导 读
海岸带专项规划在国土空间总体规划及其他专项、行业规划中发挥着“空间功能分区”和“资源优化配置”的桥梁作用，亟需开展规划实施评估体系研究。文章梳理了陆海统筹和“多规合一”背景下优化原海洋功能区划实施评估方法，分析了现行规划实施评估的经验与不足，提出构建“一致性”与“成效性”并重、陆海一体化特征明显、未来适用性考虑全面的海岸带专项规划实施评估体系，并探讨了如何完善国土空间规划监督实施体系，用以丰富各级海岸带专项规划的年度实施评价和周期性评价的技术方法和思路。
本文引用信息
桑新春,岳奇,梁湘波,王秀娜,张印.海岸带专项规划实施评估体系与方法探索[J].中国国土资源经济,2025,38(12):54-62.
章节目录
CONTENTS
1 研究综述
2 现行空间类规划实施评估经验梳理与启示
3 海岸带专项规划实施技术路线与方法
4 结束语
2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》构绘了新时代国土空间规划体系的宏伟蓝图。自此，分级分类的国土空间规划编制从国家到地方全面铺开，其中也包括作为“五级三类”中现存的唯一涉海类国土空间专项规划——海岸带专项规划。按照国土空间规划体系的设计，除构建“多规合一”的规划编制审批体系外，还要同步建立规划实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。这意味着，随着规划的编制完成和落地实施，构建一套科学有效的评估体系，用以支撑对规划实施的成效评估，将对建立国土空间规划定期评估制度，推进国土空间规划动态调整完善发挥极为重要的现实作用。基于此背景，本文从陆海统筹视角开展海岸带专项规划实施评估体系研究，充分梳理涉海管理机制和专项规划编制重点，结合海岸带地理特征和影响因素，尝试探索构建一套要素全面、分析综合、定性定量相结合的海岸带专项规划实施评估体系。
1 研究综述
回顾过去，我国的土地、城市、海洋等各类空间规划实施没有统一的评估制度体系。2000年前后，土地利用总体规划评估体系研究率先展开，学者们对规划实施评估的内涵、构成、控制指标和评估指标的体系构建与方法运用进行了研究。此后，随着土地利用总体规划的实施与修编，学者们对评估技术方法有了进一步的探索与认识：一是基于层次分析法构建可量化的土地综合效益评估指标模型，并通过比重法计算指标性价值；二是在构建综合指标体系和定量分析评估的基础上，引用GIS空间分析法进行实施评估。国外学者在此方面的研究与国内大同小异，Leman提出基于ESAs及AHP的土地利用规划综合评估模型。Chen提出利用GIS技术分析各类城市规划用地对于影响土地利用实施的综合评估方法。
国内方面，原海洋功能区划制度作为《海域使用管理法》规定的海洋管理三大制度之一，在过去的海洋空间布局和用海管理方面起到了至关重要的作用。两轮海洋功能区划的实施，推动了海洋功能区划实施评估的技术研究。2010年，刘洋等就对第一轮海洋功能区划的实施情况进行了分析。李萍等探讨了海洋功能区划实施评估的类型和方法。夏登文等从宏观尺度对全国海洋功能区划的实施成效作出定性评估。到2015年以后，对海洋功能区划实施评估的研究和实践逐步加深，黄沛等首次构建了基于海洋功能区划目标的评估因子指标体系。岳奇等以新一轮海洋功能区划为研究对象，提出了包含4个层次、17个评估要素和45个评估指标的综合评估体系。曹庆先等则基于国土空间规划工作新要求，从生态系统区划、陆海统筹和海洋资源节约集约等方面对广西海洋功能区划进行了研究评估工作。
综上可知，我国空间规划的实施评估研究具有一定基础。但对国土空间规划体系构建后，如何将“专项规划”的作用和“陆海统筹”“高质量发展”等概念，以定性或定量的方式引入涉海空间专项规划的实施评估中尚属研究空白。因此，本文认为应立足“国之大者”的全局站位，以“大国土、大资源”的思维，探索构建新形势下的海岸带专项规划实施评估体系。
2 现行空间类规划实施评估经验梳理与启示
2.1 现行评估基本思路与方法2.1.1 基本思路
我国原有空间规划类别多元，各类规划自成体系，上下级规划相互衔接。但无论是土地利用总体规划、城市总体规划还是海洋功能区划评估，其实施评估的基本思路主要还是依照B·富奇等提出的“Conformance（一致性）”和“Performance（效能性）”理论。一致性评估主要是对规划实施结果的评估，即强调规划结果与规划方案、规划目标的吻合度，吻合度越高则规划实施情况越好。效能性评估也被部分学者定义为“绩效评估”，主要针对规划实施过程，即使规划结果与规划目标并不高度吻合，但只要规划的有关内容在城市的决策和发展中发挥了推动性的绩效价值，也可视为规划实施成功。在评估实践中，郑新奇等依据“一致性理论”归纳了执行效果、实施有效性、实施手段、社会认知度和实施效益等5个维度。吕传廷等则以广州市城市总体规划为例，利用PPIP模型评估规划实施相关影响因素，从而评估政策实施效果。海洋功能区划实施评估研究方面，学者们也基本上是评价功能区划目标完成情况作为主要的评估思路，辅以一定的区划实施期间有关政策推动成效的相关研究。
2.1.2 主要方法
根据前文描述，可以将我国有关空间类规划实施评估的方法概括为综合评估法和空间分析法。但在大量的实践中，二者又是紧密联系且综合运用的。国内最常用的评估方法是以定性分析与定量计算相结合的模糊综合评判法，并在此基础上衍生出灰色综合评估法、生态足迹法等。为了在规划实施评估指标体系构建完成之后，有效地对每一个维度的指标进行评估，学者们也拓展运用了空间和数据的分析手段，包括基于影像图比对法、GIS空间一致性比对法和数据包络分析法等。在规划实施评估指标体系构建方面，尽管实践中有各种类型的指标分类体系，但综合来看，可以概括为规划目标的实现情况（主要是规划的指标执行）、规划范围内资源的利用情况（包括资源的利用程度、数量）、规划实施的有关效益（生态效益、经济促进效益等）等方面。具体的指标因素会根据规划的空间资源类型有所差异，诸如土地的退化防治、城市的扩张规模和海洋的围填海管控等代表性指标。指标的赋权是决定评估结果合理性的重要过程之一。由于指标本身存在定量与定性的差异，因此一般采用主观赋权与客观赋权相结合的方法。主观赋权主要包括层次分析法和德尔菲法等，客观赋权主要包括熵值法、因子分析法等。
2.2 现行评估存在的局限与不足
开展科学的规划实施评估是强化规划管理、优化规划内容、指导规划修编的关键步骤与重要手段。纵观土地利用总体规划、城市总体规划和海洋功能区划的实施评估研究与实践，在“国土空间规划体系”建立的新形势下，存在以下值得优化的内容。
2.2.1 重“一致性”而轻“效能性”
由于对规划的目标完成情况进行直观的比较分析是最具量化性的评估内容，具有客观、直接、易操作等特点。因此，无论是土地、城市还是海洋领域，在对规划实施情况进行评估时，都较为重视“一致性”评估。但事实上一致性评估也存在一定的局限性。规划初期的目标设置往往与当时的管理背景与经济发展情况相适应，但随着规划实施过程中相关背景的变化，部分量化的要求也随之进行了调整，即对规划结果的一致性对比并不能绝对反映规划实施成效的优劣。但现行评估中，对于反映规划过程中规划措施的实际影响程度的“效能性”评估，因受限于其关键指标设置的困难性和评判标准的主观性，往往受到轻视。
2.2.2 指标体系统筹考虑不足
“多规合一”以前，各类空间规划编制、实施和评估工作相对“独立”。但随着国土空间规划体系建立后对土地、城市、海洋等各类空间规划的整合，要求规划实施评估研究不能再局限于陆海分治的评估体系。以原海洋功能区划实施评估研究为例，其评估指标体系对陆海统筹理念的体现不够深入。例如，在规划衔接性和传导性方面，主要考虑不同层级海洋功能区划编制与管控的衔接，对资源管理水平的评判只针对用海类产业的有关情况，对于围填海规模总体控制、生态环境保护等陆海综合性要素，也基本只做到海岸线向海一侧的分析。
2.2.3 缺乏基础数据库
规划实施评估不仅仅是对纸面数据的单纯统计与计算。从最新的评估技术方法可以看出，规划实施评估已充分运用影像图形比对、空间圈层分异、数据包络分析等多种信息分析手段。大量空间矢量数据基于GIS工具进行处理，并在此基础上开展评估指标的运算。但由于缺乏建立统一的基础数据库建设的意识和要求，之前的各类空间规划实施评估的研究与实践均未对基础数据库的建设予以重视。这导致实施评估工作不能利用智能化手段将评估结果贯穿运用于监督检查、城市体检、规划修编等一系列工作中。
2.3 对海岸带专项规划实施评估的启示
基于现行规划实施评估的经验与不足，本文对海岸带专项规划实施评估研究总结出了以下4方面启示。
2.3.1 目标实现与实施成效并重
规划目标反映的是规划编制阶段管理部门对规划范围内空间资源的约束或预期要求。规划目标的一致性评估能够反映规划措施执行的基本情况，特别是针对量化类目标的定量评价能够更加客观和直观。因此，对于规划目标实现的评估应关注规划实施过程中相关规划目标所发生的关键变化，以优化规划目标一致性程度的优劣判断。同时，规划的任务要解决规划范围内陆海发展所面临的突出问题，因此规划实施评估应强化“绩效”评估理念，提高对规划措施实施成效的认识程度，针对规划解决的核心问题和突出矛盾，建立对效能性的定性、定量评判标准。
2.3.2 强化陆海统筹与规划协调
作为特定空间区域的专项规划，海岸带专项规划实施评估关注海洋空间、陆海交错地带随时间变化产生的不确定性，其要素和指标应尽可能涵盖反映海岸带范围内陆域和海域空间资源质量和陆海经济发展有关的影响要素。在评价体系上着重考虑陆海一体化、高相关的综合指标和专业指标，同时要避免陆海指标选择的重复和矛盾。海岸带专项规划与相关的国土空间总体规划、涉海行业规划的衔接与协调也是实施评价的重要内容。不能把某一规划的实施评估作为一项孤立的工作，而是要从“多规合一”的视角进行全面考虑，确保专项规划实施评估结果与其在国土空间总体规划和相关规划的实施方面所呈现的优劣具有一致性。
2.3.3 构建数据分析平台
“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”是落实国土空间规划“一张蓝图干到底”的重要内容。开展海岸带专项规划实施评估，需要依托丰富详实的数据。因此，应借助国土空间规划“一张图”系统建设这一契机，以国土三调等调查、测绘数据为基础，按照统一的用地用海分类标准，集成原海域海岛动态监测系统等基础地理信息系统和自然资源调查监测成果数据，形成覆盖沿海地区海岸带全域、三维立体、权威统一的国土空间规划“一张图”实施监督基础信息平台。通过这一平台提高海岸带专项规划评估结论的科学性、准确性和高效性，实现智能化审查。
2.3.4 完善规划未来适用性（前瞻性）评价
规划评估既是对规划实施过程和结果的综合评价，也是新一轮规划修编的重要参考。因此，本文认为在海岸带专项规划评估中引入规划对未来适用性评估内容十分必要。海岸带专项规划的规划期由2021年至2035年，无论是规划实施前预估、实施中体检，还是实施后评估，都必将面临国家战略布局优化调整、地方经济发展动能升级，以及生态环境保护形势变化等问题。海岸带专项规划实施评估要充分考虑规划范围内未来产业空间需求及规划编制思路与区域国民经济发展的适配性。立足区域格局调整、国内外形势变化，通过前瞻性评估，理清海岸带空间发展逻辑，契合未来发展趋势，为新一轮规划修编调整明确重点方向。
3 海岸带专项规划实施技术路线与方法
3.1 规划实施评估技术路线
本文认为，海岸带专项规划实施评估应借鉴已有相关研究与实践，以规划实施的“一致性”和“效能性”评价为重点，综合考虑规划“未来适宜性”评价，建立包含陆海统筹、各类规划衔接有序、内容综合全面的评估指标体系，并探索形成基础数据库为载体的规划实施评价体系（图1）。
3.2 规划实施评估关键要素
海岸带专项规划一定程度上继承了原海洋功能区划内容和功能，同时又是空间规划的类型之一，在评估内容和指标构建上，要充分考虑其目标多元、动态发展和必然存在偏离的特点，尽可能把所涉及的内容和要素考虑全面，同时结合新时期陆海统筹的有关要求，突出海岸带地区空间资源节约集约利用这一重点。
3.2.1 目标完成情况评估
根据《省级海岸带综合保护与利用规划编制指南》（试行）的有关要求，沿海省（自治区、直辖市）在海岸带专项规划编制中分别设置了生态保护修复、资源开发利用和人居环境提升三个方面的规划目标。其中，包括大陆自然岸线保有率、海洋生态保护红线面积等约束性目标，也包括修复岸线长度、修复无居民海岛个数等预期性目标，以及地方根据自身空间资源保护与发展实践提出的地方性发展目标。因此，海岸带专项规划实施评价的目标完成情况评估，主要是对各地区海岸带专项规划中所规定的目标的达标情况进行评估，即分别选取相应目标达标程度作为评价指标。
3.2.2 措施实施成效评估
海岸带专项规划相较于原海洋功能区划，在范围上由海及陆，在措施上更加综合全面。从各省（自治区、直辖市）的海岸带专项规划内容上来看，规划管控措施大致包括资源节约集约利用、生态环境保护、海域优化管理、规划经济效益和人文与安全等5个方面。可针对每个方面选取具有代表性且易量化的指标进行综合评价。
（1）资源节约集约利用。空间资源节约集约利用是海岸带专项规划编制的基本原则之一。在资源环境约束趋紧和重要资源要素保障的大背景下，应针对海岸带地区陆海相关的空间资源利用效率进行评价。可选取海岸线占用率、海域（海岛）空间利用率、海域（海岛）使用投资强度、低效资源收回面积占比等关键指标，着重反映规划范围内已开发利用的海洋空间和所承载项目对海岸带资源的利用程度。
（2）生态环境保护。海岸带专项规划突出体现“生态优先、保护优先”的绿色发展理念。可选取重要海洋生物资源保护情况、污染物排放总量控制情况、海洋功能区环境质量达标程度、自然保护地设立情况、生物多样性保护情况，以及海域、海岛、岸线整治修复程度等指标，识别规划实施后，海洋环境质量改善、生物多样性保护及生态整治修复等情况。
（3）海域优化管理。能否发挥规划引领作用，优化海域综合管理是评价海岸带专项规划的重要内容。规划通过功能分区、设置管控措施等方式引导产业布局优化和调整产业用海模式。可选取依规划要求审批确权海域面积（个数）、海域使用权市场化出让面积占比、立体确权出让用海宗数占比等指标，以反映规划实施以来，该区域在依规划审批、资源有偿使用、资源市场化出让和优化海域利用方式等方面的制度创新和要素保障能力。
（4）规划经济效益。空间规划作为社会发展的空间资源配置依据，其实施的优劣会直接影响经济发展的效率与模式。海岸带专项规划中虽未直接对规划经济效益提出具体要求，也没有针对涉海项目形成清单，但海洋经济的发展情况评价，可以反映规划对经济发展的要素保障能力、经济发展模式升级效果。可选取海洋经济贡献能力、海洋产业结构调整情况、海洋产业吸纳投资额及海洋新兴产业生产总值占海洋产业生产总值比重等指标。
（5）人文与安全。本轮海岸带规划的特点之一是打造高品质的人居环境。通过对公众侵害空间拓展、自然和人文遗产保护、滨海特色风貌塑造和防灾减灾等内容提出要求，实现规划期内人文与安全水平的提升。在人文塑造方面，可选取破坏历史文化依存本体及其环境事件数量（件）、海洋文化传承与保护情况、生态产品价值实现典型案例数量等指标。在防灾减灾方面，可选取防灾减灾能力提升、有效处置风险应急次数等指标。
3.2.3 规划衔接传导评估
海岸带专项规划要对国土空间总体规划明确的空间安排和要求予以落实。对下级国土空间总体规划、海岸带专项规划要做到管控要求传导和指标分解，特别是有关功能分区细化、岸线分类及无居民海岛的清单式管理等。同时，以制定涉海要求、管控指标等方式横向约束其他涉海行业规划。可选取实施中与总规衔接情况、对下位规划传导情况、对涉海行业规划符合性约束情况等指标。
此外，规划期内新增用海用岛项目同规划功能分区的符合率，以及不符合功能区的历史用海调增比例等涉及规划符合性的内容也是评价规划实施成效的重要指标。其中，新增用海用岛项目功能分区的符合率，要重点考虑规划期内新增项目与所在功能区的主导功能是否完全一致，或不完全一致的情况下是否会导致功能丧失。不符合功能区的历史用海调增比例反映的是规划实施以来，相较于规划实施前用海用岛项目符合规划分区的比例变化。
3.2.4 公众满意度与前瞻性评估
海岸带专项规划实施评估应重视社会公众、用海单位、相关行政管理部门及海洋、规划等领域专家学者对规划实施的认知度与满意度。可通过设计调查问卷并采用随机抽样的形式完成公众的意愿调查，再以赋分形式反映公众对海岸带专项规划的满意程度。
前瞻性评估主要是结合评估时国土空间总体规划提出的新要求，评估海岸带专项规划面临的机遇与挑战，总体把握和分析海岸带专项规划调整与修编的方向和趋势。本文认为，前瞻性评估主要包括以下几个方面：
（1）生态环境适宜性分析。规划实施以来，生态环境变化既能反映规划在生态环境保护方面发挥的作用，同时也是判断未来规划调整优化方向的依据。可通过绘制海岸带地区典型生境识别图、生态保护修复目标叠置图，对比分析海岸带地区生态环境适宜性。对于生态环境现状与海岸带专项规划环境目标严重不符、不能满足规划目标要求的区域，或生态环境得到修复，远远高于规划目标的区域，应明确规划功能区环境目标的调整需求。
（2）开发利用现状适宜性分析。根据资料搜集和现场踏勘，掌握自然资源条件变化和海域使用权属情况，绘制海域使用开发利用现状图，将开发利用现状图与海岸带专项规划功能分区图叠置，对比分析分区与开发利用现状的适宜性。对于海岸带综合保护与利用规划与开发利用现状严重不符的区域，需进一步结合相关规划和用海需求的适宜性分析，明确规划对海域使用管理要求的调整。
（3）用海需求的适宜性分析。通过整理国民经济与社会发展规划、区域发展规划、行业和产业发展规划，以及国土空间总体规划等相关规划资料，梳理规划范围内存在用海需求的项目类别与规模，按用海需求的优先保障次序，划分为“重点发展”“优先发展”“一般项目”，并分析预期效益与用海规模。结合资源环境适宜性与海域开发利用现状，将各类用海需求与海岸带专项规划进行对比分析，明确规划与用海需求的适宜性。
3.2.5 指标类型的融合归一
从前文对各目标层内容的分析可知，不同目标层中下设指标分类存在内容相近的情况。例如，目标完成情况中所包含的资源开发利用有关指标，与措施成效中的资源节约集约利用所要求的内容必然存在一定程度的重复。因此，需针对不同指标结合其属性具体分析。以岸线修复要求为例，如某省海岸带专项规划在编制过程中明确设置了“修复岸线长度”这一规划目标，则该目标具备准确的定量要求，应优先将这一指标作为“目标完成情况”指标。以此类推，确保指标分类的唯一性和科学性。
3.3 规划实施评估体系与方法
本文提出的海岸带专项规划实施评估方法可概括为构建指标体系、标准化处理和综合评价等步骤。通过对指标定量测算和定性分析相结合，综合得出评估结论。
3.3.1 构建指标体系
按照前文所述，本文首先从规划目标实施情况、措施实施成效、规划衔接传导、公众满意度和前瞻性方面提炼出37个评价指标，形成了海岸带专项规划实施评估指标体系（表1）。
运用德尔菲法（Delphi），由海洋、生态、经济等领域专家通过萨蒂1～9标度法对每一类规划指标进行重要性打分，获取各指标分值，再通过层次分析法（AHP）构建判断矩阵，经一致性检验得出各指标权重。
3.3.2 标准化处理
（1）定性类指标处理。定性类指标需根据经验或专家意见进行评判，可分为极好、好、一般、差4个等级，并直接赋值为100、75、50、25。
（2）定量类指标处理。考虑到指标体系中的指标多呈非线性变化，本文运用非线性的对数模型效用函数计算各个指标的标准值。
式（1）和式（2）中：Ui为第i项指标的评价值，xi为实际值，xi0为该指标对应的不允许值，xi1为规划最优值。在本文中，α取40，b取60。
3.3.3 综合评价
采用几何平均法计算综合分值。本方法弱化了指标权重系数的作用，均化了指标之间指标权重较大者和较小者之间的影响。
式中：V为综合分值，λi为第i项指标的权重，Ui为第i项指标的评价值。按照综合分值形成评价等级（表2）。
4 结束语
海洋类空间规划实施评价的研究是一项长期且综合的工作。本文立足新时代国土空间规划体系的总体要求，从规划目标实现、措施实施成效、规划衔接传导，以及公众满意度和前瞻性等方面，选取相关因子构建指标体系，提出海岸带专项规划的实施评价思路和方法。相对于原海洋功能区划实施评价，本方法侧重于平衡规划在目标实现和规划措施成效方面的总体把握；在涉及陆海统筹和综合管理相关内容方面，更多地考虑了新时代背景下自然资源管理的“国家立场”和要求；同时对规划未来适宜性评价作出了探索与安排。因此，本方法可运用于全国、省级和市县级海岸带专项规划的年度实施评价和周期性评价。
此外，本文建议在海岸带专项规划实施评价的过程与结果中，应与“国土空间规划一张图实施监督信息系统平台”的建设相衔接。充分发挥资源管理的数据优势和统筹能力，将海岸带专项规划实施评价与国土空间规划监测评估评价工作相结合，推动规划体系和方法的智能化、综合化，实现规划审查的科学、准确与高效。
作者信息
第一作者简介：桑新春（1992—），男，山西省祁县人，国家海洋技术中心助理研究员，资产评估硕士，主要从事海洋空间规划和海洋资源资产价值核算研究。
通讯作者：岳奇（1983—），男，山东省成武县人，国家海洋技术中心研究员，理学博士，主要从事海域海岛管理、国土空间规划研究。
设计、一审 | 吕睿 二审 | 吴桐
三审 | 孙君
信息来源:国家海洋技术中心。
转载请注明信息来源及海洋知圈编排。
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