之，不合则弃之"。击杀苏莱曼尼时，美国声称行使的是自卫权，但国际法学者普遍质疑：波斯并未对美国发动武装攻击，苏莱曼尼的"即将发动的威胁"从未被令人信服地证实，"先发制人的自卫"在国际法中的合法性至今充满争议。
特朗普第二任期的单边主义倾向使国际法的约束力进一步削弱。
对委内瑞拉的军事威胁、对巴拿马运河主权的言辞挑衅、对格陵兰的"收购"暗示——这些举动虽然尚未转化为实际军事行动，但它们传达的信号是明确的：在特朗普的世界观中，国家实力决定一切，国际法不过是强者手中可以选择性援引的工具。
而对于国际社会而言，面对一个拥有全球最强军事力量、在安理会拥有一票否决权的超级大国，国际法的执行机制几乎无从谈起。这是全球秩序中最大的悖论之一：最需要被法律约束的力量，恰恰是最不受法律约束的力量。
七、结论：特朗普如何才能发动战争？
答案取决于你问的是"法律上"还是"事实上"。
法律上：发动全面战争需要国会宣战；有限军事行动需要在AUMF或《战争权力决议》框架内运作；紧急自卫可以先行动后报告，但不能无限期持续。这是宪法设计的完整程序链条。
事实上：2001年AUMF的模糊授权仍然为总统提供了近乎无限的法律掩护；《战争权力决议》的48小时通知要求和60天期限在实践中形同虚设；国会的事后制衡屡屡被总统否决权挡回；党派极化使国会难以形成跨党派的制衡合力；而信息不对称、速度差异和政治激励结构，都系统性地偏向总统一方。
本质上，美国的战争决策机制已经从宪法设计的"国会主导、总统执行"悄然滑向了"总统主导、国会追认"的现实模式。
这一转变并非一夜之间发生，而是在两百多年的宪政实践中，由一系列战争、危机和先例逐步累积而成。特朗普不是这一趋势的始作俑者，但他以其独特的政治风格——对制度约束的蔑视、对行政权力的崇拜、对"交易式"决策的偏好——将这一趋势推到了新的极端。
程序的价值不在于它能绝对阻止错误的决策，而在于它迫使决策者在行动前接受审视、承担说明义务、面对反对意见。
正如大法官杰克逊在1952年"扬斯顿钢铁案"中的经典判词所言："总统的权力在得到国会明确授权时最大，在国会沉默时居中，在违反国会意志时最小。"
当程序被绕过，当授权被无限延伸，当"国会沉默"变成常态，总统的权力就在不知不觉中膨胀到制宪者们最恐惧的程度。
这不是一个关于特朗普个人的故事，而是一个关于制度如何被侵蚀的故事。它提醒我们：宪法不是一座坚不可摧的堡垒，而是一座需要每一代人不断修缮和守护的建筑。当守护者们因为疲惫、恐惧或政治算计而放弃了守护的责任，砖墙就会开裂，屋顶就会漏雨。
而在砖墙之外，是无人知道何时落下的炸弹。
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