已赋予乡镇行政处罚权的事项，县政府主管部门还有处罚权吗？
【来信】
胡教授，根据《行政处罚法》第24条规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。各地也开展了赋予乡镇部分行政执法事项的工作。请问：已赋予乡镇行政处罚权的事项，县直主管部门还有处罚权吗？
【回信】
《行政处罚法》（2021）第24条第1款规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”在这里，将行政处罚权下放的“决定权”属于省、自治区、直辖市，可以是其人大，也可以是政府；下放处罚权的方式，可以通过授权，也可以通过委托。
经省、自治区、直辖市决定，将县级人民政府部门的行政处罚权交由乡镇人民政府、街道办事处行使后，原县级人民政府部门的行政处罚权是否还存在？这一问题，现行法律未作回答。目前只能依靠行政法理处理这一问题。那就是，它与处罚权的下放方式有关，应当区分授权与委托。
如果行政处罚权是通过“授权”方式下放的，那么，授权关系成立之后，授权方不再拥有授出的职权。最高人民法院对于“王增鹏等8人诉张掖市规划局、张掖市执法局不履行法定职责案”的裁判要旨也表明了这一点（见最高人民法院《行政裁定书》，[2017]最高法行申2156号)。因为行政授权是一种职权的转让关系，是指行政主体出于国家管理的需要，并在法律明文许可的前提下，通过法定程序将自己职权的全部或部分转让给其他行政机关或者社会组织的过程和法律制度。授权的法律效果是导致所授职权的转让，从而形成一个新的行政主体。
但是行政委托则不同，它是指行政主体出于自身条件的限制或者国家管理的需要，并在法律明文许可的前提下，通过双方协议委托其他行政机关或社会组织代行自己的职权。委托关系成立后，受委托一方必须以委托方的名义行使所委托的职权和事务。委托关系不是职权转让关系，仅仅是行政职权和事务的代理关系。因此，行政委托关系成立之后，委托方依然拥有原有的行政职权。它可以同时行使原职权，也可以不行使原职权。当然，如果被委托机关对当事人的某一违法行为作出了处罚，委托机关不得重复处罚，这是“一事不二罚”原则的要求。
综上，我们的结论是：如果通过授权关系赋予乡镇人民政府、街道办事处行政处罚权之后，县级人民政府部门就不再拥有原处罚权了；如果通过行政委托关系赋予乡镇人民政府、街道办事处行政处罚权之后，那么，县级人民政府部门依然拥有处罚权，但它一般交由乡镇人民政府、街道办事处代为行使了，不宜自己行使了。
必须补充一句的是，行政处罚权的下放，并不必然随带审批权、检查权等其他职权的下放。当然，将处罚权与审批许可权、检查权、监督权相分离，会割断行政职权的过程性特点。所以，对于行政处罚权的下放应当慎而又慎。
典型案例
最高法案例：城乡规划部门针对违法建筑的行政处罚职责相对集中到城管局后，不再具有对违法建筑的行政处罚权
裁判要旨
《城乡规划法》第十一条规定：“ 国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。 ”根据该条规定，张掖市规划局 为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，具有对张掖市违法建设的处罚职责 。 但根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“ 国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使 ”的规定，国务院授权的省级政府 可决定将除行政拘留以外的行政处罚权集中行使 。 本案中，甘肃省人民政府甘政函﹝2006﹞2O号《关于张掖市开展相对集中行政处罚权工作的批复》， 同意张掖市成立张掖市城市管理行政执法局，并行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。 其中包括 对未取得《建设工程规划许可证》的违法建设案件的行政处罚权 。在该批复中 还明确行政处罚权相对集中后，原有关部门不再行使已经统一由张掖市执法局行使的行政处罚权 。 另外张掖市机构编制委员会办公室张机编办﹝2007﹞57号《关于市规划管理局内部增设规划监察科、市政规划科的批复》， 确定规划监察科的职能为负责对在建工程进行规划审批后管理和监督监察等 。 本案中因张掖市规划局 对城市规划管理（除在建工程）的行政处罚权已集中由张掖市执法局行使 ，故张掖市规划局 已不再具有对未取得建设工程规划许可证的违法建设行为的行政处罚权。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)最高法行申2156号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：邓某平，男，1965年5月13日出生，汉族，个体工商户，住甘肃省张掖市甘州区。（等8人）
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：张掖市规划管理局。住所地：甘肃省张掖市甘州区西环路16号。
法定代表人：刘学汉，该局局长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：张掖市城市管理行政执法局。住所地：甘肃省张掖市甘州区西环路16号。
法定代表人：邢学伟，该局局长。
委托诉讼代理人：费志荣，该局法制科长。
委托诉讼代理人：武应国，该局干部。
一审第三人：甘肃新乐连锁超市有限责任公司。住所地：甘肃省张掖市甘州区东北郊工业园区。
法定代表人：李玲，该公司董事长。
委托诉讼代理人：李云，甘肃雪山律师事务所律师。
委托诉讼代理人：鲍克源，甘肃雪山律师事务所律师。
一审第三人：甘州区市场建设服务中心。住所地：甘肃省张掖市甘州区南关市场内。
法定代表人：陶力，该服务中心主任。
再审申请人王某鹏、邓某平、施某、杨某玉琴、范某让、黄某霞、张某建、朱某年（以下简称王某鹏等8人）因诉张掖市规划管理局（以下简称张掖市规划局）、张掖市城市管理行政执法局（以下简称张掖市执法局）不履行城市规划管理法定职责一案，不服甘肃省高级人民法院(2016)甘行终130号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
王某鹏等8人起诉称,甘肃新乐连锁超市有限责任公司（以下简称新乐超市）于2005年在甘州市场东侧修建的14间活动板房，未取得临时建设用地规划许可证、临时建设工程规划许可证，属违章建筑的事实明确。其向张掖市规划局、张掖市执法局申请要求拆除新乐超市修建的违章建筑，但张掖市规划局、张掖市执法局拒不履行法定职责，已经构成行政不作为。请求法院判令张掖市规划局、张掖市执法局履行法定职责，依法确认新乐超市在甘州市场东侧修建的14间活动板房为违章建筑，并作出拆除违章建筑的行政处罚决定。
王某鹏等8人申请再审称，1.再审申请人所诉两行政机关确认拆除的活动板房是未经规划部门行政许可的违章建筑。两机关构成行政不作为，一、二审法院未关注实体公平和正义，未对行政合理性审查，认为确认违章建筑等事项属于行政机关职权事项，不属于人民法院审查范围错误。2.张掖市规划局负有对违反城乡规划的违法建设行为进行确认和作出行政处罚的行政职责。张掖市机构编制委员会办公室的批复不是法律，其无权确定张掖市规划局的行政执法权限及职能。张掖市规划局张规函﹝2015﹞69号答复未对活动板房是否违法进行明确的认定，更未作出任何行政处罚，其行为构成行政不作为，其作出的两份函矛盾。3.张掖市执法局对新乐超市作出的行政处罚未保证再审申请人的程序权利，适用已废止的城市规划法，该处罚不成立，是以罚款、补办手续的形式代替拆除行为，属变相的行政不作为。新乐超市修建的14间活动板房违反消防法，且是临时建筑应当依法作出拆除的行政处罚。4.张掖市执法局未依其《信访事项实体性受理告知书》的承诺，对再审申请人请求事项于9月2日办结并书面答复，构成不作为。请求：1.撤销甘肃省嘉峪关市中级人民法院（2015）嘉行初字第39号行政判决、甘肃省高级人民法院（2016）甘行终130号行政判决；2.对本案提起再审。
本院认为，不履行法定职责 是行政机关负有法律、法规、规章明确规定的行政管理职责，在公民、法人或其他组织要求其履行职责时，不予答复、拖延履行或拒绝履行的行为 。王某鹏等8人分别向张掖市规划局、张掖市执法局提出申请，请求行政机关履行法定职责确认新乐超市涉案14间板房为违章建筑并作出拆除决定。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下称《城乡规划法》）第九条第二款关于“ 任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理 ”的规定，王某鹏等8人向张掖市规划局、张掖市执法局提出的申请属于对违法建设的举报行为。因王某鹏等8人是 甘州市场中商业门店所有权人，其所举报要求确认的违章建设对其经营产生实际影响，故其申请行政机关确认违章建设并拆除的请求虽为举报，但申请机关对其举报事项的处理，与其有利害关系 。王某鹏等8人在其举报违法建设后， 对行政机关的核查处理的行为具有原告主体资格 。具有法定职责的行政机关 对王某鹏等8人所举报的行为不予核查、处理的，将构成不履行法定职责。
关于本案具有受理投诉及核查处理的法定职责机关的确认问题。《城乡规划法》第十一条规定：“ 国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。 ”根据该条规定，张掖市规划局 为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，具有对张掖市违法建设的处罚职责 。 但根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“ 国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使 ”的规定，国务院授权的省级政府可决定将除行政拘留以外的行政处罚权集中行使。本案中，甘肃省人民政府甘政函﹝2006﹞2O号《关于张掖市开展相对集中行政处罚权工作的批复》， 同意张掖市成立张掖市城市管理行政执法局，并行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。 其中包括 对未取得《建设工程规划许可证》的违法建设案件的行政处罚权 。在该批复中 还明确行政处罚权相对集中后，原有关部门不再行使已经统一由张掖市执法局行使的行政处罚权。 另外张掖市机构编制委员会办公室张机编办﹝2007﹞57号《关于市规划管理局内部增设规划监察科、市政规划科的批复》， 确定规划监察科的职能为负责对在建工程进行规划审批后管理和监督监察等 。本案中因张掖市规划局 对城市规划管理（除在建工程）的行政处罚权已集中由张掖市执法局行使，故张掖市规划局已不再具有对未取得建设工程规划许可证的违法建设行为的行政处罚权 。故具有受理王某鹏等8人投诉并作出行政处罚职权的是张掖市执法局。
关于张掖市规划局是否构成不履行法定职责的问题。《城乡规划法》第九条第一款规定：“ 任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。 ”王某鹏等8人作为甘州市场的商业门店所有人，与甘州市场整体改造中14间板房的建设有利害关系，其 向张掖市规划局提出的申请中要求确认该板房为违章建筑的内容，实质上是就14间板房是否属于违章建筑向张掖市规划局提出了查询 。张掖市规划局收到王某鹏等8人申请后，作出张规函﹝2015﹞69号答复，认定王某鹏等8人请求的新乐超市修建的14间板房未办理修建许可证，已履行了法定职责，不构成行政不作为。
关于张掖市执法局是否构成行政不作为的问题。张掖市执法局具有对王某鹏等8人举报违法建设行为的行政处罚权。张掖市执法局2015年4月在接到王某鹏等8人举报申请后，依据张掖市规划局张规函﹝2008﹞105号答复， 认定14间板房属于经规划批准的建设，向王某鹏等8人作出不属于其执法范围的答复 。 2015年6月在获知举报建筑 未取得建设工程规划许可证后，即在8月对新乐超市作出了行政处罚 。张掖市执法局 已对王某鹏等8人的违法建设的举报申请作出了处理，已履行了法定职责，不构成行政不作为。对于张掖市执法局对新乐超市作出的行政处罚，是其履行王某鹏等8人举报申请作出的行政行为，该行政处罚是否合理、程序是否合法等不是本案所要审查的内容 。对于王某鹏等8人提出的张掖市执法局 未在其信访事项实体性受理告知书规定承诺时间内向其进行书面答复的问题 ，经过核实，张掖市执法局 确未依其出具的告知书，于9月2日前告知其已就王某鹏等8人投诉作出了行政处罚，但根据王某鹏等8人上诉及再审理由可知，王某鹏等8人已知道张掖市执法局对新乐超市的违法行为作出了补办建设工程规划许可证、行政罚款的行政处罚决定。 张掖市执法局虽未向王某鹏等8人作出信访答复，但已履行了对违法建设查处的法定职责，未作信访答复并不影响本案的处理。
综上，王某鹏等8人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：
驳回王某鹏、邓某平、施某、杨某琴、范某让、黄某霞、张某建、朱某年的再审申请。
审判长 李 涛
审判员 汪国献
审判员 王云飞
二〇一七年十二月十一日
书记员 赵 贝
转自：行政诉讼和行政复议 农法实务
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