本文来源于海潮天下（Marine Biodiversity）
【海潮天下·导读】
在BBNJ协定筹委会第三届会议闭幕后，联合国环境署（UNEP）官网发布了一篇新闻，重点讨论如何通过建立治理结构、合规程序及依赖“区域海洋计划”的成熟经验，将覆盖全球近2/3海域的保护目标从法律条文转化为实际行动，从而填补公海长期以来仅有1.45%受保护的巨大缺口。为助力全球环境治理、并供我国学者了解最新研究动态信息，编译分享信息如下，供感兴趣的读者们参阅。
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出品 | 海潮天下
2026年1月17日，《<联合国海洋法公约>下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（也被称为BBNJ协定、海洋生物多样性协定）》）正式生效，这标志着全球近2/3海洋的治理进入了全新的法治轨道。
为了让这份具有法律约束力的国际文书从纸面走向实践，2026年3月22日至4月2日在纽约联合国总部召开了BBNJ筹备委员会第三届会议（简称BBNJ PrepCom III）。这次会议的核心任务是，为#BBNJ协定 的运行搭建坚实的制度框架，涉及治理结构、合规程序、以及至关重要的能力建设与技术转让。
公海及其底层海床在过去很长一段时间内处于保护真空状态。数据显示，尽管各国管辖海域的受保护比例已超过22%，但广袤的公海保护比例仅为1.45%左右。这种失衡，直接威胁到全球生态系统的稳定性。如果无法在公海实现大规模保护，全球“30x30”目标，即到2030年保护至少30%的海洋，将几乎无法达成。BBNJ协定填补了这一空白，它通过设立包括海洋保护区在内的区域管理工具，规范环境影响评估流程，并建立海洋遗传资源公平共享机制，为全球海洋的韧性和气候调节能力提供保障。
在BBNJ协定的落地过程中，区域海洋计划（Regional Seas Programme，简称RSP）扮演着不可替代的角色。这一计划目前涵盖了18项区域海洋公约和行动计划，联结了146个国家，拥有超过半个世纪的近岸与海洋管理经验。目前，如《奥斯帕公约》、《巴塞罗那公约》等部分区域性公约已经拥有延伸至国家管辖范围以外海域的职能。这些现成的法律和政策框架为BBNJ协定的实施提供了实操平台。以《内罗毕公约》为例，该公约在2025年10月成立了西印度洋BBNJ法律和技术工作组，帮助成员国协调政策并识别优先保护海域，这种区域性的先行尝试为全球层面的协同提供了范本。
BBNJ协定的成功与否，很大程度上取决于全球目标如何转化为区域行动。区域海洋计划的优势在于它能够连接国家管辖海域与公海，确保生态系统的连通性。这种基于科学的、跨领域的合作，能够将全球治理的宏观承诺转化为具体的海域管理措施。随着PrepCom III会议将相关建议提交至BBNJ缔约方大会（COP），全球海洋治理的执行力将得到显著加强。但在资金持续投入、技术均衡分配以及区域执行力方面，国际社会仍面临长期的协作挑战。
区域海洋计划
区域海洋计划（Regional Seas Programme）是联合国环境署（UNEP）于1974年发起的一项全球旗舰行动，旨在通过“共享海洋”的理念，解决跨国界的海洋污染与生态退化问题。该计划目前覆盖全球18个海域，联结了146个国家，是世界范围内最具影响力的海洋治理框架之一。它不仅整合了各国政府的力量，还吸纳了科研机构、社会组织和当地社区的参与，通过多边协作来保护从近岸到深海的海洋环境。
这一计划的核心竞争力在于其“公约+行动计划”的法律与执行体系。各海域通过签署具有法律约束力的区域海洋公约（RSCAPs），并辅以50多项针对生物多样性、陆源污染、气候变化等专项领域的议定书，将宏观的全球治理目标转化为具体、可操作的地区行动。通过这种机制，区域海洋计划为BBNJ协定等国际条约的落地提供了成熟的实操平台，确保了全球海洋生态系统的科学连通与资源的可持续管理。
区域海洋计划下设的18个区域条约与行动计划，根据管理模式的不同，严谨地分为以下三类：
一、 由UNEP直接管理的区域
这些区域的秘书处职能由联合国环境署直接承担，通常设有区域协调中心。
1.加勒比地区（《卡塔赫纳公约》）
2.东亚海域（东亚海协作体，COBSEA）
3.东非地区（《内罗毕公约》，涵盖西印度洋）
4.地中海地区（《巴塞罗那公约》）
5.西北太平洋海域（西北太平洋行动计划，NOWPAP）
6.西、中及南部非洲地区（《阿比让公约》）
7.里海地区（《德黑兰公约》）
二、 非联合国环境署管理、但与其协作的区域
这些计划由联合国环境署发起建立，但由独立或特定的地区机构负责日常行政管理。
8. 黑海地区（《布加勒斯特公约》）
9. 东北太平洋地区（《安提瓜公约》）
10. 红海及亚丁湾地区（《吉达公约》，PERSGA）
11. 海域行动区域（《科威特公约》，ROPME，涵盖海湾地区）
12. 南亚海域（南亚合作环境规划署，SACEP）
13. 东南太平洋地区（《利马公约》，CPPS）
14. 太平洋地区（《斯普雷普公约》，SPREP）
三、 独立运行的合作伙伴区域
这些区域并非由环境署建立，但在法律框架和全球海洋议程上与“区域海洋计划”保持比较高度的同步。
15. 南极地区（《南极海洋生物资源养护公约》，CCAMLR）
16. 北极地区（北极理事会旗下的北极海洋环境保护工作组，PAME）
17. 波罗的海地区（《赫尔辛基公约》，HELCOM）
18. 东北大西洋地区（《奥斯帕公约》，OSPAR）
以上这18个区域共同构成了全球海洋治理的基层网格，依据各自的公约和议定书，将全球性的海洋保护共识（如最新的BBNJ协定）细化为具体海域的法律约束。
思考题·举一而反三
【思考】BBNJ协定筹委会第三届会议开完了，各方的反映其实是蛮有意思的。
▲上图：2022年的BBNJ INC5现场。摄影 ©海潮天下（Marine Biodiversity）
参加过BBNJ谈判会议的朋友们应该记得，在INC谈判期间（大概在2023年条约文本达成前后、以及2025年4月），位于内罗毕的联合国环境规划署（UNEP）曾经表达过强烈的意愿，希望能够承办（host）BBNJ秘书处，利用其现有的全球环境协议管理经验来整合资源，但这一提议遭到了多个阵营的战略性抵制（原因涉及多个层面的复杂国际政治、资源分配和治理结构的考量）。所以，此事了了。
众所周知，UNEP是联合国内部负责环境事务的领导机构，它的主要职责是设置全球环境议程、促进可持续发展。它拥有深厚的科学评估能力和多边环境协议（MEAs）的管理经验。比如，在化学品与废物管理方面，UNEP托管了旨在保护臭氧层的《维也纳公约》及其著名的《蒙特利尔议定书》。物种保护与生物多样性方面，虽说《生物多样性公约》（CBD）有独立的秘书处（在蒙特利尔），但它与环境署在科学评估上高度对接。而专门针对迁徙物种的《保护野生动物迁徙物种公约》（CMS）和限制濒危物种国际贸易的《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES），在行政管理上，都比较深度的依赖UNEP的架构。
一个有趣的现象是，2026年3月23日，这个日子既是CMS COP15的开幕日，也还是BBNJ协定筹委会第三届会议的开幕日。多位多边环境协定的秘书长，都集中去去了巴西，参加CMS的会议。
3月23日，CMS COP15上的一幕。里面就有好几位多边协定的秘书长。上图来源于国际湿地公约（Ramsar Convention）
尽管BBNJ在行政上独立于UNEP，但在核心原则和科学框架上，它深度继承了UNEP行政托管的CBD的基因。CBD虽然是一个全球性公约，但其管辖权基本止步于各国的国家管辖范围。对于占海洋面积64%的公海区域，CBD长期以来处于法律真空状态，有心无力、鞭长莫及。BBNJ的出现，本质上是将CBD的核心精神——即生物多样性的养护、可持续利用以及遗传资源惠益的公平分享——正式推向了深海。也就是说，CBD确立了全球生物保护的普世价值观，而BBNJ则是这套价值观在“公海”这个最后边疆的落脚点。在关键的科学定义和评估标准上，两者存在高度的互操作性。BBNJ中最为核心的工具之一是环境影响评价（EIA），其评估流程和生物多样性阈值的设定，很大程度上参考了CBD多年积累的科学指南。同时，CBD下属的具有生态或生物意义的海洋区域（EBSA）识别标准，也给BBNJ划定公海保护区提供了成熟的模板。所以BBNJ生效前后，CBD其实是很忙的，忙着理清楚关系。
跟CBD托管于UNEP不同（深度绑定的那种协同），BBNJ现已明确了要走更为独立的路线，在行政上拒绝了UNEP的托管邀约，更倾向于建立一个自主的秘书处。其实，这种选择反映的是国际社会在处理海洋公地（公海）问题时，希望摆脱传统环境机构的束缚、寻求在海洋法公约框架下建立一套更具政治分量的独立治理体系。
在BBNJ签署之前，公海处于一种“碎片化治理”的状态。UNEP从1974年开始倡导的区域海洋计划（Regional Seas Programmes）是这几十年来最重要的多边协作机制之一。虽然这些计划中有14个建立在具有法律约束力的框架公约之上，但其地理管辖范围主要集中在各成员国的专属经济区（EEZ）内。大多数区域协议无法对公海行使管辖权，导致公海生物多样性保护在很长一段时间内只能依赖国际海事组织（IMO）针对航运的规定，或各类区域渔业管理组织（RFMOs）针对单一物种的捕捞限额。反正对于真正的公海区域，这些计划的覆盖力还是非常有限的。而且，这些计划大多属于“软法”性质，跨区域的强制力也是很缺的。
BBNJ的出现，本质上是提供了一个覆盖全海域、跨越所有人类活动的综合性法律工具，从而终结了过去那种依靠自愿协作、缺乏跨区域强制约束力的“软法”时代。
个人觉得，BBNJ与UNEP的关系，有点像“新型尖端武器”与“老牌总后勤部”。在权力上，它们是平行的。BBNJ的COP（缔约方大会）有自主决策权，不必受制于UNEP的联合国环境大会（UNEA）的决议。这种独立性，确保了BBNJ能够直接跟国际海底管理局（ISA）和国际海事组织（IMO）去平等的搞横向协商，而不是作为一个“环境部门”去跟这些“资源/工业部门”吵架。
但两者，在权力边界上，是有张力的。
BBNJ条约的生效，实际上是为UNEP长期倡导的环境保护理念提供了“牙齿”。原本UNEP无法触达的公海（占海洋面积64%的区域），现在通过BBNJ获得了法律约束力。
UNEP长期以来为BBNJ提供了科学基准。例如，UNEP旗下的世界保护监测中心（UNEP-WCMC）提供了全球海洋生物多样性的底图，这在较大意义上决定了BBNJ中“区域管理工具”（包括海洋保护区）的划定逻辑。在这个意义上，UNEP有点像个孵化器。BBNJ得调用UNEP的科学监测能力，就像向外部供应商采购数据一样。
UNEP管理着大量的环境基金，而BBNJ条约中涉及的“遗传资源惠益分享（MGR）”和“能力建设”需要巨额资金支持。战略上，谁来主导这些资金的分配，未来会比较直接的影响全球海洋治理的利益平衡。
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资讯源 | UNEP
文 | 王海诗
编辑 | 海潮君
排版 | 卢晓雨
时间 | 2026年4月
本文参考资料
https://www.unep.org/final-push-operationalize-bbnj-agreement
https://www.unep.org/topics/ocean-seas-and-coasts/regional-seas-programme
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