文/零壹智库
【编者按】
2026年全国两会顺利落幕，期间超过20位人大代表聚焦农民养老难题，纷纷提出提高农民养老金、完善农村养老保障体系的相关建议，其中不乏“3年内将70岁以上农民基础养老金逐步提高至每月500元”等具体提案，引发全社会广泛关注与热议。
人大代表提出农民养老金相关建议，本质是践行民生初心、补齐民生短板、推进社会公平的具体体现，其意义贯穿历史补偿、现实保障与发展导向三个层面，兼具温度与深度。
零壹财经邀请全国人大代表、北京大学、中国农业大学教授进行专题讨论，探讨当前提高我国农民养老金必要性问题，并对如何提高农民养老金的可行性也作了深入探讨，以期更好推进我国农民养老金调整进城。
【作者简介】
方燕，全国人大代表、最高法，最高检监督员、全国妇联权益部副部长（兼职）、北京金诚同达律师事务所高级合伙人兼西安分所主任。
顾雷，北京大学普惠金融与法律监管研究基地副主任、中国地方金融研究会首席经济学家。
张栋，中国农业大学人文与发展学院副教授、清华大学五道金融学院养老金融50人论坛秘书长。
零壹财经：今年两会期间，农民养老金上调问题再次成为民生焦点，多位人大代表呼吁提高农民养老金待遇，比如人大代表郭凤莲认为“每个月200块钱养老金对农民来说有点太亏了”，雷茂端代表建议“将70岁以上农民基础养老金由100多元提高到500元”，任敏代表也提议“80岁以上农民免交医保”，确保老年农民可以安度晚年。
长期以来，我国农民养老金待遇过低，不仅影响了老年农民退休生活质量，严重制约了农村地区的消费潜能释放。如何有效保障农民社保制度更加优化，推进共同富裕，缩小城乡收入差距已经成为现阶段一个现实而紧迫的议题。您认为我国农民养老金主要痛点有哪些？
顾雷：目前，我国农民养老金的核心痛点集中在待遇水平低、区域差距大、参保激励弱、保障结构单一、服务与配套不足五大方面，已成为农村养老最突出的现实矛盾。
1、现有农民养老金标准偏低，导致城乡养老金悬殊较大，与国家缩小城乡差别目标不相符合。
目前，全国农民养老金最低标准是2026年上调至163 元/月，仅为城镇职工养老金（约 3500 元/月）的1/12，也低于农村低保标准（约 594 元/月）的50%，多数农民养老金仅够买粮油、穿衣、部分药品，无法覆盖医疗、水电燃气、养老服务等刚性支出，难以支撑农村老人养老生活的全部需求。
2、城乡养老金区域性差距悬殊，尤其是东西部地区农民养老金相差较大，不利于全国养老金制度整体健康发展。
比如，上海地区农民养老金约为1555 元/月，而甘肃地区仅约249 元/月，差距超出6倍之多，呈现出“东西鸿沟”倾向。这说明我国区域发展不平衡的矛盾突出，农民养老保障体系亟待从“地方化、碎片化”向“全国统筹、公平普惠”升级，以应对社会主义新时代共同富裕要求。
3、激励机制失效，基础养老金部分存在“无差别”发放的特点（同一地区符合领取条件的居民，基础养老金标准一致），与个人缴费档次、缴费年限的关联度较弱，“多缴多得、长缴多得”的激励效果差，农民普遍认为“交多交少一个样”，缺乏长期缴费动力。虽然近年来个别地区已在优化激励机制（如提高高档次缴费补贴、加发长缴年限基础养老金），但整体来看，激励力度仍不足，尚未从根本上改变农民的缴费认知和行为。
4、调整机制不健全，基础养老金缺乏常态化、制度化的调整机制，过去13年仅4次上调，涨幅有限、节奏不稳。补缴政策也多有受限，多数地区不允许对已缴费年度提档补缴，农民想提高个人账户积累却“提档无门”，而且农村商业养老保险、养老储蓄、长期护理保险等第二、三支柱几乎空白，过度依赖单一的基础养老金兜底。
5、现行养老金折算办法与农民历史贡献并不对等，有待合理调整和重新评估。长期以来，农民通过工农产品价格剪刀差、粮食安全保障、土地要素支持与廉价劳动力供给，为国家经济建设积累了原始资本。
从历史贡献角度看，农民在我国工业化、城镇化进程中作出了基础性、长期性贡献。然而，与城镇职工养老保险相比，农村养老保障体系起步较晚，也缺乏视同缴费年限等历史贡献折算机制，一直没有形成充分体现历史贡献的待遇核定办法。
这种历史贡献与养老保障待遇不对等状况，使得农民养老金存在明显的历史欠账与公平性短板，成为当前农民养老金水平偏低、保障能力不足的一大痛点。
零壹财经：长期以来，对是否提高农民养老金问题一直存在不同意见。有一部分人认为农民历史上没有上缴过养老金，因此就不存在现在上调养老金的问题，还有一部分有学者提出认为农民有自己的宅基地和土地，养老是没有问题的，无需再上调农民养老金。方燕代表走访过很多农村地区，您认为他们的观点是否有道理？
方燕：提高农民养老金，历来就有不同的声音。反对的意见主要有两种观点：
第一个观点认为，城镇居民养老金是日积月累自己缴纳的，在退休后当然可以从中提取足额养老金安享晚年，而农民从来都没有缴纳过养老保险费用，自然就不存在退休后提取丰厚养老金的问题。
其实，2006年前的农民是必须要交农业税的，就是俗称“公粮”。那时候基本每个镇上都有粮站，每当秋天丰收的季节，农民就会拉着堆满粮食的板车交出公粮支援城镇居民。
也就是说，国家将征收的“公粮”统一分配、供应城镇人口、支撑工业化建设，本质就是农民以实物形式向国家注入了可用于分配、再投资的经济资源。公粮是可以按当时国家收购价、市场价格折算为货币金额，属于可计量的财政贡献，完全可以视为农民对国家的“隐性资产积累”，完全具备被折算、被承认、被补偿的理论基础。只不过，当时的农业税是以粮食等实物形态表现出来的，而非无偿捐赠。
因此，我认为2006 年前农民缴纳的“公粮”，本质就是农民对国家的长期经济贡献与隐性积累，属于为国家工业化、城镇化提供长期积累，在经济学意义上完全可以折算为货币价值、计入现金资产范畴。
第二种观点认为，国家已经给了农民宅基地和土地，等于给了“免费住房+生存保障”，自然就不该再额外享受养老金；而城镇居民没有获得宅基地和土地保障，前期自己花钱买房付出的成本，后期理应获得养老金补偿。
这个观点看似有理，实则也是完全站不住脚，混淆了两种完全不同的“保障”概念。我认为，宅基地是集体所有，只是农民居住保障，不是资产，更不是现金流。农民只有使用权，不能自由买卖、不能抵押、不能上市交易，更不能把房子拆了卖钱买米买药的。
最关键的是，养老金是“人”的保障，不是“房”的福利。养老金的本质，是劳动者老年的生活保障的现金收入，和有没有房子无关。老年农民要吃饭、吃药、看病、买日用品都需要现金，并不能指望砖头和水泥。
所以，我们不能用一个不能变现的“居住资格”，去抵消老年农民安享晚年的现金储备，不能用一个不能当饭吃的“宅基地”，去抵消农民最基本的现金养老需求，这是不公平的。
零壹财经：有一部分学者对现阶段提高农民养老金存在一定的担心，认为目前我国经济实力还没有到可以大幅提高农民养老金的阶段，根据第七次全国人口普查相关测算及近年农村人口老龄化发展态势分析，目前我国 60 岁以上老年农民约为1.21 亿人，该群体占农村总人口的比例达 23.81%，比城镇高出 7.99 个百分点，老年农民基数太大，国家在经济上无法承受。张教授，您作为长期从事养老保险的专家，您对这个问题会怎么看？
张栋：这个问题的本质是现阶段提高农民养老金是否具备经济保障，是否拥有足够的社会财富加以支撑。我认为，从目前我国整体经济实力分析，现阶段提高农民养老金还是具备经济实力的，社会整体财富体系也足以支撑高额的养老金支付。
第一，农民养老金待遇水平偏低是客观事实，持续上调的依据充分且必要，但需明确“适度”标准，这核心取决于城乡居民基本养老保险制度的定位。我国城乡居民基本养老保险的核心定位是“保基本”，这既是制度的初心，也是保障老年农民基本生活、实现共同富裕的重要基础——农民群体为我国工业化、城镇化进程作出了不可替代的历史贡献，在共同富裕的国家战略指引下，让老年农民共享经济社会发展成果，是制度设计的应有之义，也是社会公平的必然要求。同时我们必须明确，“上调”不等于“大幅普涨”，而是基于“保基本”原则的适度提升。
当前，以最低生活保障标准作为核算适度水平的参考，具有较强的合理性，因为低保标准本身就是保障居民基本生活的底线，符合制度定位；长期来看，不同区域可结合当地经济发展水平、财政承受能力和政策目标，合理确定“保基本”上下限，既不降低保障底线，也不超越发展阶段，让农民形成稳定预期，这也是2026年城乡居民基础养老金持续上调、坚持“常态化微调”的核心逻辑所在。
第二，判断国家能否负担，我们可以以农村低保标准为基数简要测算，即可清晰看出财政压力完全可控。保障老年农民基本养老是国家明确责任，若以农村低保标准为测算基准，能直观反映财政新增压力，2024年底全国农村低保平均月标准594元，2026年老年农民月人均基础养老金163元，差额431元，按1.21亿老年农民测算，全年新增财政补贴约6258亿元。
这一数额占2025年全国一般公共预算28.74 万亿元的2.18%，占GDP的比重约0.45%，不至于增加过大的财政压力。结合2026年基础养老金上调落地的现实，能证明国家财政有能力兜牢农村养老底线，适度上调的压力完全可控。
第三，在明确基础养老金适度标准后，建立科学的正常调整机制至关重要，这也是避免“一次性上调”“盲目上调”，实现待遇可持续增长的关键。结合国家政策导向和地方试点经验，正常调整机制应统筹考虑两大核心因素：
一是通货膨胀率，这是保障养老金购买力不缩水的基础，确保老年农民的基本生活水平不会因物价上涨而下降；
二是工资增长率或城乡居民人均可支配收入增长率，这是让老年农民共享经济发展成果的核心，通常可选择其增长率的50%左右，与通货膨胀率综合核算，作为待遇调整的核心逻辑。
这种调整方式并非凭空设想，目前已有多个省份在试点探索，既兼顾了财政承受能力，也实现了待遇增长与经济社会发展的同步，与国家建立城乡居民基础养老金正常调整机制的要求高度契合。
综上，农民养老金的适度上涨，既是必要的，也是国家财政能够承受的。我们不能因老年农民基数大就否定上调的必要性，也不能脱离发展阶段盲目追求“大幅上涨”，关键要把握好三个核心：
一是坚守“保基本”的制度定位，明确适度调整的标准；
二是建立兼顾购买力和发展成果共享的正常调整机制，实现待遇可持续增长；
三是合理划分中央与地方财政的责任分担，采用“中央托底+地方共担”的模式，中央财政重点向中西部薄弱地区倾斜，地方财政结合自身实力补充补贴，同时通过国有资本收益划转等多渠道充实基金，进一步增强保障能力，让1.21亿老年农民真正实现“老有所养、老有所安”，切实增强他们的获得感、幸福感和安全感。
零壹财经：作为一名人大代表，您认为农民养老金相关建议的落地实施，对我国民生保障、社会稳定、经济发展、社会文明产会生什么样的影响？能否真正推动形成“民生改善、社会和谐、经济提质”良性循环？
方燕：我认为，提供农民养老金对于我国农村老年人群、对于全社会拉动消费、化解养老矛盾和夯实执政基础都具有积极的意义。
首先是对农村群体来说，有助于破解养老困境，提升生活质量与尊严。
对农村老人而言，养老金水平的提高将直接改善其晚年生活质量，每月稳定的收入能够覆盖口粮、油盐、水电等基本生活开支，缓解“看病难、养老难”的困境，减少对子女的依赖，提升其生活自主权与尊严。对农村家庭而言，养老负担的减轻能够有效缓解家庭经济压力，减少因养老引发的家庭矛盾，促进农村家庭和谐。
同时，相关建议中提出的“视同缴费”“高龄倾斜”等举措，将重点保障曾交过公粮、义务工的老年群体，让这部分为国家发展作出贡献的农民得到切实补偿，进一步增强农村群体的获得感与归属感。
其次对社会层面来说，有益于化解养老矛盾，促进社会和谐稳定。
农村养老问题若长期得不到解决，不仅会影响农村群体的生活质量，还可能引发一系列社会矛盾，制约社会和谐稳定。农民养老金相关建议的落地，能够有效化解农村养老领域的突出矛盾，减少因养老保障不足引发的纠纷，缓解社会治理压力。
同时，这一举措能够传递社会公平正义的理念，让全社会看到国家对农村群体、弱势群体的关注与保障，增强全社会的凝聚力与向心力，推动形成“尊老敬老、互助共济”的良好社会风尚，为社会和谐稳定奠定坚实基础。
再次对经济层面来说，有利于拉动农村消费，助力内需扩张与经济循环。
农村人口是我国消费市场的重要组成部分，而农村老人的消费潜力因养老保障不足而长期被抑制。农民养老金水平的提高，将直接增加农村老人的可支配收入，激发其消费需求，带动农村日用品、医疗保健、养老服务等相关产业的发展，拉动农村消费市场扩张。
同时，养老需求的增加将推动农村养老服务体系的完善，催生养老护理、养老设施建设等相关产业的发展，创造新的就业岗位，带动农村劳动力就业，助力农村经济发展，推动形成“养老保障提升—消费增长—产业发展—就业增加”的良性经济循环，为我国经济高质量发展注入新动力。
最后对国家层面来说，有裨于夯实执政根基，凝聚发展合力。
农民是我国人口的重要组成部分，农民的幸福安康是国家发展的重要基础。人大代表提出农民养老金相关建议并推动落地，体现了党和国家对农民群体的深切关怀，能够进一步密切党和政府与农民群众的联系，夯实党的执政根基。
同时，这一举措能够凝聚起全社会关注农村、支持农村、发展农村的合力，推动城乡统筹发展、共同富裕目标逐步实现，让全体人民在国家发展进程中共享发展成果，为我国全面建设社会主义现代化国家提供坚实的民生保障与群众基础。
零壹财经：提高农民养老金是一项兼具社会公平性、财政可行性和生活必要性的重大民生工程，不仅是对农民历史贡献的郑重回馈，也是开启农村巨大消费市场，进一步缩小城乡收入差距，体现出社会主义新时代互助共济的核心要素，为“十五五”期间共同富裕目标达成奠定坚实基础。您对提高农民养老金有哪些具体的对策和建议？
顾雷：首先，尽快起草制定《城乡居民养老保险条例》，明确从每年土地出让金净收益中提取一定比例的资金，注入“国家农民养老保障专项基金”，专款专用，弥补农村地区财力不足，提升制度刚性和法律保障。
其次，健全待遇调整机制，增强制度可持续性。建立常态化、制度化调整机制，将基础养老金调整与GDP增长、农村居民人均可支配收入增长、物价涨幅、城镇职工养老金调整幅度挂钩，明确调整周期（每年或每两年调整一次）和调整幅度，形成可预期、可操作的调整规则，稳定农村老人的保障预期，实现小步快跑、年年调整，改变过去“调整缓慢、幅度偏低”状况，增强农民养老预期，增加老年农民的幸福感和安全感。
具体需要确立三大目标：
一是确立提高农民养老金的基础标准，将农民养老金标准明确规划至2030年不低于1000元/月作为主要参考目标。分段实现，即在目前农民养老金基础上，每年增加200元，连续4年，到2030年就可以累计达到不低于1000元/月的养老标准。
二是确立农龄补贴，对从事农业劳动超过30年的农民，增设“历史贡献工龄补贴”，按每年10-15元累计计入月养老金。三是确立高龄倾斜，对80岁以上高龄农民，在基础养老金基础上，统一上浮不低于30% 的待遇。
再次，完善财政分担机制，加大对中西部扶持力度，建议调整中央与地方财政分担比例，对中西部欠发达地区、革命老区、农村贫困地区，提高中央财政补助比重，降低地方财政配套压力；设立农村养老金区域均衡发展专项基金，重点支持低标准地区提标，逐步缩小东中西部待遇差距，目的是推动基本公共服务均等化，将农民养老金标准纳入地方政府绩效考核，倒逼地方政府重视农村养老保障；鼓励东部发达地区与中西部欠发达地区建立帮扶机制，通过资金、技术、经验共享，推动农村养老金制度协同发展，打破区域待遇分割。
第四，建立养老与医疗保障协同机制，进一步完善农村居民医保报销政策，提高慢性病、常见病报销比例，降低自付费用，减少养老金被医疗支出挤压的现象。现实中，“养老金被医疗支出挤压”“养老+医疗双重压力”是农村老年群体的普遍现象，因此，我们今天探索建立养老金与医保补贴联动机制，就是要对高龄、重病农村老人给予额外补贴，缓解“养老+医疗”双重压力，解决农民“吃药花光养老金”问题都是具有现实意义的。
最后，加强政策协同效应，拓宽筹资渠道。比如，将农民养老金标准提升进度与乡村振兴关联起来，把城乡居民养老金区域差距缩小程度作为考核地方政府推进共同富裕的核心指标之一，核心是把养老金提标从单一的民生保障举措，转化为驱动乡村产业、治理、消费的综合性政策工具，实现“保障民生—激活乡村—反哺保障”良性循环，加快构建多层次、可持续、更公平的农村养老保障体系。
当然，提高农民养老金并不是简单的增加每月基础养老金数额，不是一劳永逸的事情，需要全面完善保障体系结构，综合构建多层次养老支撑，比如，推动第二、三支柱发展，加大对农村商业养老保险的政策支持，鼓励保险公司推出适合农村居民的低成本、简便化养老产品，降低参保门槛；推广农村养老储蓄、养老理财等产品，引导农民主动积累养老资金，形成“第一支柱兜底、二三四支柱补充”的多层次养老保障体系。
另外，加大农村养老服务设施投入，建设日间照料中心、农村幸福院也非常重要，需要社会配备专业护理人员，为农村空巢、独居、失能老人提供照护服务。最近国家医疗保障局、民政部、农业农村部、国家卫生健康委、国家税务总局、中国残疾人联合会等8 部门联合推出《关于加快建立长期护理保险制度的意见》，就是要将长期护理保险制度覆盖农村地区，重点保障失能、半失能农村老人，减轻家庭照护压力，鼓励社会力量参与农村长期护理服务，提升照护专业水平。
总之，我认为破解农民养老金制度痛点，需坚持“保基本、促公平、强激励、可持续”原则，统筹财政投入、制度设计、服务供给，将养老金待遇与养老服务挂钩，对选择机构养老、居家照护的老人给予适当补贴，实现“资金保障+服务保障”双重覆盖。
既要解决当前农村老人“养老难、待遇低”的现实问题，也要立足长远，构建多层次、可持续的农村养老保障体系，让农村老年群体共享经济社会发展成果，实现“老有所养、老有所医、老有所安”。
-End-
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