本报驻比利时、法国、西班牙特派记者 牛瑞飞 尚凯元 颜 欢 本报驻德国、希腊特约记者 青 木 梁曼瑜

编者的话：2024年5月，欧盟理事会正式批准了欧洲移民与难民庇护制度的重大改革方案——《移民与难民庇护公约》。这一历时近6年艰辛谈判才达成的制度性安排，将于今年6月起在欧盟各成员国层面正式实施，其核心目标是弥补自2015年难民危机以来欧盟移民治理体系的长期失灵与分裂，推动各成员国政策由“各自为政”走向“协调统一”。从公约内容来看，此次改革总体呈现出趋严的政策取向，政策重心从“如何接收”转向“如何甄别与管理”。不过，移民问题涉及主权、财政与社会结构等议题，欧盟各成员国立场差异明显，这也使得欧盟在该领域始终难以实现真正意义上的“一体化”。

“边境快筛”和“责任分担”

“无人机在空中盘旋，边境线上布满了摄像头，陆地、水域和空中都有巡逻：这揭示了欧洲未来移民管理的计划。”奥地利《今日报》日前报道称，一个来自奥地利的代表团4月底访问了罗马尼亚，后者被认为是西巴尔干地区的关键国家，其采取的措施被视为欧盟新的移民与难民庇护制度运作模式的范例。代表团观察到，在欧盟的“外部边境”（欧盟成员国与非欧盟国家之间的陆地、海洋、空中及港口边界）出现了更严格的管控措施。罗马尼亚在与非欧盟国家塞尔维亚之间超过500公里的边境线区域采用了最先进的监控技术，非法越境人数大幅下降——从2022年的1645人次降至2025年的84人次。

距离新的《移民与难民庇护公约》正式生效还有不到一个月，德国也释放出将执行更严厉政策的信号。德国是自2015年欧洲难民危机以来，接收难民总量最多的欧盟国家。不过，相关数字正在下降。欧盟委员会的数据显示，德国当下已不再是寻求庇护者前往欧盟的首选目的地国家，自2015年以来，德国在相关排名中首次降至第四位。今年第一季度，首次在德国申请庇护者数量不足2.9万，同比下降23%，数量低于法国、西班牙和意大利。据德国《时代周报》5月3日报道，尽管数字下降，德国内政部长仍宣布将继续实施边境管制，也将继续向阿富汗遣返犯罪人员。他说，政府中期目标是“使欧洲移民体系足够完善，以便能重新脱离边境管控措施”，但目前仍无法确定这一节点何时到来。

自2015年难民危机以来，欧盟移民和难民治理长期处于“应急状态”。2015年至2016年，超过100万难民和移民进入欧洲，德国等国一度采取较为开放的接收政策。但随后，接收能力、社会融合、财政负担及安全焦虑不断累积，移民问题迅速演变为欧洲多国的政治焦点议题，并推动右翼政党支持度上升。

欧盟旧有的移民和难民管理体系失灵主要源于《都柏林条例》的局限性。欧盟现行的《都柏林条例》于2013年生效，该条例规定，处理庇护申请的责任归属于移民首次进入的成员国，这导致意大利、希腊、马耳他等南欧前线国家承受了不成比例的巨大压力。尽管2015年欧洲难民危机后，欧盟曾尝试建立难民强制配额机制，但因波兰、匈牙利等部分东欧国家的坚决抵制而收效甚微。

综合欧洲媒体报道，新公约的核心可以被概括为两大关键词：“边境快筛”和“责任分担”。“边境快筛”是指在“外部边境”对抵达人员进行快速身份识别、安全审查和庇护资格初步判断，整个流程原则上控制在数周内完成。相关变革将首先影响欧盟的“外部边境”。以意大利兰佩杜萨岛为例，过去，载有北非移民的小船靠岸后，相关人员往往被送入接待中心，需等待数月方可进入程序，其间不少人会脱离管理，私自前往法国或德国。新公约实施后，流程将被大幅压缩，抵达者将立即接受身份、安全与健康筛查。来自庇护成功率较低国家的申请人更是将在极短时间内被执行遣返。这意味着，欧盟的移民治理逻辑正在发生根本转向，从“进入欧洲后再处理”变为“在边境决定去留”。对移民个体而言，这一改革不仅意味着更快的审核流程，也意味着更高的不确定性。

“责任分担”则是另一大支柱。长期以来，地中海沿岸国家承担了绝大多数难民接收压力。新机制提出“灵活团结”原则，要求所有成员国参与责任分担。长期拒绝接收难民的东欧国家可以通过财政出资、技术支持或其他形式的援助，来抵消其接收名额的义务。例如，每拒绝接收一名分配到的难民，需支付约2万欧元的资金。这一制度设计试图打破长期存在的“前线国家过载、非前线国家相对回避”的格局，但也引发了关于团结被“货币化”以及可能削弱欧盟价值共识的争议。

两年准备期，成效几何

自欧盟理事会正式批准新公约以来，欧盟及其成员国围绕其正式实施展开了为期两年的准备工作。欧盟委员会推动升级信息系统、强化指纹数据库（Eurodac）、提高身份识别能力，并通过专项资金支持边境国家扩建接收设施、提升处理能力。此外，欧盟还在持续强化遣返机制，探索将部分移民送往“安全第三国”。今年年初，在右翼力量推动下，欧洲议会通过了更严苛的规则，包括延长拘留期限，并首次允许在欧盟境外设立“遣返平台”，将申请被拒者送往第三国待命。这一举措旨在提高目前仅约20%的遣返执行率，增强政策威慑力。

南欧国家成为重点调整区域。以欧盟东南门户希腊为例，在该国被称为“难民岛”的边陲岛屿莱斯沃斯、萨摩斯等爱琴海岛屿，当地已在欧盟资金的支持下建立并投入使用了多个更封闭、更高安保等级的接收和身份识别中心。希腊政府还在克里特岛新建非法移民拘留所，并寻求希腊海岸警卫队与利比亚相关部门开展直接合作，希望在移民船只离开北非海岸前即实施拦截。意大利则在多个港口设立快速筛查设施，并探索与第三国合作设立“外部处理中心”。与此同时，德国、荷兰等非前线国家更多着眼于庇护程序数字化、遣返机制优化，并在国内政治压力下加强边境检查。

在欧盟机构所在地比利时，联邦政府近年来持续增加移民接待预算，并扩展接收网络。然而，由于申请人数波动较大，一线体系仍面临周期性紧张，布鲁塞尔部分接待点出现了短期拥挤现象。这种“紧平衡”状态，成为当前欧盟多国的共同写照。在社会层面，移民议题的可见度明显提升，关于劳动力短缺背景下“吸引技术移民”的讨论增多，而另一方面，部分社区对公共资源分配的担忧也在上升。

近年来，在法国巴黎北站附近、圣马丁运河沿线，以及塞纳河畔、共和国广场、市政厅等地，移民搭建的临时帐篷区反复出现。2024年奥运会前夕，警方在巴黎市政厅附近清除了由近百名年轻人搭建的数十顶帐篷。去年3月，警方又清空了一座被移民占领3个多月的文化中心，数百人被迫迁出。随着新公约即将实施，更多移民将在南欧边境完成分流，能够进入法国境内的将主要是已纳入正规程序的群体，这或许能减少法国城市中的“无序滞留”现象，但也会将行政压力转移至法律审核前端。

为落实欧盟的新公约要求并应对国内现实挑战，西班牙采取了内外并举的措施。对外，政府持续加强与非洲国家的合作，尤其与毛里塔尼亚、塞内加尔等国在边境管控与人员遣返方面展开协作。对内，西班牙推进移民身份规范化政策。今年年初，西班牙政府通过了一项重要法令，允许约50万名符合条件的无证移民申请居留和工作许可。政府方面表示，该措施旨在减少非正规就业、改善劳动力市场结构并提升税收覆盖面。这一政策在欧盟范围内引发广泛讨论，欧盟委员会及部分成员国关注其可能带来的跨境流动影响，并认为需在申根协定框架下进一步评估其外溢效应。

统一规则不意味着统一意愿

统一规则并不意味着统一意愿。欧洲政策中心在今年4月举办的一场专题研讨中指出，新公约能否真正重建欧盟移民体系，将高度依赖成员国之间的协调合作，只有所有组成部分协同运作时，新公约才能真正发挥作用。

德国《明镜》周刊称，欧盟及其成员国总共花了8年多的时间才终于可以启动相关改革，然而许多专家仍对这项改革持批评态度，认为新公约的实施可能会“触及人权的底线”。

今年2月，希腊议会通过了一项被称为“合法移民”的新法案，明确规定任何通过非法方式进入希腊的移民，将永久失去身份合法化的可能。然而，这份法案引爆希腊国内舆论，议会内部对移民管理的具体操作也存在分歧。希腊监察专员对法案提出严厉批评，认为惩罚非法入境本身违背国际难民保护公约精神。此外，法案对被认定“协助非法入境”的非政府组织成员设置了极为严苛的刑罚，监察专员警告称，这种做法未能区分牟利性偷渡与人道救援行为，可能对人道救助工作产生“寒蝉效应”。

在执行层面，各成员国的准备进度参差不齐。法国内政部长洛朗·努内兹日前在参议院听证会中直言，法国很难赶上今年6月的新公约实施节点，主要原因是国内法律修订的滞后。由于新公约在欧盟层面具有直接法律效力，如果法国国内法不能及时完成对标修订，将产生严重的法律空白。这可能导致一线执法因程序违法而遭到法院推翻，甚至出现移民在边境获得“系统性准入”的尴尬局面。这种滞后深受法国内部政治撕裂的影响：左翼阵营抨击公约削弱了人权保障，而极右翼则认为措施力度依旧不足，难以阻断非法流向。努内兹表示，由于政府在国民议会缺乏稳定多数，计划通过行政法令来推进将公约纳入国内法，而不再走完整的法案程序。

此外，欧盟要求法国提供约615个边境接待名额，但截至2024年年底，全国仅可提供约300个接待名额，其中相当一部分集中在巴黎戴高乐机场。官方预计，相关接待能力需到2026年年底方可达标。与此同时，扩建“等候区”、增加边境警力及庇护审理人员都面临时间与财政约束。欧洲政策中心指出，如果成员国执行程度不均，可能导致移民再次集中于少数国家，从而重现过去的结构性失衡。

‍《移民与难民庇护公约》标志着欧盟移民政策从“危机应对”走向“制度治理”的重要转向，其目标是建立一个更加统一、可预期的体系。但现实情况是，制度设计与执行能力之间仍存在落差。各国在政治意愿、行政能力和社会承受度上的差异，使欧盟在移民问题上难以形成真正的“一体化”。下个月的公约正式实施更像是一场“压力测试”，不仅检验欧盟的边境治理能力，也考验成员国在分歧中维持团结的政治意志。