免费为何总是少数？高速路收费期在拉长？谁为免费路买单？
文 | 彭勇
高速公路到期能否免费，一直是社会热议的话题。
近期，广州、深圳两条关键的通勤高速路几乎同时传出免费消息，让这场讨论再次升温。
4月26日，深圳水官高速路停止收费。项目全长20.14公里，连接深圳东部（龙岗、坪山等）与市中心，是重要的通勤与物流动脉，日均车流量巨大。
2001年12月30日通车，采用BOT模式建设，特许经营期25年。根据深高速公布的财报，2025年水官高速日均路费收入为171.6万元，对应的年收费达到6.26亿元。
事实上，在水官高速还在收费时，深圳就已着手通过政府回购，探索高速公路回归公益的路径。
2014年，深圳交委、龙华新区管委会就以27亿元“赎回”了仍在收费期的梅观高速，随后免费通行。
到了2016年，深圳政府又以130亿元的价格回购了龙大高速公路深圳段以及南光、盐排、盐坝四条高速公路，并实行免费通行。
这些案例为水官高速到期后免费提供重要参照。
无独有偶。3月底多家媒体报道称，广州华南快速干线一期将于8月7日到期后，结束长达27年的收费历史。
这并非广州第一次取消高速收费。
2024年3月23日，通车30年的广州北环高速正式取消收费，继东环、南环和西环后，广州环城高速全线免费。
更早的2022年3月3日，广佛高速路在通车33年后，成为全国首条因收费期满而直接免费的高速公路。
不止广州和深圳，今年2月12日，陕西省的西蓝高速公路在运营25年后，同样因收费期满正式停止收费，这也是该省首条到期免费的高速公路。
近年来，随着收费期限集中到期，全国已有多条高速宣布停止收费。
仅2025年，就有武汉天河机场高速、成绵高速、成都城北出口高速、湖南长永高速停止收费。
此前，沪嘉高速、武黄高速、京平高速(李天桥至京津界段)，先后宣布停止收费。
这些高速，多数建设于上世纪八九十年代，为中国大陆兴建的第一批高速。
其中1988年通车的沪嘉高速是中国内地第一条高速，广佛高速、武黄高速、长永高速分别为广东、湖北、湖南第一条高速。
上世纪八十年代，为解决公路建设资金短缺问题，1984年国务院批准“贷款修路、收费还贷”政策，正式确立了高速公路收费制度。
这一制度为中国高速公路网络的快速扩张提供了关键资金支持。截至去年，高速公路总里程达19.1万公里。
数据背后，是物流效率提升、区域联通加强、民生出行改善，是交通服务国家战略和民生需求的直接体现。
随着路网逐步完善、建设成本陆续收回，当初“贷款修路、收费还贷”的制度设计，自然指向一个合乎逻辑的终点——还完贷款，停止收费。
可以预见，从长远来看，高速公路收费到期终止收费将成为一种必然趋势。
然而，与免费潮并存的，是一个更为普遍却鲜少被正面回应的现实——更多高速公路在收费期满后，并未真正免费。
原京石高速河北段，本该于2014年11月22日到期停止收费，但人们却只能享受40天的免费。年底，“新京石高速”“披甲上阵”，并重新获得了22年的收费权。
2016年惠深高速公路惠州段通过改扩建，重新获得20年的收费年限。
2019年济青（济南—青岛）高速完成改扩建,获得25年收费年限；2027年即将收费到期的广深（广州—深圳）高速，目前也在实施改扩建项目，未来收费期限有望重新核定。
沪宁（上海—南京）高速，因2004年由双向四车道扩建为双向八车道，因此延长了5年收费期限，其收费期限为36年，至2032年的6月26日。
渝长（重庆至长寿）高速，建成于2000年4月28日，2021年在完成了扩能改造项目后，重新获得28年的收费期，至2049年7月22日止。这意味着该高速路收费期限达49年。
典型的成渝高速路，最初是一条政府还贷公路，还完贷款就取消收费。
由于业绩实在太好，堪称“印钞机”，至1999年9月就已收回了18亿的建设投资，地方政府显然不愿意它就此停下来，缓解其他高速公路建设的巨大缺口，1999年于是通过有偿转让经营权等方式，摇身一变成为经营性公路，收费年限延长至30年。自1997年10月7日起至2027年10月6日止。
不过，这个收费期限并非终点。随着2023年成渝扩容项目的启动，计划2028年底建成双向八车道，原有的收费格局将再次被改写。
根据相关协议，扩能项目的运营期（含收费期）将自既有成渝高速收费期届满之日起，重新计算至项目移交日止。
多年前新华社就发文批评，中国高速公路的收费年限就像橡皮筋。虽然法规有明确规定，但在执行环节往往被任意拉长。
根据2004年《收费公路管理条例》，政府还贷公路收费期限最长不超过15年，中西部最长不超过20年；经营性公路收费期限最长不超过25年，中西部最长不超过30年。
那么为什么会出现高速路屡屡延期的现象呢？原来相关政策为延长收费年限留有余地。
比如2011年印发的《关于开展收费公路专项清理工作的通知》，明确规定实行“统贷统还”的政府还贷收费公路，其收费年限按照偿还完贷款即停止收费的原则执行。“统贷统还”，就是说只要有一条路还没还清贷款，所有其他路不管还清、到期与否，都将继续收费。
2011年，重庆市交委一位人士曾坦言，在中西部地区尤其是重庆这样特殊地形的城市，公路修建难度大、资金缺口更大，成渝高速重庆段的收费收入，除了还贷，都已用于其它公路建设项目。
经营性高速的收费也留了个口子。2018年，《收费公路管理条例（修订草案征求意见稿）》发布，规定经营性公路收费期限一般不得超过30年，对于投资规模大、回报周期长的收费公路，可以超过30年；实施收费高速公路改扩建工程，增加高速公路车道数量，可重新核定偿债期限或者经营期限。
尽管该条例并没有通过，但为地方政府打开了操作空间——《收费公路管理条例》明确，无论政府还贷公路还是经营性公路，其收费期限的最终审查批准权，均归属于省、自治区、直辖市人民政府。
以渝长高速扩能改造项目为例，其28年新收费期限是由重庆市人民政府正式批复同意的；济青高速改扩建后新收费期限，则由山东省人民政府审查批准。
法律与政策为延期收费留出了空间，但真正驱动地方政府做出截然不同选择，来自两条看似相悖却又同样紧迫的现实需求：
一面是建设全国统一大市场、降低社会物流成本、改善营商环境。
在深圳，政府先后斥资逾150亿元回购多条高速并免费通行；在广州，环城高速全线免费成为现实；
在上海，沪嘉高速早在2012年便转为城市快速路。
郑州都市圈累计免费通行的高速公路已达10条、558公里；串联武汉、鄂州、黄石三城的武黄高速免费通行，被定位为推进武鄂黄黄一体化发展战略的组成部分。
另一面则是建设成本高企、政府债务居高不下的账本和生存困境。
在西部，贵州的处境很有代表性。作为全国唯一没有平原支撑的省份，贵州高速公路桥隧比高达55%，每公里平均造价约1.2亿元，是东部平原地区的2至3倍。
与建设成本同样惊人的还有其政府债务水平。截至2025年底，全省政府债务余额超过1.9万亿元，债务率8.08倍，居全国前列，被列为全国化债重点省份之一。
近年来贵州新建及扩容的高速，批复的收费期限基本为30年上限。贵阳环城高速原本对本地牌照免费的优惠政策，也在协议到期后恢复了正常收费。
除此之外，取消高速路收费，不仅意味着地方政府将减少通行费收入、导致公路筹融资能力明显下降，还将额外承担巨额养护成本。据行业统计数据，全国收费高速公路年均养护成本约42万元/公里。
综上所述，未来还会有部分高速路通过政府收购等方式实现免费，不过对大多数高速公路而言，即便收费期满，也难以免费。高速公路进入全民免费时代，仍然是一件遥远的事。
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