21世纪经济报道记者吴文汐、实习生叶晨阳我国城市更新工作已进入高质量推进阶段，其核心不再局限于“改造”，而是更强调内涵、效率以及可持续性。
近日，全国各省份陆续发布地方“十五五”规划纲要，据不完全统计，全国至少有27个省份对城市更新作出了新的部署。其中，12省将城市更新工作作为重要的独立章节，足以见得其对于地方发展的重要性正不断提升。
梳理中发现，“十五五”时期，各地城市更新工作将发生视角上的转变。一方面，城市更新从“民生补短板”转变为“城市新动能”，多地将借助盘活土地、植入业态、重构功能的方式孵化新的经济空间。另一方面，从“工程建设”视角转变为“资产运营”视角，随着更多运营方、投资方和产业方的加入，以及资产证券化、REITs等政策工具的完善，各地将探索可持续的协同机制和投融资体系。对于地方政府而言，也将促使其重新思考角色边界，迎接新时期的考验。
因地制宜部署城市更新
国家“十五五”规划纲要中，就城市更新工作重点部署了地下管网建设改造、宜居安居水平提升、老旧街区厂区改造等方面任务，并制定量化目标。各地结合自身发展能级、特征及需求，在任务的分解和承接上各有侧重。
中西部省份较多提及地下管网、城市生命线安全工程、平急两用基础设施等内容，更侧重补齐基础设施短板、增强城市安全韧性和提升公共服务水平。其中，湖南、四川等地都提出了较大规模地下管网建设改造目标。湖南省“十五五”规划纲要中提出，到2030年，实现老化燃气管道动态清零，新建、改造供水、污水等地下管网2万公里以上；四川提出，新（改）建燃气和供排水管道约2万公里、污水处理厂约100座。
传统老工业基地及资源枯竭型地区，则更多强调了老旧厂房街区的改造，这类地区城市更新中带有较强的老工业空间转型、城市记忆再利用和历史文化活化色彩。例如，黑龙江省在其“十五五”规划纲要城市更新专栏中提出，推进哈尔滨市百年油坊街、牡丹江市太平路工人文化宫、佳木斯老联合收割机厂区等100片以上老旧街区、老旧厂区更新改造，盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，实现功能转换、业态升级、活力提升。
而东部沿海发达省份，将城市更新与产业升级、新业态发展、低效用地盘活结合起来，城市更新正在成为新产业、新业态重新组织城市空间的重要方式。其中，江苏提出，推进城市更新与产业升级、人居改善、新业态发展相结合，实现价值再造；浙江提出，加快盘活城市存量和低效用地，打造创客社区、城市硅巷、科创街区，推动郊区化、低密度创新园区向社区化、高密度创新城区转变。
CBRE世邦魏理仕战略顾问部资深董事宗长浩向21世纪经济报道记者表示，各省市应根据城市能级、建设年代和财政能力来确定城市更新任务的优先级。例如，对于东部沿海高能级省份而言，其核心城市土地价值较高，老旧厂房和街区改造的资产增值和收益更大，社会资本承接意愿更强，因此应优先推进；对于中部制造业大省，存量住宅老化程度较高，地下管网等基础设施还有完善空间，相比之下，产业空间活化带来的资金增益效益相对有限，所以需优先推进老旧小区改造和地下管网建设。
当城市更新工作迈向高质量推进阶段，其改造逻辑也从“民生补短板”转向“城市转型赋能”，需要解决的不仅是存量问题，还需激活土地价值、重构城市功能、孵化新的经济空间。
广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉在接受21世纪经济报道记者采访时认为，其关键在于实现从“工程思维”到“运营思维”的转变，比如在产业落地方面，应先掌握片区产业态势、传统产业和特色产业运营情况，结合人口特征及对新业态的需求模式，锁定目标产业和企业需求，再进行定制化空间改造，避免“先改后招”的供给错配。
破除机制协同与资金困境
当全国城市更新从试点探索迈向大规模推进、高质量发展的阶段，各地也正着力解决更新过程中暴露出的突出问题。补齐体制机制与政策法规短板，建立多元化、可持续的投融资模式成为各地共同锚定的重点方向。
不少省份将在“十五五”时期着力打通城市更新体制机制与政策法规方面的梗阻。上海市“十五五”规划纲要中提出，将编制实施城市更新专项规划；海南提出，将出台省级城市更新地方法规，健全城市更新实施机制和政策法规体系。
宗长浩指出，当前，城市更新省级层面立法相对空缺，缺乏统一法律授权会导致在地块认定标准、权利协调机制等核心问题上的掣肘。从体制机制来看，城市更新涉及住建、自规、财政、发改、国资等多个部门，但多数省份仍缺乏实质性的协同决策机制。“城市更新涉及土地、资金、产业等复合问题，如果没有更高层级的统筹机制，就很容易形成推进过程中的卡点。”
目前，全国多地聚焦城市更新，在健全实施机制、完善法规标准等方面开展探索。例如，2024年，湖北省各市（州）均整合原住房和城乡建设局等部门职能，成立城市更新专门管理部门，武汉等多地将“住房和城乡建设局”更名为“住房和城市更新局”，并由其牵头建立城市更新工作机制、配合财政部门安排使用和管理专项资金等工作。
四川省住房城乡建设厅发挥牵头作用，协同发展改革、财政、自然资源、文化旅游、商务等10个部门建立城市更新工作协调机制，共同确定省级城市更新目标任务、资金安排、政策支持等。
与此同时，城市更新投入规模大，资金平衡是各地面临的核心挑战。以往，城市更新更多由政府作为工程发包方、补贴提供方，但在高质量推进城市更新的新阶段，地方政府也将面临角色转变的挑战，一方面如何带动更多运营方、投资方、产业方参与其中，另一方面政府则承担起规则制定者和价值协调者的角色，通过政策工具的完善，推动城市更新从工程建设转向资产运营和价值提升。
从各省“十五五”规划纲要中的部署来看，上海、天津、云南、湖北、山东、黑龙江、宁夏等省份都提出要建立可持续、多元化的城市更新投融资体系，形成政府引导、市场运作、公众参与的更新模式。
宗长浩认为，应通过专项债、补贴及税收减免等方式，覆盖基础性、公益性成本，如地下管网、道路建设等；通过资产证券化产品、REITs等金融工具支持能够产生现金流但回报率较低的功能性改造项目，如体育空间、公共服务空间等；市场层面则应引入社会资本长期持有和运营，并通过公募REITs等方式，支持商业街区、产业空间、文旅资产等可运营内容。
此外，上海、重庆、天津、云南、内蒙古等地“十五五”规划纲要中均提出支持老旧住房自主更新、鼓励产权所有人自主更新等内容。
“目前，城市更新工作中居民参与的积极性、主动性不够，但事实上，居民是改造中的主体和受益人，因此，在老旧小区改造方面，要让业主也产生我投入、我受益的认知，将公众自我出资改造的积极性调动起来。”李宇嘉表示。
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