研究 | 陈金英：莫迪治下，民主如何从多元主义走向多数主义？|人民党|国大党|民主联盟|民族主义|甘地|莫迪足球会|陈金英

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作者|陈金英

编辑|宋可馨

审核 |朱依林单敏敏

摘要

2014年迄今，莫迪领导印度人民党连续执政，印度政治发展经历了明显的转型，其民主模式从某种形式的多元主义民主走向多数主义民主，主要表现为：联合政治的原则受到侵蚀；中央集权得到强化，地方自治被削弱，非对称联邦制特征更加明显；少数派在正式权力结构中边缘化，印度教多数主义主导政治。这一态势是经由莫迪领导下的印度人民党政府对意识形态、国家能力、公民社会三个方面的改造来呈现的。在意识形态层面，印度人民党政府运用以印度教民族主义为核心的宗教民族主义来消解宪法中规定的 “世俗主义” ，并据此对日常社会和政治国家加以渗透和改造来实现国家认同的转换。在国家能力方面，印度人民党政府通过建立大规模的福利体系、覆盖全国的身份识别和金融体系，加强了对社会的渗透和控制。在公民社会领域，印度人民党政府则通过打击和分化反对势力、削弱民间社会的独立性、塑造公共舆论，瓦解对印度人民党的批评。在未来相当长时间，莫迪政府所塑造的政治发展模式将持续影响印度的民主走向。

关键词：印度人民党莫迪政府多元民主多数主义民主印度教民族主义

图源：网络

2016年7月，《民主杂志》(Journal of Democracy）以“民主解体的危险”（The Danger of Deconsolidation)为专题出版了一期集中讨论当代西方国家民主危机的文章。其主题文章《解体的危险：民主的脱节》指出，过去三十年中，即使在世界上一些最富有和政治最稳定的地区，民主似乎也处于严重年久失修的状态。民主的发展不是朝着巩固下来的方向运动，而是为“民主解体”这一概念出现提供了空间。《民主杂志》的文章似乎为西方学者讨论民主的危机开了个头。在此后的数年间，西方政治学界乃至历史学界的知名学者先后发出“民主死亡”“民主终结”“民主的黄昏”“民主的危机”等各种警告。在主流的政治学期刊上，有关民主衰退的讨论也比比皆是，西方学者似乎一致认为，民主的倒退是全球范围的普遍现象。

在西方比较政治学中，印度一直被认为是发展中国家成功建立起成熟、稳定的民主政体的典范。1951年以后，宪法规定的三权分立制度，法律上平等的普选权，定期举行的自由竞争的选举，始终在印度有序运行。国际社会也将印度视作“世界上最大的民主国家”，各种评级机构都将印度列为与西方发达民主国家同等类型的“自由民主政体”。然而，2014年以来，印度国内政治、经济和社会发展都发生了重大变化。印度教民族主义思潮及其势力的不断扩张不仅渗透到国家权力结构中，也深刻地影响了经济发展的政策和不同宗教、族群和种姓团体之间的社会关系。国际社会普遍认为，印度正式和非正式的制度在捍卫多元主义和世俗主义方面变得极其谨慎且力不从心，独立的政治机构的地位逐渐被削弱，印度教社会针对少数族群的仇恨和暴力行为不断增加。印度正处于民主倒退的国家之列，它在西方各种民主评级报告中的排名也不断下降，成为“有缺陷的民主”(Flawed democracies)国家。《经济学人》甚至称，随着莫迪开始谋求第三个任期，印度正在多数主义的沙文主义道路民族-宗教和民粹主义相结合的统治风格，印度教民族主义正在将印度改造成一个多数主义的国家。

作为一个依然保持着每隔五年定期举行选举的多党竞争体制的国家，在莫迪执政十年期间，印度的政治发展呈现出何种特征，以致被外界认为偏离了其历史上的多元民主模式，并正在走向多数主义民主？莫迪领导的印度人民党又是如何通过对其民主的改造而建立起多数统治的？本文试图总结莫迪执政期间印度民主制度运行的基本特征，并分析印度人民党是如何通过对民主的改造以实现印度教多数统治目标的。

一、有关印度民主模式的讨论

如何处理多数和少数的关系，一直是西方民主理论中讨论的核心问题。在现代代议制民主下，选举是实现民主的核心环节。然而，这种基于数人头的选举也会带来多数压迫少数的“多数人的暴政”。精英民主理论认为，民主就是通过选举过程产生少数做决定的统治者。面临精英民主理论对民主的原本含义“人民的统治”否定的困境，多元主义民主理论应运而生。多元主义民主的核心是“多重少数人的统治”，即在保障少数人权利的基础上实现多数人的统治。不仅如此，多元主义民主还被认为是在分裂社会中能够真正成功的民主形式。在社会结构多元程度高、同质性程度低的社会中，多元亚文化的存在对于政治共同体的威胁，增加了民主制度建立的风险。特别是如果一个国家只存在两个亚文化集团，那么其中一个将是多数，另一个则始终是少数，要建立多元民主就更加困难。因为多数派的成员不太需要与少数派和解就可以组成一个多数联盟，而少数派也几乎看不到从多数派的统治中获得机会的可能。而当社会存在多个亚文化集团时，每一个亚文化集团都不可能成为多数，这就迫使他们彼此之间必须达成妥协和合作，以组建一个多数联盟。

虽然从其独立的过程来看，印度主要是一个印度教徒占绝对多数的国家，但印度同时无疑也是世界上社会多元化程度最高的国家之一。宗教、民族、语言和数不清的种姓把印度社会划分为无数个错综复杂的小集团。在比较政治学的研究中，印度常常被视为在高度分裂社会中成功建立了民主政体的特殊案例。研究国大党体制的印度学者科萨里就曾经指出，印度的极端多元化不仅是困难的根源，而且在某种意义上也是印度多头政治的力量之一，因为这使得每个社会团体的领袖都必须学会并实现和解和建立联盟，并防止任何单独的统一团体垄断政治资源。在达尔关于多元主义政体的讨论中，印度也被认为是在亚文化相当多元的国家里成功保持了多头政体的典范。在他看来，印度存在语言、种姓和地区等各种亚文化，每一种亚文化都是一个比较小的“少数”。同时，联邦制的国家结构保障了地方的自治权，而宪法也赋予了地方在语言文化等领域的自治权或否决权。这使得印度在两个方面具备了成功建立多头政体的条件：一方面，所有的种族、宗教和区域的亚文化都没有被“无限期地”拒绝参与组建政府；另一方面，政治体系为各种各样的亚文化提供了较高程度的安全保障。

20世纪70年代，阿伦·利普哈特提出“协合式民主”(consociational democracy)的概念，描述在异质性强、多元化程度高的社会中，通过广泛的权力分享来达成彼此对立的各个社会集团之间的妥协和共识，从而建立起稳定的民主制度的可能性。这种民主模式的特征简要概括为：（1）巨型联合内阁；（2）局部自治；（3）选举的比例性；（4）少数派否决权。在利普哈特看来，印度虽然存在严重的种族和宗教分裂，但通过权力分享的方式解决了维持民主的难题。20世纪90年代后，利普哈特对“协合式民主”的几个基本特征作了修正，并进一步提出“共识民主”(consensus democracy)模式作为“多数主义民主”的对应物和替代品.在利普哈特看来，在传统的观念中，两党制和同质性社会被视为民主制度的坚实基础，相应的“多数主义民主”(majoritarian democracy)也就成为主要乃至唯一的民主模式。而在同质性较低的社会中，“多数人”就难以通过选举的方式被“制造”出来。主要政党的政策差异比较大，选民的党派忠诚度相对较高。尤其是在多元社会中，社会按照宗教、意识形态、语言、文化、民族或者种族的分界线高度分化，形成了拥有各自的政党、利益集团和传播媒介的实际上彼此分离的次级社会，导致了多数民主模式所必需的弹性的缺失。在这种情况下，多数决原则不仅是不民主的，而且是危险的，其原因是长期被排斥在政权之外的少数派感到遭排斥、受歧视，因而失去了对体制的忠诚。印度在许多方面都具有共识民主的特征。

20世纪90年代以来，印度从一党独大体制走向两大党制主导下的多党竞争体制。国大党和印度人民党各自在议会占有1/3左右的议席，使得政治中存在稳定的两极，但两大党都必须同时联合其他政党才能组阁成功。由于进入人民院的地方政党数量众多，议席大量分散，每个地方政党所得议席的规模非常小。这些地方政党通常都是各种少数派或亚文化团体的代表。两个大党要保持政权的稳定，必须联合尽可能多的盟友，形成一个大规模的执政同盟。1999年以来，由印度人民党领导的全国民主联盟和国大党领导的团结进步联盟的成员分别都超过20个，许多小党的领袖都成为内阁成员。这就意味着，在这种多党联合体制下，印度的少数派保留了进入政府的权力，具有在政治中讨价还价的能力，印度总体上保留了其多元民主的特征。

二、莫迪执政时期

印度民主政治的多数主义特征

2014年以后，印度人民党在议会中单独获得了半数以上的席位。印度教民族主义的意识形态不仅经由政府的公共政策渗透到国家机器和正式制度中，而且通过印度教民族主义活跃分子与民间组织、文化团体的联系和沟通逐渐控制了公民社会。这为执政党改变政治权力运作的模式奠定了基础，进而改变了民主的内涵。在莫迪执政的十年里，印度正逐渐远离其多元主义的传统，朝着多数主义民主的方向发展。

（一）

联合政治名存实亡

在印度，联合政治意味着少数派在政治上的承认和机会。印度人民党领导的全国民主联盟政府最初以联合政府的形式出现，但很快就朝着印度人民党一党内阁的形式发展。在许多重要的政策议题上，印度人民党不再和全国民主联盟内的其他政党沟通并征求同意，联合政治名存实亡。

在印度人民党的历史上，第一代领导人阿德瓦尼曾提出“关键盟友”(essential allies)的概念。阿德瓦尼认为，除了国大党、社会党、全国人民党、左翼阵线和穆斯林联盟这五个政党外，印度人民党应该接受和任何党派的结盟关系。因为这五个政党认为印度人民党及其母体组织国民志愿服务团是反国家的。在能够结盟的政党中，马哈拉施特拉邦的湿婆军(Shiv Sena)和旁遮普邦的阿卡利党(Akali Dal)都是吸引某一宗教团体选民的政党，他们没有把自己伪装成世俗政党，因而是印度人民党的关键盟友。1998年大选时，印度人民党组建了全国民主联盟，正式成立以自己为核心的政党联盟，此后以联盟的名义参加大选并先后在1999年、2004年两次组建联合政府。然而，随着印度人民党多数地位的确立，印度人民党对维持与盟友的关系就没有那么热心了。在全国民主联盟内部，在重要的立法和政策出台问题上，印度人民党政府几乎不和反对党进行沟通，甚至不事先和全国民主联盟内部的成员协商一致。全国民主联盟的成员抱怨在许多重要政策议题上被印度人民党忽略。例如，在农业改革问题上，莫迪政府在没有获得关键盟友阿卡利党充分支持的情况下，就强行在议会通过了农业改革法案。农业改革法案是决定阿卡利党生死存亡的选择，其与印度人民党同盟关系的破裂也就不可避免。在马哈拉施特拉邦，随着莫迪在人民院选举中获得前所未有的胜利，印度人民党认为将湿婆军从高级盟友的位置上赶下来的时机到了。在莫迪内阁中，湿婆军得不到自己想要的位置；在邦议会的选举中，印度人民党拒绝在席位分布和组阁问题上让步。湿婆军不满在与印度人民党的联盟关系中扮演次要的角色，两党关系破裂。在安得拉邦特殊地位的问题上，印度人民党政府拒绝和其在该邦的盟友泰卢固之乡党(Telugu Desam Party，TDP)进行协商。此外，印度人民党成功在许多邦策划反对党议员倒戈，为自己赢得组阁机会。印度人民党也不乏企图分化盟友而扩大自身实力的行为，这些行为都引起了盟友的警惕。到莫迪第二个任期时，印度人民党与全国民主联盟内部主要成员的关系都变得非常紧张，全国民主联盟事实上已经形同虚设了。

在历史上，印度的多元主义是通过不同的形式来实现的。在国大党统治的年代，国大党内部同时存在不同派别，在意识形态上兼容并包，经济、文化上的左翼和右翼都可以在党内找到相应的势力，从而平衡了多元社会不同群体的关系。在多党政治的年代，国大党和印度人民党不得不和代表着无数个小团体的地方政党结成同盟。即使是被视作右翼教派主义的印度人民党，也必须选择和世俗的政党合作。正是这种合作关系，在联合政治年代迫使印度人民党将自身那些鲜明的印度教民族主义的政治议程搁置。甚至在印度人民党内部，也存在着以阿德瓦尼为代表的强硬派和以瓦杰帕伊为代表的温和派的平衡。而在莫迪统治的年代，联合政治名存实亡，而印度人民党内部也早已不存在不同派别的差异。由莫迪、阿米特·沙阿(Amit Shah)打造的激进印度教民族主义路线，正驱动印度的民主朝着 “多数人的民主” 方向发展。

（二）

强化中央集权，削弱地方自治权

印度的语言、宗教群体在宪法上享有某种形式的自治。联邦制的国家结构形式确保了印度各邦享有教育、语言、财政、安全等方面的高度自治权。此外，根据语言分布划分行政区划，也确保了地方的自治权。莫迪执政以来，印度人民党政府在许多方面大大强化了中央集权，削弱了地方的自治权。

从宪政结构上来看，赋予查谟和克什米尔地区特殊宪政地位的宪法第370条被废除，查谟和克什米尔邦被分解为两个由联邦政府直接领导的联邦直辖区。宪法第370条是印度独立初期的领导人和克什米尔地区主要政治势力达成协议的结果。长期以来，废除宪法第370条一直都是印度人民党追求的目标，但这一目标是印度人民党政府通过强制高压手段，而不是与该地区主要政治势力谈判实现的。2015年，印度人民党为了加强在克什米尔地区的影响力，选择与该邦的查谟和克什米尔人民民主党(PDP)组建联合政府。到2018年，印度人民党单方面宣布退出联合政府，授意该邦邦长解散议会，并根据宪法第356条“总统治理”条款接管了查谟和克什米尔。在采取强力手段取消克什米尔地区的特殊地位之前，军方派驻了三万多名士兵将该地区变成了世界上武装化程度最高的地区。查谟和克什米尔人被剥夺了政治权利，现代通信手段和互联网被禁止使用，学校被迫关门，公共服务被暂停或限制。包括该邦若干前首席部长、主要政党领导人等在内的政治人物被软禁，超过5000人被政府逮捕。直到2024年10月，查谟和克什米尔地区才举行了近10年来的首次选举。

作为法律上拥有立法机构的联邦直辖区，首都德里(Delhi)政府的运转集中反映了印度联邦与地方权力的关系模式。根据宪法规定，联邦直辖区的警察、公共秩序和土地等权力归联邦政府所有，德里政府则应对民选产生的议会负责。莫迪上台伊始曾经极力鼓吹合作联邦主义。随着反对印度人民党的平民党(AAP)在德里执政地位的巩固，选举产生的平民党政府一直遭到联邦政府的压制。在人事任命和调动等官僚机构控制权问题上，德里政府和作为联邦政府代表的邦长多次发生激烈的冲突。德里政府坚持认为，作为政府最高文官的首席秘书应该由选举产生的部长及其部长会议任命；而邦长则认为任命首席秘书的权力归自己所有。由于政府文官机构受到联邦政府及其代表———邦长的有效控制，不同责任主体间的冲突导致德里行政部门的文官与首席部长领导的政府之间难以合作，政府运转受到严重冲击。2021年3月，印度议会通过《2021年德里（修正案）法案》并获得总统批准。印度人民党领导通过的这项法案将作为中央政府权力代表的邦长也定义为德里“政府”的一部分，规定邦长在德里议会的立法领域内享有自由裁量权，德里政府在执行任何行政决策前，政府必须就所有事项征求邦长的意见，以确保问责。法案还规定德里议会不得制定法律，以便使其本身或其委员会能够审议日常行政事务或就有关行政决定进行调查这项法案极大地扩大了作为中央政府代表的邦长的权力，意味着德里政府在任何行政事务上都必须征得邦长的同意，从而几乎完全削弱了德里民选政府的自治权。

印度中央政府加强对邦政府控制的常见手段是援引宪法第356条“总统治理”条款，宣布直接由联邦接管邦的权力。在尼赫鲁统治时期，第356条总共被引用了8次。英迪拉·甘地统治时期，印度中央政府权力大大集中，在她担任总理的两个时期（1966—1977年和1980—1984年），“总统治理”条款被引用了整整50次。1989—2014年，经济改革、多党联合政治时代见证了印度合作联邦主义的发展。 2014年后，莫迪政府上台，尽管莫迪提出了合作联邦主义(cooperative federalism)的概念，但印度在事实上朝着更加中央集权的趋势发展。2014—2021年，莫迪政府8次使用“总统治理”条款宣布解散邦政府。这些邦政府要么处于反对党的统治之下，要么因为印度人民党与其盟友的破裂而倒台。

（三）

少数派在权力结构中的边缘化

印度大约有两亿人口为穆斯林，是世界上穆斯林人口最多的国家之一，但在这个以印度教为主的国家，穆斯林仍然处于少数地位。自印度独立以来，尽管有宪法保护，穆斯林仍面临系统性的歧视、偏见和暴力。印度政府成立的萨查尔委员会(Sachar Committee)在其报告中指出，穆斯林的社会经济地位处于印度社会的底层，其平均水平甚至低于表列种姓和表列部落。2014年以来，印度社会反穆斯林情绪急剧上升，穆斯林面临着更加普遍和严重的歧视和暴力。在正式和非正式的权力结构中，穆斯林的地位进一步边缘化，沦为政治上的“二等公民”。

首先，在立法机构中，穆斯林议员的比例明显下降。1952年第一次大选时，穆斯林议员在人民院的比例为4.3%。1980年的大选产生了人民院历史上最大比例的穆斯林议员，总共有49名，高达9.3%。此后，穆斯林在议会中的代表权停滞不前，穆斯林议员的比例大致在5%至6%之间徘徊。2009年第15届人民院有30名穆斯林议员，第16届人民院大选产生了24名穆斯林议员，分别来自安得拉邦、阿萨姆邦（各有2名），喀拉拉邦、查谟和克什米尔邦（各有3名），比哈尔邦（4名），泰米尔纳德邦、拉克沙群岛（各有1名），以及西孟加拉邦（8名）。印度人民党共获得282个席位，却没有一名穆斯林议员。事实上，印度人民党提名的487名候选人中，只有7名是穆斯林。2019年第17届人民院穆斯林议员数量上升至27名，全部来自反对党。当年，执政党印度人民党共提名了6名穆斯林候选人，无人当选。2022年7月，随着联邦院的改选，印度人民党的3名穆斯林议员没有再获得提名，这意味着改选后的联邦议会两院中，没有一名来自印度人民党的议员是穆斯林。在邦一级的议会中，情况大致相似，尤其是在印度人民党执政的邦。在印度人民党取得绝对胜利的北方邦，80个人民院席位中没有一个是穆斯林，尽管该邦的穆斯林人口比例高达19%。在印度人民党执政的马哈拉施特拉邦，穆斯林占11%，邦议会内也没有一名穆斯林议员。

在行政系统内部，穆斯林的边缘化也变得越来越明显。莫迪第一个任期期间，先后有3名联邦院的印度人民党议员在政府任职。其中，少数民族事务和议会事务国务部长一职由穆斯林穆赫塔尔·阿巴斯·纳奎(Mukhtar Abbas Naqvi)担任，他同时也是印度人民党在联邦院的议员。2016年7月，他出任少数民族事务部的部长一职。2022年，随着他在联邦院任期的结束，莫迪政府内部不再有穆斯林面孔。在古吉拉特、卡纳塔克、曼尼普尔等15个有大量穆斯林人口的邦，内阁中甚至没有一个成员是穆斯林。

在司法系统内部，宗教多样性并不是任命最高法院法官的主要标准。但印度在独立初期形成了一个传统，那就是最高法院至少要任命一名穆斯林，确保占总人口12.5%的穆斯林在司法系统内部的代表性。这在印巴分治的大背景下是一个非常重要的惯例。此外，在一项合议庭的决议中，最高法院指出要给予“少数群体”成员“应有的代表权”。虽然尚不清楚这是否指宗教少数群体，但在这份决议中，种姓和妇女被单独列出，因而有理由认为，这里的少数群体主要是指宗教上的少数派。尽管有这些非正式的制度安排，穆斯林在司法系统中的位置，仍与他们在整个社会中的边缘位置完全一致。以最高法院为例，随着时间的推移，印度最高法院的规模不断扩大。在1952—2019年，最高法院的大法官数量从8人增加到34人，但穆斯林法官的数量基本保持不变。在由最高法院任命的各地方高级法院的法官中，法院没有正式发布宗教、种姓、地区和性别等特定数据，但从2018年开始，最高法院收集了新任命的法官的社会背景资料。这些信息必须成为最高法院任命人员的公共记录的一部分。印度民间组织“最高法院观察家”(Supreme Court Observer)通过对这些信息进行分析，得出结论认为印度司法系统的“多样性问题远未得到解决”。

分析印度近10年来一系列涉及穆斯林社会的重大法律、政治、社会问题，穆斯林在立法、行政和司法系统中的代表性不足，与他们在政治、经济、社会中的被歧视和被剥夺地位存在密切关系。印度宪法明确规定公民信教自由，公民无论宗教信仰如何，一律享有平等的公民权。然而，2019年印度政府对1955年的《公民身份法》进行修正，授予2014年12月31日前因“宗教迫害”进入印度的来自巴基斯坦、孟加拉国、阿富汗三国的印度教、锡克教、佛教、耆那教、拜火教、天主教非法移民公民身份，唯独忽略了穆斯林。莫迪上台以来，穆斯林在日常生活中遭遇的歧视和暴力更加普遍，政府尤其是警察部门常常袖手旁观。同样，2019年，最高法院对围绕巴布里清真寺遗址的土地归属权引发的宗教纷争作出最终裁决，裁定土地归印度教社会所有。很难想象，如果不是印度教民族主义的高涨，印度的最高法院是否还能在此时作出上述裁决。更重要的是，该案件并非孤立事件，各地类似毁寺建庙的行动层出不穷。这些都表明政府一方面积极利用国家权力，通过立法和行政的手段将公民身份、公民权利与其宗教信仰关联；另一方面，国家在许多涉及政教关系的重大问题上无所作为，在理应对穆斯林社会的不满作出回应的领域选择了回避。作为所谓尊重和保障人权的最后屏障，在涉及穆斯林宗教文化权利的议题上，最高法院的裁决具有强烈的示范效应，地方各级法院屈从于印度教民族主义势力，要么偏袒印度教社会，要么对穆斯林的指控视而不见。

三、印度人民党政府的民主改造机制

在有关成熟国家民主衰落或死亡的学术讨论中，一个重要的观点就是民主通常不是突然被推翻的，而是被缓慢掏空的。曾以“竞争性威权主义”一词描述20世纪90年代以后第三波民主化浪潮中出现的混合政体的政治学家史蒂芬·列维茨基(Steven Levitsky)，曾在《外交事务》杂志撰文，称特朗普的上台有可能使美国走向竞争性威权主义。在其后来出版的《民主是如何死亡的》(How Democracies Die)一书中，他重申了民主不是死于军人发动军事政变，而是死于民选领导人之手———总统或总理的风险。在这方面，美国当前的困境与世界其他地区和其他历史时刻的民主危机并没有太大的不同。美国普利策奖得主、历史学家安妮·艾波鲍姆(Anne Applebaum)也在《民主的黄昏：威权主义的诱惑》(Twilight of Democracy: The Seductive Lure of Authoritarianism)一书中指出，威权统治的领导人不会单独统治，他们依靠政治盟友、官僚和媒体人物来铺平道路并支持他们的统治。现代民主国家中兴起的威权主义和民族主义政党为其追随者提供了通往财富或权力的新途径。安妮·艾波鲍姆用波兰、英国和美国作为案例，研究了民主的衰落和具有威权倾向的右翼民粹主义政治的兴起这一现象，展示了西方民主国家的统治者如何利用阴谋论、政治两极分化、社交媒体，甚至怀旧之情来改变社会，颠覆民主政治。

和西方发达国家一样，2014年莫迪上台后印度的政治转型也是在民主选举政治下发生的。莫迪领导的印度人民党政府改造印度民主的方式，与世界上许多国家的领导人如出一辙，即通过制造有利于执政党政府的公共舆论和意识形态，加强对社会的控制，利用行政权不断突破法律的边界，最终改变印度政治的逻辑。

（一）

改造意识形态：从世俗主义到宗教民族主义

在印度近现代历史上，民族主义一直包含着基于西方自由主义的印度民族主义 (Indian Nationalism)和基于印度宗教文化的印度教民族主义(Hindu Nationalism)两种不同的版本。前者以世俗主义为主要特征，后者则以某种形式的宗教民族主义为特征。范笔德在《宗教民族主义：印度教徒与穆斯林在印度》一书中写到，在历史上，印度的世俗民族主义者称宗教民族主义为“社群主义”(communalism)，这是一个带有贬损性的、“非法性”的概念。在社群主义中，一个共同的宗教信仰被想象为群体认同的基础。独立初期，世俗主义被确立为印度国家的基本原则并写入国家宪法。到20世纪80年代，随着世俗主义在现实中不断被侵蚀，宗教民族主义尤其是印度教民族主义发展壮大。在随后的三十年中，伴随着国大党地位的衰落和多党联合政治的出现，世俗主义与印度教民族主义也处于相互竞争的状态。2014年后，随着印度人民党一党独大地位的确立，印度国家意识形态的发展也出现了从世俗主义到宗教民族主义的转变。

在公共话语空间，印度教民族主义者一直努力通过创办出版社和期刊网络，在公众舆论中提供一种与传统的精英型的、左翼的、反同盟家族的意识形态相对抗的政治叙事。在2014年莫迪上台后，新的公共舆论生态为右翼印度教民族主义意识形态提供了更宽松的空间。更重要的是，越来越多偏向于印度人民党及其同盟家族的媒体开始兴起，与同盟家族相关联的网络达人在社交媒体上的影响力越来越大。自由主义色彩的报纸和电视频道面临政治和财务上的压力，而不得不自我审查或解雇那些直言不讳的记者。在教育领域，公共教育和研究的重要机构（包括印度历史研究委员会，国家教育、研究和培训委员会等）的负责人都被替换为支持或认同印度教右翼意识形态的人。与此同时，印度教右翼也不断向学界和高校发起冲击，试图通过国家机器加强对公立大学和研究机构的影响。在教材的使用、教科书的编写等领域，印度教右翼意识形态也不断渗透。尼赫鲁、甘地等英雄人物不再被提及，而萨瓦卡尔等印度教民族主义人物则受到重视。在公共政治话语中，历史叙事正在被重写。

不仅如此，宗教民族主义的意识形态正通过国家权力经语言、饮食、交通甚至休闲娱乐渗透到普通印度人的日常生活中。政治学家克里斯托弗·贾弗雷罗(Christophe Jaffrelot)使用“日常化”(banalisation)一词描述了印度教民族主义运动日益渗透到印度社会各个方面的趋势。具体来说，在语言方面，莫迪政府通过一系列具体行动悄悄地贯彻“一种语言”的政策。总理及内阁部长在就职仪式上用印地语（甚至梵语）进行宣誓；所有官方运营的社交媒体账号均使用印地语或印地、英双语；重大国际场合使用印地语的标识；印度人民党执政的地方政府通过立法强化牛的神圣地位，禁止食用和销售牛肉。未能遵守印度教饮食禁忌的穆斯林和“贱民”遭到印度教民族主义狂热分子的私刑处置，而莫迪政府则对此保持沉默。当大量无家可归者在印度城市流浪时，政府在全国范围内为失去劳动能力却不能被屠宰的流浪牛兴建了成千上万的庇护所地方政府还出台法律禁止改变宗教信仰。印度教民族主义的日常化还表现为对穆斯林日常生活的干预，例如不允许穆斯林在户外公开场所祈祷，在住房、就业等领域对穆斯林实行歧视政策等。印度人民党还在全国范围内推动地名的修改，将很多带有伊斯兰寓意的地名改为印度教色彩浓厚的新地名。甚至在印度饱受新冠疫情打击之际，莫迪仍出席了罗摩神庙的奠基仪式并发表讲话。从瓦拉纳西到克什米尔，从国内到海外，莫迪政府对印度教寺庙的翻新改造有着极大的热诚。莫迪政府各部的部长也常常是寺庙开张仪式的贵宾。

早在20世纪80年代，印度人民党就开始使用“伪世俗主义”一词描述国大党对待少数宗教群体的政策，将其和反印度教、反印度教教徒等标签联系在一起，并使用“真正的世俗主义”一词将世俗主义的含义从政教分离转向宗教平等。作为印度人民党的领袖，莫迪本人从不掩饰其对世俗主义的厌恶和诋毁，并成功地在其执政期间将世俗主义污名化。2019年大选后，莫迪在印度人民党总部的胜选演讲中称：“过去有个时髦的标签，戴上这个标签所有的罪过都会被洗掉。这个虚伪的标签被称作世俗主义……所有戴着世俗主义面具的政党都露出了真面目。”随着莫迪政权的不断巩固，世俗主义已被印度人民党政府描述成一种反印度教的、反印度教徒的、为选票对穆斯林实行绥靖政策的意识形态。

随着世俗主义的污名化，到2019年，世俗主义在国大党的竞选纲领中正式消失了。国大党小心翼翼地避免使用世俗主义这样的字眼，转而用包容性(诸如inclusive，diverse)等词来形容印度和国家的政教关系。形形色色的地方种族-民族主义政党、种姓政党乃至新出现的中产阶级政党，除了偶尔利用世俗主义来攻击印度人民党外，几乎没有立场。只有印度共产主义政党仍然在高举世俗主义的旗帜，遗憾的是，共产主义政党在全国政治中的影响力非常有限。世俗主义已经在印度的公共政治话语中消失。建立在印度教基础上的民族主义已经成为当前印度的主流意识形态，印度人民党就是这套意识形态唯一的合法代言人。在这套印度教民族主义意识形态话语体系中，宗教而非法律才能塑造印度的国家身份；真正的印度人，只能是信仰印度教的印度人；印度人的民主，意味着印度教徒的民主。

（二）

推行大规模公共福利政策，加强国家对社会的渗透和控制

国家能力是指国家将自身意志、目标转化为现实的能力，主要指中央政府的汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力。早在20世纪60年代，加布里埃尔·阿尔蒙德(Gabriel A. Almond)等人就提出了政治体系的四种输出功能：提取、管制、分配、象征。这四种功能在某种程度上正好对应了国家能力的四个维度。斯考切波在《找回国家》中也提到，任何试图探索国家实现目标之能力的研究，似乎都必须从一国之领土完整、财政手段以及行政人员供给这几个基本问题入手；然而，关于国家能力最富有成效的研究似乎都集中在特定的政策领域。莫迪领导的印度人民党通过大规模的公共福利政策，促进了国家能力的提升，加强了对社会的渗透和控制。

首先，印度人民党通过一系列具有文化和象征意义的仪式、政策来改造国家与社会的关系，提高国家的象征能力。国家象征能力与“合法化能力”“濡化能力”相互联系，是国家在以制度和政策为中心的正式或非正式活动中，直接或通过社会主体间接地借助各种象征或象征性行为，影响国家和社会之观念和行动的能力。国家象征能力高度关注社会现实的意义建构。莫迪一上台，就在国内外不同场合强调印度文明价值观的世界地位。在莫迪的努力下，瑜伽成为一种世界性的活动。莫迪还发起“清洁印度”运动，旨在结束印度人露天排便现象。这项运动在政治上被宣传为世界上最大的清洁运动，大大改善了印度人在国际上的形象。更重要的是，莫迪关于印度教文明的各种政治叙事，在国内外不遗余力地推广瑜伽使其成为印度全球话语权的一部分，莫迪本人亲自挥舞扫帚清扫街道及在各种场合不遗余力宣传“清洁印度”运动的努力都有助于让印度人重新认识国家并将其动员到国家的支持网络中。

在人类的历史上，人们总是在定义自己的国家身份：我们是谁，我们属于哪里，我们的文化是什么，我们作为一个国家的信仰是什么。与此同时，国家也在努力定义和设计公民的身份，包括公民身份的象征符号和公民的身份识别系统。莫迪上台后，印度人民党多次提出了印度崛起的愿景。2017年8月，在印度独立70周年纪念日的演讲上，莫迪提出“新印度”愿景，此后又多次对其进行完善，最新的表述是在印度独立100周年即2047年将印度建设成为发达国家。对印度人民党政府而言，“新印度”是莫迪政府国家治理的蓝图。同时，“新印度”也是一场政治运动，旨在号召和动员全社会的共同参与并承诺付诸行动。“新印度”的理念赋予了印度人关于印度未来国家形象和个体参与的想象空间，是印度人民党动员印度人重建与国家联系的符号系统，为印度人民党政府加强与印度社会的联系提供了动力。

其次，通过身份识别、金融普惠和一系列的社会福利政策等，印度人民党实现了国家对社会的渗透，提高了国家的控制能力。在印度的发展历史上，包括公共分配系统在内的各项带有福利色彩的公共开支通常是由政府机构及其代理人层层转移到穷人手中的。多年来，这种福利分配模式因其效率低下和导致腐败而广受批评。直到2009年，印度还没有一套全国性的公民身份识别系统。印度人持有与各种政府职能相关的身份证件，如选民身份证、所得税永久账户、护照、食品配给卡、驾照、出生证明和教育证明等，但没有一张是全国通用的。直到2010年，仍有40%的印度人出生时没有登记，30%的人不会读或写自己的名字，60%的人没有银行账户；只有3%的印度人缴纳所得税，6000万人拥有护照。在这种高度地方化和分散化的身份识别系统背后，是大量的造假和钻空子，许多处于社会最底层的贫困人口常常因为无法支付所需的贿赂而被排除在政府社会福利网络体系外。而与此相关的则是国家治理过程中存在的大量浪费、腐败和低效现象。印度国家唯一身份识别局（The Unique Identification Authority of India，UIDAI）首席执行官、财政部前部长阿贾伊·布山·潘迪(Ajay Bhushan Pandey)表示，造假如此之多，以至于印度正在补贴一个“幽灵国家”(ghost nation)。2014年，印度政府启动全国普惠金融计划，目标是确保弱势群体获得各种金融服务，如开通基本储蓄银行账户，获得基于需求的信贷、汇款便利、保险和养老金，通过技术手段降低民众获得福利的成本等。普惠金融计划使得印度政府通过直接收益转移(Direct Benefit Transfer/DBT)把福利直接发放到受益人手中，或者将政府补助资金直接打到受益人的银行账户。该计划不仅提高了公共开支模式的透明度和效率，而且大大增强了国家的信息能力和金融能力。

在此基础上，2016年，莫迪政府开始全面推广被称作“阿德哈尔”(Aadhaar，在印地语中意为“基础”)的全国性公民身份识别系统。阿德哈尔计划收集人们的姓名、性别、地址、手机号以及可能更为重要的指纹、相片和虹膜扫描，并为每个人提供一串12位的生物识别号码。对于许多普通印度人而言，他们一旦离开自己熟悉的村庄，就不得不花费巨大的成本来证明和建立自己的身份。阿德哈尔计划为穷人提供准确而合法的身份，降低了穷人在社会交往和经济参与中的门槛。最初，获得生物识别号码并不是强制的，但随着时间的推移，莫迪政府将阿德哈尔号码与直接转移支付、公共福利发放、手机卡号、银行服务、选民登记等公共政策联系在一起。那些想要获得政府服务的人需要用一种方式来证明他们的身份，而阿德哈尔是唯一得到国家认可的方式。通过阿德哈尔计划，印度政府最终建立了全面的公民身份识别系统并实现了数字化社会治理。阿德哈尔计划实施四年，为印度政府节约了157亿美元，减少了腐败并确保政策落实到直接受益人。正如其寓意“基础”一样，阿德哈尔计划已经成为印度国家治理基础能力的一部分。

全面、真实和及时的信息是决策的基础。从征收赋税、治安管理到提供教育和医疗等公共服务，国家只有获取和掌握有关社会事实的信息，并将各种社会事实转化成国家观察、分析、规制的对象，才能作出科学和理性的决策，并通过策略性的管控和信息利用来实现国家治理的目标。莫迪政府完成了一套全面的国家计划，将普通印度人，包括数亿农民整合进国家身份认证系统、金融系统、通信系统，并使这三个系统联通、进入国家数字化治理体系，这种做法提高了政府的信息能力，也极大地加强了政府对社会的渗透和控制。不仅如此，这套数字化的治理体系还与免费天然气和粮食供应、居住和就业保障计划等大规模的公共福利政策相结合，获得了普通印度人尤其是包括妇女、低种姓在内的底层印度人的广泛支持。正是这套支持网络，为印度人民党领导的政府改造政治奠定了基础。

（三）

利用联邦行政机构扩大行政权的边界，并通过选择性执法打击反对势力

选择性执法(selective enforcement of law)即国家决定在什么时候严格执行哪部法律，采取什么执法手段，什么时候放松哪部法律的执行，什么时候严格执行哪个具体的案件的视具体情况而定的执法方式它几乎存在于所有国家。在某些情况下，选择性执法可能是可取的，但选择性执法更常见的是一种法律滥用的行为和对法治的威胁。在法律上，当警察、检察官等政府官员在执行法律时，执法者会有偏见地行使执法自由裁量权，例如基于种族偏见、党派原因或腐败因素选择性执法。在莫迪统治时期，印度人民党常用的手段是通过在与国家安全和反腐败相关的法律上立法和选择性执法，并利用联邦执法机构来削弱和威胁反对党以及民间社会。

在莫迪执政的十年期间，印度最主要的打击金融犯罪的机构联邦执法局(Enforcement Directorate，ED)和国家刑事调查、安全情报机构中央调查局(Central Bureau of Investigation)在政府打击和削弱反对势力的过程中发挥了重要作用。联邦执法局是印度最有权力的行政机构，隶属于财政部。2005年生效的《防止洗钱法》(Prevention of Money Laundering Act)允许其在没有任何理由的情况下传唤个人，并且在没有搜查令的情况下进行搜查和逮捕。根据印度联邦院的记录，在该法案实施的前9年，也即国大党领导的团结进步联盟执政时，联邦调查局共进行了112次搜查，并对104起案件提出了指控，没有对任何案件定罪。而在莫迪执政的前8年（2014/2015年至2021/2022年），联邦调查局共进行了3010次搜查，对888起案件提出指控，23人被定罪。法庭记录、政党声明和媒体报道汇编的数据显示，自莫迪2014年上台后，联邦调查局已经传唤、询问或突击搜查了近150名反对派高级政客，其中包括国大党、社会党、基层国大党、平民党等主要反对党的领导人，包括现任和前任的首席部长，理由大多为涉嫌洗钱或贪污。相比较而言，仅有4名印度人民党的政客受到联邦执法局的调查。在受到印度人民党政府审查的反对派政界人士中，至少有12人已经加入印度人民党或其盟友。值得注意的是，选择投靠印度人民党的被调查者，则没有再受到执法部门的调查。另外，根据印度媒体电报网(The Wire)的报道，在团结进步联盟执政期间，联邦执法局开展的突击行动中有93%的案件都提起了诉讼，而在莫迪执政期间，在开展的3000多次突击行动中，只有29%的嫌疑人被起诉。这意味着绝大多数的传讯、搜查都缺少确凿的诉讼证据。该报的评论文章称，印度从来没有一位总理像莫迪这样如此大规模地利用联邦执法局和中央调查局来对付反对派。

另一个由联邦政府控制，隶属于人事、公共申诉和养老金部的机构中央调查局也在针对反对派政党的行动中发挥了重要作用。联邦执法局主要负责金融犯罪，而中央调查局则负责执行与公共秩序、安全相关的一系列法律，权力广泛。在印度，中央调查局的独立性不足一直是长期争论的焦点。政党和分析人士普遍认为，执政党经常利用中央调查局向对手施加压力，保持对反对党的控制力。2013年国大党领导的团结进步联盟执政期间，辛格政府被批评滥用中央调查局掩盖其腐败现象，时任最高法院大法官罗达(RM Lodha)曾将中央调查局描述为一只只会说“主人声音”的“笼子里的鹦鹉”。时任古吉拉特邦首席部长的莫迪甚至将中央调查局说成“国大党调查局”(Congress Bureau of Investigation，CBI)。但在莫迪就任总理之后，他利用中央调查局调查、打击反对党的现象有过之而无不及。《印度快报》(Indian Express)的报道称，在2004年至2014年团结进步联盟执政期间，中央调查局共调查了72名政界人士，其中43人来自反对党；相比之下，自2014年以来，至少有124名知名政客受到了中央调查局的调查，其中118名来自反对党。公开的报道显示，几乎所有印度人民党的反对党，都有遭到莫迪政府联邦执法局和中央调查局调查的经历。在2024年大选期间，国大党、平民党等一些重要反对党的领导人被提起指控、政党银行账户被冻结等报道不时见诸媒体。

不仅政治上的反对派受到选择性执法的压制，自莫迪执政以来，民间社会也面临着全面的压制和整肃。殖民时期遗留下来的刑法典中有关煽动叛乱罪的条款及《非法活动预防法》[The Unlawful Activities(Prevention)Act]为政府压制反对声音提供了武器。这些法律被用来对那些表达不同意见的公民、团体和组织采取相应的措施。《非法活动预防法》的目的在于“有效防止个人和社团的某些非法活动，（处理恐怖主义活动）以及与此有关的事项”。2019年该法被修订，任何个人或组织“无论是通过行动还是言语，无论是口头或书面，还是通过标志或可见的代表或其他方式”否认、质疑、破坏或意图破坏印度的主权和领土完整的行为，都被定义为非法活动。修订后的法律扩大了政府针对任何实施“可能威胁”或“可能在人民中制造恐怖”行为的权力范围，包括将与恐怖组织没有具体联系的个人认定为恐怖分子，而且没有任何司法救济机制。在法律执行过程中，印度人民党将对政府政策的批评贴上违背国家利益或“反国家”的标签。该策略最初的关注对象主要集中于持左翼或自由主义意识形态的学术精英，这些人因其政治观点而受到调查、处分或被迫辞职，随后扩大至持不同意见的知识精英阶层。根据电报网的报道，2015—2019年，根据该法案被捕的人数增加了72%，其中98%的被捕者直至2021年仍被关押在监狱中，不得保释。其中的许多人是教授、学生、律师、作家、记者和社会活动家。有学者称，受到该法指控的人士，97%以上都是无罪的。

此外，莫迪政府还加强了对非政府组织的控制。2020 年，印度政府修改《外国捐款管理法》[India's Foreign contribution(Regulation) Act],限制非政府组织接受来自国际社会的资金，赋予中央和邦政府酌情暂停非政府组织活动的权力，并禁止公务员加入非政府组织。一些多年来在印度运作的大型国际非政府组织如绿色和平组织、福特基金会、乐施会等都遭到政府的财务审计和税务突击搜查。国内的非政府组织则受到更加严格的审查和管制。位于新德里的政策研究中心(Centre for PolicyResearch)是印度国内知名智库，在国际上也享有盛誉，因被认为经常发表批评政府政策的意见遭到税务部门的多次调查，并在2023年被内政部中止其免税和接受国外捐款的资格。政策研究中心的遭遇并非个案，事实上，许多对印度人民党政府、印度教民族主义持批评意见的智库、民间组织都面临生存困境。

由于政府对民间社会持续不断的压力，过去十年里公共舆论的生态发生了根本性的变化。在税务调查、反国家安全指控、切断资金、取消许可证等威胁下，在印度的媒体上已经听不到多少批评莫迪及其政府政策的声音了。一项针对印度时报频道(Times Now)电视节目的研究发现，2020年该电视台黄金时段三个多月的电视辩论，没有一场有以任何形式批评莫迪政府的内容。而另一项对2017—2020年共和国电视台(Republic TV)电视节目的研究发现，该电视台的报道“始终偏向莫迪政府及其政策”。不仅如此，与印度人民党政府有着密切联系的资本还开始收购有影响力的媒体，影响和控制公共舆论的走向。与莫迪关系密切的商人穆克什·安巴尼（Mukesh Ambani）直接控制着至少8亿印度人关注的媒体机构。莫迪的另一位亲密伙伴高塔姆·阿达尼(Gautam Adani——于2022年12月收购了印度最后一家最重要的独立电视网络———新德里电视台(NDTV)。有分析人士表示，阿达尼收购新德里电视台 “标志着印度独立媒体的终结，它使印度最大的几家电视新闻频道落入与印度政府关系密切的亿万富翁手中”。一些规模较小的独立媒体，则经常面临政府的税务突击检查和诉讼，处境艰难。在这种背景下，印度的舆论生态一边倒地站在政府一边。这些为莫迪政府根据其印度教民族主义意识形态改造政治提供了社会基础。

四、结语

2023年7月，《民主杂志》发表的《为什么说印度的民主正在死亡》一文指出，印度是全球民主衰退的典范。印度已经不再是世界上最大的民主国家，而是一个融合了竞争性选举和专制统治的混合政体(hybridregime)。在印度国内，莫迪的激烈批评者将其执政的十年视作全球范围内民主衰退的样本，温和批评者则认为这不一定意味着民主倒退，而是印度社会长期以来言论、个人表达和批评的不自由的证据。莫迪的支持者则指责西方国家没有资格就印度的民主指手画脚。围绕民主衰落及印度民主的争论，不仅涉及不同国家的政治文化及其对民主的理解，而且涉及一国政治文化演变对于民主的影响。在过去十年中，莫迪领导下的印度人民党政府试图以一种新的观念、制度和行动策略来解决印度现代化过程中面临的挑战。在政治层面，它首先表现为用基于印度教的宗教民族主义来重新定义印度的国家身份。在印度人民党理想中的印度教国家内，一个印度人之所以成为印度人，不仅仅是因为他们的公民身份，也是基于他们对印度教文化的认同；而对印度教文化的认同，是对印度国家认同和实现国家整合的基础。为了打造这样一个更加强大和具有内聚力的国家，印度人民党在制度层面对国家的宪政结构，立法、行政和司法的运转进行了改革，改变了国家权力的运行方式。莫迪所提供的政治方案代表了很多印度人对于印度国家未来发展的期望，这也正是过去十年莫迪支持率居高不下的原因。问题是，印度人民党希望印度建立在印度教文化的基础上，但它又不能在印度教文化本质上是一种宗教文化的问题上自圆其说。这导致其在行动中高度依赖宗教动员，同时又无法应对反对者对其在自由、平等、人权方面的批评，并不得不采用更具压制性的手段来实现其目标。他的批评者把他和20世纪70年代宣布终止宪法、实施紧急状态的英迪拉·甘地相提并论。

这种带有鲜明印度教民族主义色彩的政治发展模式，在2024年新一届大选后被踩下了刹车。莫迪领导的印度人民党不仅未能实现其预期的扩张势头，还失去了议会的多数席位。批评者称，这次选举应该被视作印度多元主义民主韧性的残余，印度的政党（特别是印度人民党）会再次意识到，想用一元化、绝对的、专断的方式统治印度是非常困难的。同时，从对大选结果的深度分析中就能发现，印度人民党席位的下降并不意味着它的衰落，对印度人民党的不满也不意味着印度人对印度教民族主义的拒绝。与上届大选相比，印度人民党的得票率仅下降了0.8%。这意味着，在当前印度，没有一种政治势力和意识形态，可以和印度人民党及其印度教民族主义的意识形态相抗衡。这也意味着印度人民党所描绘和追求的国家对印度人仍然具有吸引力。在莫迪第三个任期，印度政府将不得不重回联合政治，多数主义政治将面临阻力，但这不太可能是历史上的多元主义传统的回归。莫迪执政十年的政治遗产，将在未来相当长的时期持续塑造印度的民主。

作者简介：陈金英，上海外国语大学国际关系与公共事务学院教授。

本文转载自“周边外交研究”微信公众号2025年8月11日文章，原标题为《【云大地区研究】陈金英丨改造 “民主” ：莫迪执政以来印度的政治转型》，本文原载于《云大地区研究》2025年第10辑。

编辑：宋可馨

审核：朱依林单敏敏

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