江滩开发与近代南京江北地区的行政区划调整|下关|南京|民国|江南|江浦|江滩|浦口|行政区划

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内容提要：南京江北地区的行政区划变迁，是县级政区在现代化进程中发生松动直至拆分的典型个案。明清以来涨落不定的江浦县沿江滩地，因为铁路兴筑与商埠开放，在清末民初成为土客矛盾、官民冲突的焦点。县域内部区位功能发生变化，是江浦县域调整的缘起。南京国民政府时期，江苏省与南京特别市对江滩的勘界、开发及治权划分存在分歧，京省之间就区域归属问题反复协商，其对江浦建设的影响持续至汪伪时期。因开设铁路、兴建商埠、推广城市型政区而起的江滩土地争端，是近代南京江北地区县域调整的直接动因，凸显了行政区划变迁的近代特质。

关键词：南京；现代化；江滩开发；行政区划

南京江北地区江浦县在晚清民国时期的行政区划变迁，是考察现代化因素之于近代县级政区作用力的典型案例。自明初设县以来，江浦地区一直扮演着“南都门户”的角色，在政治、军事、经济层面都发挥着拱卫南京的作用。作为县级政区，江浦的建置从明初起即较为稳定，行政区划独立且自成单元，辖境亦几乎没有发生太大变化。而在20世纪上半叶，江浦地区却因种种原因由“县域松动”而至“县域拆分”，区域内形成“江浦”“浦口”并立局面，两者的政区从属亦因时而变。此一时期建置调整之余波持续至中华人民共和国成立以后，浦口正式从江浦县析出，并入南京市，直至2002年全国范围内的大规模行政区划调整时，才又合二为一，重新以单个行政区划单元的形态成为南京下辖的浦口区。换言之，20世纪是江浦地区的行政区划在600余年建置沿革过程中发生“偏离”的历史时期。而造成此一现象的原因，则与清末铁路修筑、民初开辟商埠、南京特别市设立等系列举措有关。

在相当长的历史时段中，县级政区往往被视作最具稳定性的行政区划层级。然而随着现代化进程的渐次展开，基层社会秩序经历重构，县级政区因之出现剧烈的结构性变动。围绕现代化进程对县级政区的影响，学者关注到至少四点新颖面向：其一，因应于晚清以降日益强化的边界意识，传统时代省级政区之间无序、粗放的“界限”逐步向精确、有序的“界线”转化，县级行政区划颇受影响；其二，近代新型政区类型——城市型政区在民国时期开始出现并逐步完善，造成了城市型政区与县级政区之间关于辖境、治权等多方面的权力互动。城乡关系、民权民生、城市发展等议题因之需要被重新审视；其三，得益于微观史料的呈现，以民意表达为典型的情感要素在政区调整过程中扮演着愈加重要的角色，政区遂不仅是国家“自上而下”的顶层设计，而更多表现为“国家—地方”妥协互动的结果；其四，明清时期基层社会的诸般特殊设置往往成为晚清民国时期政区调整的动因及参照系，如有学者考察了清初嘉定、宝山因救荒而设置的“厂”在清末民国时期逐步演化为基层行政区划的历史过程，亦有学者梳理了清末民国时期基层自治区域的制度变化，呈现了江南商业市镇的政区实体化进路。

本文聚焦近代南京江北地区的江浦县，考察包括铁路兴修、商埠开辟、城市扩张等现代化因素对于县级政区调整的作用方式，着重检视晚清时期、北京政府时期、南京国民政府时期及汪伪时期不同势力间关乎地方社会发展形态的张力与博弈。在此语境中，本文与前贤研究展开对话的层面略有两端：在时间层面，江浦县级政区的调整将被置于长时段的语境中进行考察，这与既有研究多强调南京国民政府时期，尤其是全面抗战前十年间城市型政区之完善对于县级政区的挤压稍有不同。本文强调，因清末新政而加速的现代化建设亦是近代县级政区发生调整的重要动因；在空间层面，江浦县级政区的调整，肇始于围绕江滩土地资源而产生的复杂纠葛。而江滩地块时涨时落、难以清丈的特殊性质所造成的极其复杂的地权关系，则是江浦地区行政区划调整难以定论、迁延日久的关键症结。江滩滩地、荡地、沙田等广泛分布于沿江沿海地区，其他地区的滩地开发与当地行政区划的关联，或可在比较框架下与本文之观点相互补充、印证。基于此，本文着眼于近代江南地区县级行政区划变迁背后的“现代化过程”，而把作为个案但非个例的江浦政区调整视作20世纪上半叶诸方势力和多种因素互动、妥协甚或冲突的在地产物与集中呈现。

一、清末江浦沿江地区的区位价值嬗变

近代江浦地区的快速发展是让人颇难预料的结果。19世纪中期，江浦一带是太平天国战争的重要战场，十余年的战事摧毁了区域内大量基建，地方社会秩序遭到严重破坏。太平天国运动失败以后，江浦与江南诸多区域进入缓慢的战后重建阶段，直至19世纪末，社会经济仍未得到恢复。在此意义上，清末江浦地区拟兴筑铁路的消息，可谓地方社会的一剂“强心针”。

清末数年间，江浦地区先后成为浦信铁路、津浦铁路的终端，两者之中，又以后者的影响力更大。津浦铁路是晚清民国时期沟通华北、江南地区的首要交通干线。而如此关键的南北交通干线将终端站址放在江浦地区，其实并不是从长计议的结果。起初，清政府和觊觎中国铁路路权的英国殖民势力都将津镇铁路（天津—镇江）视为南北交通干线；其后德国势力加入，并于1898年与英方就铁路的承筑工程和权益范围进行了分割。此后数年间，中、英、德三方就铁路相关议题反复磋商，但各方仍认可铁路当连接津镇一线。然而及至1908年，铁路南端终点由镇江改为江浦，个中原因尚无定论。由此可以看出，江浦地区因铁路修建而成为交通枢纽，实是政策临时调整的产物。

津浦铁路南端站址的具体位置，定在江浦县的沿江地区。设计初衷本是以铁路接驳航运，从而方便人员、货物流转，却在行政区划层面引起了“涟漪效应”，由此重整了地方各片区间的相互关系：从明初到清末，江浦的政治中心一直是今凤凰山南麓珠江镇一带的县治所在，而经济中心则在今泰山街道一带的浦子口城（简称浦口），尤以东门镇为商业繁盛之处。但是因为津浦铁路的修筑，地方社会发生了“地名漂移”现象，“浦口”一词被“狭义化”，仅仅用以专指火车站附近区域，原浦子口城地区则自此多习称“浦镇”。由此可见，火车站及其周边地块的区位价值提升，首先在区域地名所指上得到体现。

伴随着现代化交通对区域发展的助力，浦口的前景备受瞩目。如《银行周报》将浦口誉为“我国第一商埠”。《农商公报》亦评论道：“浦口将为我中国北方十余省之总汇矣，循津浦路而北，可直达西欧······而该埠必为华洋商务荟萃之中心点也。”孙中山在考察南京后更是直言：“南京对岸之浦口，将来为大计划中长江以北一切铁路之大终点。”

社会各界对浦口的一致看好，对江浦县治所在地的政治地位造成冲击。1910年，两江总督张人骏“以津浦铁路、浦口商埠皆在浦口，华洋杂处，事务殷繁，该埠距治城太远，呼应不灵，奏请徙治浦口，以资便利”，建议将江浦行政中心从凤凰山下县城所在地移至火车站所在的浦口区域。然而，这引起了地方士绅的不满，邑绅詹其桂、韩鸣鹤等呈述了三条不便移置县治的理由：其一，在历史沿革层面，自洪武初年起，江浦的行政中心即设于今珠江镇的县城，地方人士已经将地区的行政架构视作应然，且旧治地理位置适中，不存在对辖区内各部分顾此失彼的行政负担，所谓“舆情咸顺，已习久而相安”，“析土分疆，势无取乎偏倚，今若骤行移置，僻在东偏，则南北已切道阻之忧，迤西倍仅鞭长之虑，薄书期会，跋涉益重”；其二，江浦的西部地区位于苏皖之交，多土匪游民，若将县治东移，则地方治安难以保障，“浦邑西偏突出······家无土著，地等插花，巨盗鸱张，则此拿而彼窜，游民麇集，则朝遣而夕还，缉捕维艰，稽察匪易”；其三，从地方文化言之，江浦西北地区民风剽悍，且多受基督教影响，在清末民初的动荡时局下，贸然迁治，恐有隐患，所谓“浦邑······西北则土风悍戾······又自异教风传，耶堂雾集，浦邑惟西乡一带习染较繁······若此二者，一则防微杜渐，端赖平时，一则定变弭灾，功收俄倾，形势稍有隔越，呼吸即不灵通”。

詹其桂等人的谏言，使得张人骏的迁治动议暂告消歇，但这并不意味着浦口地块的崛起对于地方社会原有的政治平衡没有造成影响。1912年，地方官“由县公署组织分署，即江浦县知事署浦口办公处”，亦即通过设立办事处以拆分县治的行政管辖权，理由则是“铁路商埠次第成立，皆在浦口一隅，民刑案件，层见叠出，距离县署二十里之遥，颇感不便”。除却行政层面，江浦商贸格局亦因江边火车站地块的崛起遭到冲击。时人记述道：“县商会者，一县之商会也。县治所在即商会所在，他邑皆然，而吾浦独设于浦镇东门者，以该镇为商务会萃之区。”即江浦与别处不同，商会并未置于县治附近，而是设立于商贸繁盛的浦镇东门一带。然而在火车站定址以后，虽然该地块基建尚未形成规模，但商业潜力已为人瞩目，因此地方绅商即联合组建浦口商埠商会。就此，地方志的编纂者即评论道：“浦口为津浦铁路终点，又附近商埠虽建筑未遑，尚乏富商大贾，然五方杂处会萃于商埠区域者实繁······使无商会以联络之，未免散而无纪，县商会又以距离太远，鞭长莫及，以是群商集议，决定创设浦口商埠商会，以浦口商埠全境为区域。”津浦铁路兴筑对地方权力结构的动摇，分明可见。

除却对于江浦地区内部的权力格局产生扰动，浦口地块的勃兴亦影响了南京长江两岸的平衡，尤其使得江浦与隔江相望的下关地区之间产生了微妙张力。晚清时，南京港的吞吐量本就有限，即便1899年下关正式开埠，但区域发展缓慢，势头疲软。因此，时人甚至寄希望于浦口，希望以江浦的发展反哺下关，并将两岸之关系对标纽约及布鲁克林：“下关—埠本无发达之奢望”，“是浦口日益发达，下关必获沾其余润······若将来浦宁铁桥告成，津浦与沪宁接线，则两埠并为一市，如纽约与布鲁克林之合并者然”。本地士绅亦视此为良机，主动提出兴办航运，以密切长江两岸之往来。1909年江浦士绅提请兴办浦口轮渡局，负责当地的客货运输事宜，并开通客运航渡，是为江浦的第一条现代轮渡运输航线。然而以后见之明，浦口与下关距离过近、部分功能亦有所重复，这成为日后京省相争中南京市方面竭力要求将浦地置辖的重要动因之一。

由“自有津浦铁路以来，全省重镇，首推浦口一隅”的表述,不难想见铁路兴建对于浦口地区的社会影响，而其中最为醒目的变化，则是地价飙升。“铁路未筑以前，该处地价极廉，且亦无人过问”,尔后兴筑铁路的消息不胫而走，“地方本极荒凉，自津浦路约宣布，地价陡然翔贵”,更以靠近火车站的沿江滩地溢价极多，有史料记载“滨江地价比较陆地洲产，略已超过八九倍”。面对沿江洲地巨大的增值空间和潜在的投资回报，大量外地客商在短时间内涌入江浦抢购江滩沙洲之地，由此引发多起土客产权纠纷，其中尤其以陈浏为代表的本地官绅和以程文炳、马得升、刘鹗为代表的客籍商贾之间的“地产争夺战”最为典型。

清末，在参与江浦江滩竞购的数位客籍官绅中，势力最大者为程文炳。程文炳以“剿捻”起家，1901年升任长江水师提督后即赴南京。其时因“浦信铁路筑造有期”，程文炳遂组织族人在浦地江边以商号名义置产，并委托“丁多族大，祖遗洲产浦境为多”的马得升代购江边沙洲地，而马得升确也不负程文炳所托，通过种种方式将江浦沿江滩地中最具发展潜力的地块九洑洲一体购入程氏名下。史料记载：“浦口现筑铁路，九洑洲一带地亩最关紧要”,“该洲共十二股，马姓已代水师程军门购去九股半”。

《老残游记》的作者刘鹗也参与了江浦地产一事，他本人甚至因此被祸身故。刘鹗与程文炳早已结识，因之决定涉足江浦地产，其日记中多有相关记载，如光绪三十一年（1905）即记有“谈浦口地事毕······马约明日交浦地执照”,可见彼时刘鹗已经完成购地事宜。然此番购地却成为刘鹗开罪陈浏的缘起，刘鹗之子刘大绅回忆道：“先君南归，复共戚党集资购荒地于浦口······后数年，平浦路议起，浦口适为终点，一时地价大起，先君与戚党集资所购者，又为人注目。会江浦县有巨绅陈浏者，以言官致仕于家，强欲得地，先君拒之。”

对于程氏、刘氏、马氏在江浦大肆购地的行径，自小生长于江浦、光绪年间曾任外务部员外郎的本地士绅陈浏甚为不满，遂利用其曾任京官的优势，四方检举，获得浦籍京官的“背书”，并通过强调此类买卖背后“洋商”的因素，力图将事情闹大。此类指控是否有据可查，今人无从得知，但不论如何，陈浏此番检发还是达到了他所希冀的效果。因刘鹗曾与袁世凯同于张曜手下共事，张曜将袁世凯留在身边，不予外派，袁世凯央刘鹗代为求情无果，因此迁怒于刘鹗。1907年袁世凯进入军机处后，遂“借浦口购地事，密令逮问”,并最终促使朝廷将刘鹗发配新疆，不久刘鹗病亡，所购浦口江滩地一体充公。

由陈浏出面领衔的浦地乡绅与外地商团之间围绕江浦江滩地块的竞购，最终以客籍商团失势告终。陈浏眼中的数位“眼中钉”里，程文炳病故，刘鹗遭发配后身死新疆，失去了靠山的马得升则“因迫于公论，惟恐明正其盗换公地之罪······禀请将······洲地······全数报效归公”。本地士绅利益得到了保护。因铁路兴筑、争夺江滩而起的土客争端，预示了民国初年围绕江浦江滩地块所有权的持久官民张力，更为此后数十年中区域行政区划结构之反复调整奠定了集体认同层面的基础。

二、民初江浦沿江地区的央地互动

在津浦铁路全线完工通车之际，外方势力即向清廷施压，要求开放浦口作为通商口岸。对此，报刊媒体多从国家主权的角度提出异议，浦地民众也表示反对。两江总督张人骏亦据理力争，拒开口岸，“以浦口商民坚请自辟市场、毋庸遽开租界等词，迭次专折具奏，于是租界潮流得以暂时缓办”。

在这样的背景下，江浦士绅开始急切运作本地自开商埠之事。他们认为外方既已提出浦地开埠的要求，便不会善罢甘休，因此应利用张人骏争取到的空档，自开民埠，以免被迫“约开商埠”后造成利益流失。然而，江浦士绅的地方自治设想与实践，遭到了时任津浦铁路督办徐世昌的嗤之以鼻，在他看来，“一切部署事体繁巨，非仅地方自治之力所能赅举”。但随着清廷灭亡，地方社会政局发生动荡。在国家力量暂时无暇顾及地方社会的情境下，江浦士绅开始实践自开商埠的计划。

1912年，江浦士绅向江苏都督提出建立民埠局并勘定界址的要求，得到批准：“将浦口全境劈分两半，以十里为民埠，民有者也；以十里为国埠，国有者也。”现藏于德国联邦档案馆的“德国领事有关南京的法案”卷宗中即存有一幅作于1913年的《浦北三埠略图》，该图鲜明地呈现了其时江浦士绅“浦地自治”的愿景。在图绘中，江浦士绅将火车站、港口等核心地块划在民埠之内，而将“官埠十里”的国埠留在外围,二者重要性不可同日而语。所谓“民埠十里”的核心区域，便是江浦士绅从客籍商团手中夺回的浦口九洑洲沿江滩地。

除对浦口地块的牢牢掌握以外，江浦士绅还要求将六合部分沿江片区划入江浦代管，并特地说明六点理由：

惟有推至梅官营、卸甲店地方，亦预备十里之地，留为异日应付之需，然非吾国民所忍言也。吾浦人复查，浦口为江皖重镇，应将梅官营、卸甲店一带三十余里之地，划归江浦界内，以资擘画。应自葛塘集起，另定县界办理。因时制宜，因地制宜，自无庸胶执旧说，诸多窒碍。葛塘集以上地段，距六合县城太远，鞭长莫及，一也。浦口局势促狭，不敷建设，二也。交涉工程两大宗，均应归浦口兼辖，三也。从前梅官营、卸甲店盗卖三十余里之巨案，六合绅衿竟无一人过问，亦应由浦人筹谋善后之方，四也。改划葛塘集界线之后，物力较厚，地方税多，免致隔县拨款，窒碍阻滞，五也。浦界放宽，方有合于天然之形胜，以壮浦口镇之严重气象，六也。此不论有无租埠，均应将葛塘集一带区域，呈请报告新政府，划归江浦县界者也。其自定山起，顺珍珠泉迤及城内外一带地亩，应由浦口农工商公司会同自治公所妥为办理。

江浦士绅基于地方情结提出的“扩张”设想，其实并非益事。政权更迭造成了地方动荡，诸端矛盾集中爆发，地方士绅种种排斥外人的做法，又显得过于专横，如“江浦人夏斌为江浦民政长，遂以清丈公地为词······不分公地、民地，一概没收，所划区段，无论公家业户之产，一律充作浦人之地”,被江苏都督程德全“斥为迹近垄断”。而在1913年浦口正式开放之际，北京政府更是出台行政令，将江浦士绅所办产业全部收归国有，尤其是取缔了地方人士对于民埠的控制权，令曰：“将以前原有之市场局取消，并转饬江浦县，传令民埠局及其他关系浦埠疑似之名称，一并撤消。”

北京政府将浦口地块及相关产业收归国有，挫败了江浦士绅本地自治的愿景，也引起了地方社会的强烈反弹，如有人便大发诅咒之辞：“古未闻废民以利官者也，况今日新造之民国耶？前清载泽用事四川铁路一案，乃欲混民有以为官有，国随以亡，殷鉴不远，言之凛然！”虽然江浦地方社会无法拒斥国家的强力介入，但“国家进入地方”的过程亦并非一蹴而就。此后数年间，官民之间围绕江浦江滩“公产”之厘定清丈进行角力，是为浦口沿江滩地属省属市之争的前奏。

在取缔江浦士绅自开商埠的权利后，北京政府开始介入浦口商埠的诸项事宜。首要工作便是确定商埠核心地块，即前述马得升、刘鹗遭政府充公的两块地皮。这两块地皮“在未归公家以前，原系分股不分段”。换言之，滩地地块随江水涨落而升沉，所以颇难确定面积。因此，沿江业户遂凭分股原则对滩地收入进行均摊——这是地方社会数百年来的习惯操作。但到了民国初年，因为九洑洲十二股中两股被收归国有，并拟在其基础上开发建设浦口商埠，官地、民地的实际界限认定问题便应运而生。关于“九洑洲充公二股”的地块面积，成为民初数年间官民双方无法达成一致的症结。

清末民初，曾有数位地方官员主持测量浦口九洑洲充公地块的面积，然而数次清丈的结果却差别很大：“详查浦口九洑洲地，共分十二股，每股应得亩数，每案均有不同。如端督定案，则一股约得五百五十七亩，如庄督办定案，则一股约得八百六十亩，迨刘督办定案，则一股又为九百零二亩余。”三位地方官员的清丈结果，差别最大者几近两倍。

引文中所谓“端督”，实指1904—1909年担任两江总督的端方。马得升、刘鹗所有地亩遭到充公即发生在端方任内。然而在此两项地块归公后，端方所主持的土地清丈却并不顺利，其任内前后两次勘界，数据皆颇混乱。端方去职以后，两江总督张人骏及北京政府时期江苏都督庄蕴宽亦尝试清丈滩地，但皆未取得实际成果。1913年，新任浦口商埠督办刘恩源甫一上任，便再行清丈，测得每股地“九百零二亩八分三厘”，自诩“与庄前督办所测大致不甚悬殊”。与此同时，刘恩源找到了两人所测亩数与端方任内测量数据差别甚大的原因，即端方所测以旧日粮册为参照蓝本，殊不知粮册数据久未更新，因之无法反映最新涨出地亩情况。

虽然刘恩源认为端方任内的清丈数目一团乱麻，但这并不意味着他自己任内的清丈数目便得到了地方社会的认可。在刘恩源之后任浦口商务督办的冯国璋即评论道：“刘前督办······测量全洲，亦用土法申算，意在求多，所谓每股九百零二亩，殊恐难凭，致令各业户断断力争，叠赴京内外各署陈诉，至今案悬莫结。”所谓“意在求多”，道出了事情的关键，即刘恩源试图最大化清丈面积，从而使得开办商埠的基址扩大。当然，这样实有肥公损私之嫌，也难怪涉事业户多方奔走，四处申诉。而业户在据理力争时所采用的基本逻辑和话语技巧，则是以端方任内较低的清丈数目为标准，设法多争民地，少定官地，惹得刘恩源大为不满。

此外，刘恩源的执政风格颇为强势，亦激化了官民冲突。北京政府遂将刘恩源调离，改任冯国璋为浦口商埠督办。冯氏上任以后，急于发展浦口商埠，迫切希望从速解决迁延日久的地产纠纷。一方面，针对刘恩源任上“用土法申算”的测量方法，冯国璋派专人使用“精实确切”的三角测量方法进行清丈，测得数字较之刘恩源测得面积稍小，一定程度上舒缓了民间的反对之声；另一方面，冯国璋放弃了此前督办“与民争利”过程中锱铢必较的强势态度，不拘小节，对于属性不明的地块不再纠结，直接以“毋庸列作公产······无留此地之必要”的态度处理,并在方方面面对民间势力多有让步，只求从速解决争端。在冯国璋的整饬之下，延亘数年的浦口公产土地纠纷于1916年基本告一段落。

在作为“埠务发展之初基”的两股公地的面积、四至基本厘清的同时，浦口商埠的范围亦大体确定：“商埠范围，自开办至今，即指三洲为地点。”所谓的“三洲”，即指两股公地坐落的九洑洲、永生洲、柳洲。其时三洲尚有颇多民产，但在北京政府眼中，这些产业是亟待处理的对象，计划将“上项三洲地产，一律停止县契······另订商埠换照及三洲税契单行章程”，其后进一步将地税划归商埠局范畴。对于地方财政而言，将三洲税项收编无异于与民争利，因为“该三洲在商埠范围，地价日昂，税项亦巨，一隅收入，足抵全邑而有余”。可想而知，此种对江边民产的处理态度及地税的归公方式极难得到地方社会的认可。因此，虽然商埠核心区块的清丈在1916年前后已完成，但围绕三洲土地税项的官民拉扯，则一直延续至20世纪20年代。

三、南京国民政府时期江浦地区的行政区划纠葛

伴随着浦口开埠，国家力量开始介入地方事务，浦口地权纠纷的性质也逐步产生变化。而体现这一变化的最为典型的案例，则是南京国民政府建立以后的“京省划界”。在此过程中，原本围绕地权、产权而发生的“民民”或“官民”冲突，转化成了两个平级地方行政机构之间的抵牾，而江滩纠纷的相关案件，也就在此语境下变成了县级行政区划调整的重要参照。

从行政区划的角度而言，城市型政区在中国历史上并无先例，而是近代以来西方城市制度和市政观念传入中国以后的产物。以此，城市型政区的发展势必经历与传统的省级政区、县级政区之间的磨合调适。国民政府定都南京以后设立南京特别市，南京遂与江苏省同级。双方在辖区与职权层面因之产生颇多争端，尤其表现在浦口地区的行政区划归属方面。

1927年4月南京初得克复，浦口即被划归南京特别市管辖，但彼时南京市方对于浦口的需求并非基于商贸因素。事实上，津浦铁路的“落地”对长江北岸之社会经济发展助力不多，甚或令时人感到失望。1918年一位江苏省实业视察员即记道：

窃查江浦县境，土瘠民贫······其精华全在浦口一镇，该镇地居要冲，从前北来之货，抵镇而止，卸载之后，即就近贩运南货而去，商业所萃，号称发达。自津浦通车以来，虽经设站，惟输运之方法，既经变更，商人趋于便利，无停顿之必要，市面遂因之渐衰，夫商务利在交通，今反因交通之故而受影响，殆亦始料之所不及。

这一让实业视察员感到始料未及的现象，在江浦士绅看来，便是江浦商业不振的深层原因。津浦铁路为南北交通带来便利，北方客商到达浦口以后，便不再停留，直趋下关贸易，这无形中削弱了江浦地区旧有商贸体系的规模和区域的影响力。而除了南岸地区的虹吸效应，江浦地带较小的人口基础也是导致浦口发展不尽如人意的重要原因，江浦全境直至1919年亦不过12.5万人，地区人口规模劣势明显，难以支撑经济的转型升级。

那么为何南京市方面希望将江浦划为市辖区而非省辖区？这与南京市希冀以江北之交通便捷助力主城地区发展的策略有关。1927年7月30日，南京特别市市长刘纪文向国民党中央政治会议提交方案，对南京特别市之发展提出一揽子计划，并着重说明需要将浦口及八卦洲一并划入京市的原因：“浦口南北之要冲，占商务上重要之位置，而下关、浦口之间江面不广，不能容纳多数轮舶，将来商务发达、工厂日增、人烟稠密，逆料现在下关、浦口沿江一带必有不敷分配之日。该八卦洲位于市区北部，停泊商轮、创设工厂，势不得不以之为尾闾。”由此可见，南京特别市之所以要求将浦口、八卦洲“打包”接收，实是出于跨江发展的考虑，即以长江北岸的诸端要素服务长江南岸主城的建设。可见，相较于社会经济层面的商贸潜力，地缘格局和交通区位才是南京市对浦口地区产生兴趣的原因。

但此一建议遭到江苏省方面反对，双方甚至发生武装冲突。8月4日，京省双方再次讨论，讨论的结果是将浦口划归江苏省。那么为何南京市方面愿意“放弃”浦口呢？在10月的一次会议中，新近上任的南京特别市市长何民魂道出了事情的原委：“现在本市市政诸待进行，也无暇顾及浦口，等到下关市政办理完善之后，浦口一隅自然也要划在市区之内。”换言之，市府暂时无暇顾及浦口，不如先由省方管理，待日后市府腾出手来，再将浦口追回。当然，这样的“如意算盘”更多还是一厢情愿。

浦口一隅划归江苏省以后，作为商埠所在，得到了省方相当的重视。因为省方没有牺牲浦口成就南京的行政负担，所以反而能够站在地方立场上进行开发建设。省方一方面竭力整理档案卷宗，另一方面派员对商埠范围内的官民界址进行勘定，显然抱持着对浦口勠力经营的希冀。然1928年，南京市方面再次提出收回浦口的要求，并积极组织委员会实地调研，以备京省划界。可见，距离同意让出浦口不过半年有余，市方似已重新认识到了浦口的重要价值，希望将区域治权收回。但时过境迁，市方的美好设计显然已经无法轻易实现。从1928年年中至年底，南京市方面多番提请收回浦口，但一直遭到省府的拖延抵制。

及至1928年年末，南京市对于收回浦口的反复要求终于得到正面回应。在国民政府定都南京以来京省范围的第五次调整过程中，浦口商埠全区再次被划入南京特别市区域。得遂所愿的市方旋即展开接手浦口的诸项工作，但从彼时的相关记载来看，省府的移交工作并不干脆。1928年12月，市方“奉钧令接管浦口商埠筹备处”；及至1929年4月，市方仍“迭函以浦口商埠区域奉令划入南京特别市范围，请将职厅接管浦口商筹备处移交接收”。可见，省方虽然收到政令，却态度消极，直逼得市府频繁发文催促：“浦口商埠划入市区，省市两方早奉国府明令，以江苏省民政厅迄未移交，现本府已两函省府，请其令催民厅克日移交，以便接政矣。”

省方的不合作态度，直至1929年5月蒋介石亲自介入才有所改观，“顷奉蒋主席手示，嘱将浦口商埠即行移交。查此案经国府决定，似应即办”。从比较的维度来看，蒋介石的介入，往往是解决南京国民政府时期京省划界争端的便捷途径—1934年当南京特别市与江苏省就江宁自治县事争执不下时，亦是蒋介石一纸手谕推动了问题的解决,说明南京特别市的话语权始终不强。这从1928年底京省划界时市府小心翼翼的态度亦可见一斑：“今江宁县全境及浦口商埠全区，已重行划入市区，所望苏省方面，一本总理天下为公之精神，立将江宁县及浦口移交南京特别市政府管辖。幸勿以为市区扩大即系省区缩小，斤斤于保持原来区域之成见。”

1929年，在多方势力的干预下，浦口重归南京特别市，持续两年多的京省争端总算暂时平息，但诸多产业治权的归属问题及具体区域的外延界限仍未厘清。此后数年间，京省之间关于浦口商埠的纠纷即围绕权益划分及边界划定展开。

京省之间权益纠葛的核心，在于地方的税收问题，尤其聚焦于江滩沙洲的芦课。1929年底，南京特别市发文，要求省属江浦县停止对浦口三洲的行政管辖，并尽速移交赋税清册。但省方并不配合，反而由省属沙田总局将地产指为无主官荒，招人承领,市方颇为不满，因之对洲地赋税强行开征，引起了省方的强烈反弹。及至1930年2月，省方仍以划界未定为由，拒绝移交三洲行政权及财权，态度颇为强硬。南京市档案馆中存有数份文案，历数1930—1933年市府派员赴浦地追租而地方百姓称租金已缴予省府之事，可见省市之间一直因税收归属反复拉扯。在国民政府定都南京以后，江苏省政府即对市内税权进行限制，并对国府要求置若罔闻。而浦口商埠作为交通枢纽，商贸繁盛，工厂林立，自然是省市眼中的“香饽饽”，双方就地方财政问题屡起轇轕。

虽然在蒋介石的指示下，浦口商埠归属京市所有，但其外延何在、与省属江浦县的相互关系为何，并不明晰，遂成为此后数年间京省角力的又一问题。1929年底，国都设计技术专员办事处拟定了首都的详细界线，其中将江浦县一分为二，江浦县城仍属省域，但包括浦镇、浦口火车站的地块则都被划入南京特别市管辖。虽然此一方案获得诸如戴季陶等国民党元老的支持，但将江浦大部划归市属，无疑不能让省方满意，因之争端又起。

1934年，经过数年纠葛，南京特别市与江苏省政府就京省划界一事达成协议。考察协议细节可知，20世纪30年代最终确定的省市勘界界线，较之20年代指定的商埠地块有所调整。1928年“浦口商埠以三州〔洲〕三圩之地为范围”,1934年“三洲”中的柳洲不再划给市方，理由是“柳洲荒地面积二万余亩，土壤肥沃，颇合垦种之良田”，此举的出发点应当是为了照顾江浦县财政。与此同时，九洑洲也被一拆为二，分为“民有九洑洲”与“官有九洑洲”，江浦地区京省勘界的确定，实为双方力量博弈的妥协与权衡。而不得不提及的是，积年累月的省市权力争夺亦使浦口商埠有名无实，商埠建设推进迟缓。《民国江浦县新志稿》记道：“元年十二月间，始决然由国家自辟商埠，任命督办主其事。二年一月，暂设事务所于宁垣，筹备一切······正在预备开工，商请财政部先行暂垫，而宁垣乱作，停止进行。十二月，虽赓续举办，定名为浦口商埠局，然十余年来，除办理税契测绘洲地外，余则无所事事也。”

四、沦陷时期江浦地区的社会民生

1937年2月，市府开始运作财税交割事宜，一切整顿事宜按部就班，江浦似乎即将迎来稳定的发展。然而不久之后，抗日战争全面爆发，1937年底南京沦陷，江浦地区行政区划亦再生波澜。

1937年末开始，南京地区先后由伪南京市自治委员会、伪维新政府负责。1938年初，原南京除浦口外的各区相继重建区公所，浦口归属则暂时搁置。直至年中，伪南京市自治委员会宣布浦口地方暂由江浦县兼管，浦口再次回归江浦，理由是“浦口九洑洲两处原属江浦县辖境，遵照维新政府颁布县组织条例第一条‘县之区域依其现有之区域’之规定”。及至1940年初，汪精卫在日本的授意下，开始筹建伪国民政府。南京方面亦开始谋求“浦口归市”，但遭到省方发文反对。南京国民政府时期牵扯数年的浦地归属问题，及至沦陷时期，又回到了原点。

1941年，南京市方面由伪市长蔡培出面，再次向汪伪政府提出收回浦口的要求，而省方则借县民姜式如之口，直陈浦口不应划予南京的理由：

查浦口一区向归江浦管辖，一则以长江天界，管理宜便，一则以浦邑狭小，公税穷乏，无浦口即不能成县。事变以后，县域更小，营业市面，惟赖浦镇、浦口两地，是浦口竟为江浦之半身，若划去浦口而断江浦之半身，则江浦更不能名县矣。乃有划浦口复归京市管辖之议，佥以浦口有不能划分之理由四焉。一、浦口原属江浦，既有县志可考，复有粮串为凭，自民元以来，相安无异，此根据史实不能划分之理由者一。二、迨民国廿一年，当局为拱卫首都一时权宜起见，虽一度将浦口划归南京管辖，然仅行使其警备权，土地权与行政权仍属江浦，良以南京、浦口长横隔界，于天然形势上决〔绝〕对难以分裂，此根据地理不能划分之理由者二；三、倘浦口划归南京管辖，非特南京感受鞭长莫及，即于江浦行政亦有诸多窒碍，结果浦口必陷于尾大不掉之境地，此根据行政方面不能划分之理由者三；四、江浦为蕞尔小邑，方圆不满百里，勉强立县，事变以后，县治仅有三十余里，其余皆沦于匪区，若更去浦口，则江浦即根本不能名县，此根据区域不能划分之理由者四。有此种种不能划分之理由，似有环求收回成命之必要，为特迫切陈词，联名备文呈请钧鉴，俯纳民意，收回成命，不胜待命之至。

省方的慷慨陈词，直指南京国民政府时期将浦口从江浦县中划出而并入南京市域的数个不妥之处，并主要从历史、地理、行政、区域四个方面反对“浦口归市”，或可概括为两点：其一，“浦口归市”破坏了江浦县经过时间检验的、自成一体的行政区划建制，打乱了县域内部各区域之间的权力平衡。南京国民政府时期将江浦一分为二，使得江浦县域狭小，“县将不县”；其二，受制于自然及交通因素，浦口与南京之间交通不便，南京其实无暇照管浦口。在省方眼中，此情形确有“剜肉补疮”之嫌，造成的结果则是双方之间权属分割不明，纠缠不清，甚或是浦口未能充分发展的原因之一。换言之，在国民政府定都南京及南京与周边地区关系的调整过程中，江浦县其实成了“牺牲品”，地方发展大受影响。

虽然省方据理力争，但1941年间省市双方针对浦口的争夺，仍以市方得到了伪政府的支持而告终，是为南京国民政府时期省市纠纷过程的延续。同样似曾相识的，则是政府命令仅停留在纸面，而地方实践层面一团乱麻。当市府前往接收浦口之时，又碰到了省方以“市府手续微有错误，苏省因案卷散佚，自无从查明成案······京市府方面······所绘浦口区域图又极简略，即四围界线亦无必要说明······实属手续有缺”的方式以为应对。省市之间再次呈现为数年以前的纠缠局面，双方牵扯不清，关于浦口的纠纷再成悬案。

1941年以后江浦地区的省市纠纷，主要围绕土地开垦展开。自清末以来，江浦江边滩地因地权归属不明，多未曾充分开垦。与此同时，本地业户多对清末民初的地价飙升有所体会，因此在拥有土地以后，亦养成了囤地居奇、坐地起价的心性。如1937年南京国民政府就希望开垦柳洲荒地，但是遭到了地方业户的拒绝，业户直陈“生活富裕，非以该洲荒地为生，自甘抛荒，任何不准开垦”。1942年，汪伪政府颁布《督励垦荒暂行条例》，试图通过登记荒地公开招垦以刺激农业生产。但当政策落实到江浦地区尤其是九洑洲之时，却引起了地方矛盾。九洑洲民地本来由业主公会负责主持，然而抗战爆发以后，政局动荡，洲地荒芜，便由江浦县政府出面招人承种。南京兴业银行董事长为“奉行政府垦荒殖粮、增加生产之功······集资筹组大有农场，呈准江浦县政府承租县辖九洑洲全部地亩”。然而1941年7月，正当大有农场着手开垦之际，“忽有利民垦殖公司之出现，假名九洑洲业主延揽······强占洲地，擅行放垦”。1941年秋冬，大有农场与利民垦殖公司争执不下，直至1942年1月，双方在江滩地块发生武装冲突，两败俱伤，以致政府高层过问。

1941—1942年大有农场及利民垦殖公司的垦地争端，实由江浦滩地自清末以来特殊的产权结构所致。据1941年8月的招垦启事可知，浦口三块江滩地之间，地权性质各有不同。其中永生洲地块业户较少，划分亦清晰；柳洲虽仍采用分股不分段的权益划分方式，但因业户亦少，集体决策情形还属明朗。“惟独九袱洲之业户，则多至二百三十五家，每家所分得之地段均为小块，而星散于各处。且均为他家之地段所包围，无路可通，且各管各业，与其他两洲绝不相同”。个中原因，其实是数十年前政策的在地“后遗症”使然：“自津浦铁路筑成之后，因车站设置于九袱洲，故中国政府决定在九袱洲建立一模范商埠······购地者争先恐后······而业户遂多至二百三十五家······前次世界大战爆发之后······商埠之经营，不得不暂行停止。但各业户仍以为将来必有复行经营之一日，是以将洲地定为上中下三则。割碎为一千五百余小块，而以掣签之方法分之。使家家均能占有上中下之地段也。”洲地因历史原因变得犬牙交错，也为大有农场和利民垦殖公司的争端埋下了祸端。大有农场与江浦县政府接洽，同时因“承种昭和通商株式会社之蓖麻，以事关军需”,为日本人服务，所以获得了相当支持。而利民垦殖公司全称为南京利民垦殖公司，因其具有南京市背景，且公司并非由江浦政府渠道得到开垦名义，而是直接获得颇多业户的认可。换言之，大有农场和利民垦殖公司之间的冲突，不在于双方孰是孰非，而在于双方皆具有一定的垦地合法性。

大有农场和利民垦殖公司的针锋相对背后牵涉了江苏省与南京市的权益纠葛，是此前十数年间京省划界风波的延续，又为九洑洲江滩地特殊的土地性质及业权分属情形所影响，历经整个沦陷时期皆未得到妥善处理。但在抗战结束、国民政府还都南京以后，江浦沿江地块延亘数十年的纠葛，却因为区域在沦陷时期的政治命运而得到了相当的解决。

抗战胜利以后，国民政府还都南京，进行了大量的战后重建工作，其中非常重要的两项工作，一是进行行政区划调整，恢复战前建制；二是清丈土地，整理地权。1945年后期，南京市政府取消汪伪时期的城乡区划，重以1937年建置为行政区划标准。在这个过程中，浦口地区被定为京属第八区。及至1947年，京属浦口区最终与省属江浦县划定界限，以“二十五年勘定之界线”为基础,仅在个别地区进行微调。

在确定行政区划的同时，还都以后的国民政府还借厘清省市治权的机会，成功地对江浦地区的田赋情况进行整理：

九洑洲在沦陷期间，被少数业主勾结汉奸，非法占垦······占垦九洑洲之公司······利民公司董事长常玉清更为人所共知之大汉奸，大有公司主持人······亦属汉奸······今以伪组织汉奸强占人民产业所缔结之契约，而犹云合法，是则伪组织之一切卖国行为，我政府均将承认其为合法矣，其荒唐悖谬如此，亟应严加纠正······直接以自耕农为对象······倘有故意阻挠或意存观望者，即驱逐下洲，无条件收回耕地。

由此可知，沦陷期间，九洑洲全部官地、民地都被包括上述大有农场、利民垦殖公司等四家公司占垦。而在还都以后，这四家公司的负责人都被判为汉奸，因之公司对洲地的一切权益亦告失效。浦口江滩地的复杂地权归属反而被“快刀斩乱麻”，可谓颇为意外地解决了困扰政府及地方社会数十年的顽疾。

结语

南京江北地区的县域划分，是理解近代南京城市发展的重要视角，更是观察现代性因素影响行政区划调整的有效途径。早在1947年，谭其骧先生就曾提出“一地方至于创建县治，大致即可以表示该地开发已臻成熟”，而就“某一区域内各县作一综合的观察，则不啻为一部简要的地方开发史”的观点。就南京江浦地区而言，江浦县在明初即已初成，500余年间的区域开发已趋“饱和”，若无现代化进程的促动，浦口的区位功能和空间价值当不会发生质变。

可以说，江浦近代行政区划调整背后，实为农业时代以土地开垦为主导的传统开发方式向工业时代依托交通区位进行开发之形式的转换。这样的“地方开发史”理路可谓近代南京城市形态演进与格局变迁的典范式呈现。晚清及民国时期南京城市的发展过程充分体现了“现代性”的影响。就南京主城地区而言，晚清时期，下关开埠造就了城市西北沿江地带西化景观带的形成，而作为中国第一次举办的世界博览会，南洋劝业会的筹办则为南京中北部地区的城市开发提供了时代契机。更不用说民国时期依托西方城市规划理念所倡行的《首都计划》对于城市格局全方位的重整，无论是城市功能分区的规范、现代化交通设施的兴建、西式建筑的林立而起，还是包括城墙在内的传统城市设施的重新利用，近代南京之开发的逻辑和方式都与传统时代大相径庭，而江北地区江浦县因现代化动因而得到开发，则是此一历史过程的重要表征。

具体而言，现代化因素之于江浦县级行政区划调整的作用力，在三个方面表现得尤其明显。

第一，现代化的交通方式对于地缘政治空间的改造力度颇为醒目。近年来，多有学者关注铁路与近代中国社会变动的转变，并强调作为现代化符号的铁路对于地方社会的积极提振，考察在铁路枢纽地位的形成过程中、近代商贸体系的需求背景下近代交通型城市的崛起。而发人省思的对比是，津浦铁路的“落地”显然没有让江浦成为具有鲜明近代特色的新兴城镇，反而给地方带来了颇多消极影响。本文或许可以作为反思现代化因素之“双刃剑”效应的典型案例。

第二，城市型政区伴随现代化进程，对传统行政区划体系与层级造成影响。在设立之初，城市型政区与原地域性政区之间的关系模糊，权力划分并不明确，张力因之出现，并在县级政区的治权、辖属、边界等方面集中体现。因此，对于被裹挟进“省市划界”争端的县级政区进行研究，是厘清近代城市发展与城市建设过程的重要维度，而关注充满现代性的城市型政区在设立之初与周边县域的相互关系，亦成为深化认识中国城市之“城市特性”（urbanity）的关键视角。

第三，民意表达在近代县级政区的行政区划调整过程中发挥了关键作用。本地居民对于地方事务发声的行为自然不是近代才有的现象，但通过报刊发表、出版物宣讲等现代化传播方式表达意愿，则在近代愈加成为地方社会参政议政的习见手段。就江浦地区而论，地方士绅利用时人对外国势力的恐惧与客籍商团的对抗、采用“自治”表述以强调自开商埠的合法性等行为，都可以视作近代特殊时空语境下的民意表达方式，亦提示我们对“国家—地方”关系的近代特质进行深思。

当然，现代化视域下的县级政区调整，绝非与传统时代诸般要素截然二分。从江浦地区的个案来看，因江边滩地涨没不定，土地难于清丈，地界往往难分，这是濒水滩地复杂地权关系的原点。明清时期，地方政府虽出台相关政策，但在无法进行长期、规律的土地清丈的情形下，官方规定大多形同具文，地方社会则发展出以分股形式均摊滩地收入的应对方式。但在近代地方开发亟需明晰边界的情形下，地区的传统习惯无法满足特别的现实需求，遂影响了晚清民国数十年间的央地关系，可见前现代的行为逻辑在近代政区调整的过程中亦扮演着重要角色。而传统与现代的无法割裂与纠葛不清，本身也是一种近代维度的体现，提供了观察复现历史线索的可能性。由此，县级行政区划的结构性变动，以及此一过程中的建置调整、辖区划界、权属划分等相关议题，皆凸显了行政区划变迁的“近代”维度，成为认识中国现代化复杂逻辑的关键所在。