减免行政处罚的合法性探析

金自宁

（北京大学法学院研究员）

[摘 要]

对数起环保行政处罚实例的观察分析表明，行政机关在执法中以减免处罚的方式激励违法企业建立防范未来违法的守法机制，作为新兴的实践探索，受到法律依据未明、具体规定与一般规定适用顺位选择、依政策行政冲击依法行政等合法性质疑。然而，法解释论视野里，将激励企业守法这一考虑因素引入减免行政处罚的决定过程，在我国现行有效的实在法框架下能够获得规范意义上的合法性；而且，激励企业守法的此类探索不应局限于《行政处罚法》第33条所规定的“轻微免罚”制度，现行法上的裁量轻罚制度为引入此种激励提供了更广阔的空间。

[关键词]

行政处罚；减免处罚；企业守法；环保执法

引 言

作为“理性自利”主体，出于避免不利法律后果的动机，企业自主在内部建立违法防控机制，即所谓的企业内控制度，作为日常守法实践，很早就存在。只是，国家执法机关有意识地以给予减免罚的方式激励企业去建立内控机制以避免未来违法行为的发生，是相对晚近的事。

从政府与企业或说公与私的关系来看，在国家执法活动中以减免罚方式激励企业建立自己的内部守法机制，作为新兴实践，带来了引人注目的变化。主要是，面对被规制的企业，政府尝试达成规制目标的方式，不再纯粹是立基于威慑的强制命令，而是转向了柔性的激励；也就是说，面对企业，作为规制者的政府不再一味挥舞强硬的大棒，而是伸出了温柔的胡萝卜。那些对此类实践探索持积极肯定立场的研究者，大多出于对此点变化的看重。在欢迎者看来，引入此种激励的优势在于：可以调动企业守法的自主性，不仅在当下即可以节省政府的执法投入，还可以更好地防患于未然。上述优势，近年来在中国渐为人知。行政执法实践中也出现了一些尝试，在商法（特别是金融法）领域实践探索比较活跃，而环保领域也出现了若干新案例。 但相关研究相对较少。有限的既有研究成果，更多关注一般理论和立法建议，缺乏对减免行政处罚实际案例的研究。就此而言，可以说行政执法实践走到了理论研究的前面。有鉴于此，本文选择基于新近出现的数起环保行政处罚案例展开研究。

在法教义学视角下，对企业建立内部守法机制的激励，进入实在法体系的可能通道至少有三种：一是将其确立为企业在实体法上的义务，二是将其作为违法阻却事由，三是视其为减免处罚的法定或酌定考虑事由。但是，这些通道在现行法框架下是否可行仍然存疑；而且，即便假定可行，既有相关研究讨论也往往更多关注企业在特定违法行为发生之前，即“事先”在日常管理中建立守法体系的情形，极少回应对“事后”整改中才建立内部守法机制的企业实施减免行政处罚的质疑。在当前中国已有案例中，案涉企业的确大多并未在事先建立起相关内部守法制度，而是在处罚程序已经启动之后，才为换取处罚机关的宽免处理而新建起内部守法制度。比起企业“事先”已经建立内部守法制度的情形，这种基于“事后”整改情节的减免罚决定，其合法性面临更多挑战。

当然，强调本文所研究的问题聚焦于“事后”，即在特定违法行为发生之后，主管机关以减免罚的方式来激励违法企业建立守法机制实践的合法性问题，并不意味着“事前”即建立起内部守法规范的企业守法实践不值得关注和研究，也不意味着“事后”减免罚决定的合法性是当前实践中唯一重要的问题；只是一篇文章不可能解决所有问题。从实际案例看，我国现有实践探索首当其冲的问题就是减免行政处罚决定的合法性问题；同时，从应然规范来看，减免行政处罚决定的合法性问题，也是后续需要研讨的实施操作等问题的先决问题。

针对本文所聚焦的问题，梳理既有相关研究成果，可以发现：既有研究中的多数评论者明言或不明言的假定是，只有通过新的立法才能将前述激励企业建立守法体系的新兴实践纳入实在法体系；这是既有研究大多走向立法建议，呈现出“反教义学化趋势”的原因所在。本文的研究选择坚持既有实在法框架下的解释论视角，得出了与上述假定不同的观点，即以企业“事后”建立防范未来违法的守法体系为考虑事由的减免罚决定，在我国现行法下有着合法实施的广阔空间。此为本文在研究视角和基本观点上的新意所在。

一、实践探索面临的合法性挑战

由于我国行政执法领域通过减免罚激励企业建立守法机制防范未来违法的实践新近才出现，各大案例数据库还少有收录，故本研究选择从媒体报道中收集代表性案例，包括深圳某企业超标排放臭气案（以下简称深圳案）、南通某企业油气回收装置违法案（以下简称南通案）和江苏省某企业污染设施不正常运行案（以下简称江苏案）。媒体报道对这些案例的信息处理详尽程度不一，但鉴于本项研究关注的是各案例背后共通的一般法律疑难而不是个案的特殊细节，这些报道已为本文的分析论证提供了足够的实证素材。

（一）代表性案例观察

从相关报道来看，本项研究所收集到的全部环保执法案例在实然描述的意义上具有明显共性。

第一，所有案例中的最终行政处理决定均为“免予”行政处罚，未涉及“减轻/从轻”行政处罚。

这一特征可以说是中国特色的，因为它与国际范围内广为人知的相关典范形成了鲜明对比。例如在中国也被频繁引用的《美国组织量刑指南》(Federal Sentencing Guidelines for Organizations)，明确将企业建立守法内控制度作为“减轻”罚金之考虑因素的安排；再如，美国环保署在环保审计政策中明确，企业建立守法内控制度可“大幅减少”罚款；美国环保署1998年关于补充环保方案（Supplemental Environmental Projects）的政策甚至明确要求，因企业开展额外的环保项目而减少罚款之后，最低罚款金额仍然应当超过污染者因违规而获得的经济好处，即只能减少而不能完全免除相应罚款。

而这一中国特色的形成并不能归结为立法上的限制，因为我国现行法明确区分了免予行政处罚和减轻/从轻行政处罚的不同情形，并分别作出了规定。从法理上分析，企业事后建立守法内控机制如果能成为免予行政处罚的考虑因素，举重以明轻，为何不能成为减轻/从轻行政处罚的考虑因素？就此而言，我国不同地方的相关探索实例中，不约而同地选择了“免予”行政处罚而不是“减轻/从轻”行政处罚，是值得关注和推敲的做法。

第二，这些案例的共同特征中，与减免罚决定合法性相关的、最为突出的因素是，在行政处罚决定中引入企业事后建立守法机制这一考量因素的法律依据不明。

这一点特征，与这些案例中企业进行事后整改并建立守法机制均有明确政策依据形成了鲜明对照。在南通案的官方通报中，开宗明义地援引了《南通市生态环境局服务保障法治化营商环境开展涉行政处罚企业合规治理试点实施方案》（以下简称《南通方案》）。在江苏案的报道中，突出强调了江苏省生态环境厅发布的《全省生态环境系统服务高质量发展十项措施》（以下简称《全省措施》）。在深圳案的相关报道中，也明确提到了该案系宝安区依据相关“指引文件”而完成。所有这些政策依据均以规章以下其他规范性文件的形式出现。

深圳案的相关报道明确提到，行政机关作出免予处罚决定的法律依据是“《中华人民共和国行政处罚法》第33条”。但是，《行政处罚法》第33条对免予处罚的规定包括了“轻微免罚”“首违可免罚”和“无过错不罚”等不同情形；而从该条款的字面来看，无论哪一种情形的规定都未明确提及企业“事后”建立守法内控机制的因素。这就难免引发合法性疑问。

（二）法律适用的具体疑难

如上所述，在行政处罚中引入企业守法激励的既有实践探索，存在合法性依据不足的疑问。结合相关法理，可以进一步明确实际案例所涉及的具体法律适用疑难。

首先，就法条的实质内容而言，在案例中所援引的法条即《行政处罚法》第33条是一般规定，而所有的研究案例均涉及具体环保领域里的特别规定。这就出现了对实在法适用顺位的规范性疑问。在这些案例中，特定领域里的实体法规定往往十分明确地在给执法机关留出了罚多罚少的选择裁量空间的同时，并未给执法机关留下罚还是不罚的决定裁量余地。如在江苏案中，案涉企业违反了《大气污染防治法》第20条，对应的法律责任是“处10万元以上100万元以下”罚款。行政机关原本“拟根据《大气污染防治法》对该企业处以29万元罚款”。当企业提出申请进行整改并通过考察评估后，执法机关最终弃《大气污染防治法》上的具体规定不用，转而依据《行政处罚法》第33条这样的一般规定，决定免予处罚。这种做法至少从表面上看，违反了法律适用上“具体规则先于一般规定/原则”的常规顺位次序，需要给出法理上的解释和论证。

第二，这些案例对以规章以下规范性文件形式发布的各地政策的援引，也引发“依政策/规章以下规范性文件行政”冲击依“法”行政原则的疑问。具体而言，依法行政或说处罚法定原则要求行政处罚权力的行使必须具有法律规范依据；而无论从《立法法》对我国正式法源的限定，还是《行政处罚法》上对行政处罚设定权的限定，可充当行政处罚权力“法定”之规范依据的，只能是法律、法规和规章，并不包括规章以下规范性文件。但是，我国现行有效的相关法律、法规和规章，无一明确提及可将企业建立守法机制作为行政处罚决定的考虑因素，这意味着前述案例所代表的实践探索，并无法律、法规或规章层面的明确依据。在实践中，前述各案例所依据的政策文件，从表现形式来看，如前所述，均属规章以下的其他规范性文件。这就难免引发合法性依据不足的疑虑。

二、《行政处罚法》第33条中轻微免罚条款的适用

前已提及，《行政处罚法》第33条，包括了“轻微免罚”“首违可免罚”和“无过错不罚”三种不同的情形。考虑到这三种情形的构成要件不同，背后的法价值考虑亦有明显差异，宜分别讨论；而作为本文研究基础的三案例，相关报道均未涉及“过错”或“首次违法”因素；故而在此只讨论“轻微免罚”情形。

（一）轻微免罚的构成要件

依据《行政处罚法》第33条，轻微免罚的适用应同时具备三要件，即“违法行为轻微”“及时改正”和“没有造成危害后果”，三者缺一不可。而从前述三案例的具体案情的相关报道来看，大多明确提及了案涉违法行为“情节轻微”，也均提及行政机关在发现该违法行为后即“责令改正”而企业“积极整改”，还有报道直接或间接指明案涉违法行为“并未造成实际危害后果”。就法律规范适用的一般法理而言，当这些案例的相关事实的确满足了全部三项构成要件，则应当发生“轻微免罚”规范的法律后果，即“不予处罚”。如此，则可以主张执法机关在这些案件中作出免罚的决定符合《行政处罚法》第33条规定。

问题在于，在三要件均未明确提及企业建立守法机制的情况下，企业建立守法机制这一因素是如何进入此规范适用过程的？已经发生的违法行为本身是否轻微、是否造成危害后果均与企业在“事后”的行动并不相干。三要件中唯一可能与企业在事后建立守法机制发生关联的是“及时改正”这一要件。

初看起来，作为轻微免罚要件之一的“及时改正”并不必然要求企业建立守法机制，而可能只是要求违法企业针对案涉特定违法行为作出改正，即消除在特定案件中引发行政机关查处的违法状态。但是，鼓励甚或要求企业建立守法机制体系，背后的基本假定是，企业违法的原因，有时并不是因为作为企业工作人员的自然人犯了错，而是可以全部或部分地归因为企业的组织管理方式存在某些缺陷；因此，只有改变企业组织管理方式才有可能“从源头”避免这类违规行为的发生。就此而言，将所谓“合规整改”，即企业在违法之后针对违法原因建立起防范未来再次违法的内控机制，视为一种“改正”，可以说并未超出“改正”一词的语义辐射范围。

当然，企业建立守法机制，作为从源头避免未来违法行为发生的“改正”，显然不同于针对特定案件中具体违法行为本身的特别“改正”。深圳案的具体案情发展过程已经清楚地展示出这两种“改正”的差别。该案涉及的违法行为是某公司超标排放臭气。2021年5月，当地环保机关向该公司送达了《责令改正违法行为决定书》。6月，执法人员复查时，即已确认“臭气浓度已达标”。可以说企业此时已经“及时改正”了其案涉特定违法行为。而到7月，企业仍然提出了展开“专项整改”的申请，并且直到同年11月才通过专家评估认定“该单位现有的合规管理体系基本能识别、预防、控制公司合规风险的发生”。

实践中对于违法企业究竟应在何种范围内展开包括事后建立守法机制在内的“整改”存在疑问。对此，进一步深入挖掘两种“改正”之间差别和关联的规范意涵，可以提供一种适用于“轻微免罚”情形的解答，即：能够将此种“整改”归入“轻微免罚”之“及时改正”要件的前提条件，是企业此种整改与案涉特定违法行为本身的内在关联。也就是说，“整改”应当针对案涉违法行为发生之企业组织管理根源。企业超出此关联范围所作额外努力，不宜归入“及时改正”要件的要求，否则不仅有过分拉伸“改正”词义之嫌，更有不当加重企业负担之虞。

（二）轻微免罚条款的体系解释

我国《立法法》明确规定了在法律适用上，“特别规定与一般规定不一致的”，特别规定先于一般规定。而前文已指出，相对于《大气污染防治法》这种特定环保领域里的具体行政处罚规定，《行政处罚法》的相关规定属于一般规定。但是，纳入本文研究范围的三个案例中，执法机关最终均适用《行政处罚法》第33条作出了不予处罚的决定，而放弃适用相关环保法上所规定的具体处罚。事实上，这些案例中，行政机关不予处罚的最终决定明显并不符合相关环保法上的具体条款，因为那些具体条款均明文规定了对案涉违法行为应予处罚，从字面上看并未赋予行政机关“罚或不罚”的裁量权。江苏案涉及的《大气污染防治法》相关规定如此，深圳案所涉及的《深圳经济特区环境保护条例》和南通案所涉及的《大气污染防治法》相关条文也是如此。

对此，一个可能的体系解释是，依据我国《立法法》，特别规定适用先于一般规定的前提是，二者“不一致”。而《行政处罚法》第33条所规定的轻微免罚与《大气污染防治法》等具体领域内的立法对特定违法情形的处罚规定并非必然“不一致”，而是存在对二者作出“体系一致”解释的可能。仍以江苏案为例，按《大气污染防治法》的规定，“不正常运行大气污染防治设施”，“应受”10万到100万的罚款处罚。而按《行政处罚法》的规定，符合“轻微免罚”三要件的违法行为，应免予处罚。要使二者同时有效，则应先承认“不正常运行大气污染防治设施”作为一种违法行为，存在违法严重程度的区分——事实上，《大气污染防治法》有关“不正常运行大气污染防治设施”的法律责任规定本身就区分了“罚10万到100万”的一般情形和“情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”两种情形。要使此规定与《行政处罚法》上的轻微免罚规定并存，只需再增加一种“轻微”的情形，即将“不正常运行大气污染防治设施”的违法情形区分为三种情形，其中，轻微违法情形适用33条，一般违法适用“罚10万到100万”，而情节严重的则适用“责令停业、关闭”。

这种解释在体系解释视角下是一种可能的方案，在行政处罚一般法理上也有实质性理据支撑。我国行政处罚立法上因法定罚款起点设定过高导致的过罚不当案件时有发生，如杭州方林富案即是因适用法定幅度内的最轻处理仍然造成过罚明显不当的结果从而引发社会热议的典型案件。在该案中，法院的最终处置是回到过罚相当、处罚与教育相结合等法律原则，纠正了依据具体规定处罚“偏重”的问题。以此视角来看，《行政处罚法》第33条“轻微免罚”规定，其实是过罚相当原则的一种具体体现：在那些即使适用具体规定上的最轻处罚仍然违反过罚相当原则的轻微违法案件中，执法人员可以转而适用《行政处罚法》上的轻微免罚条款，以避免过罚不相当的不公正结果。

过罚相当原则的实定法依据是《行政处罚法》第5条第2款，即设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。在解释和适用《行政处罚法》第33条时引入过罚相当原则作为指导，不仅为特定案件中执法人员从实体法领域的具体规定回到作为一般法的《行政处罚法》提供了正当性理据，同时也提供了一种基于规范考虑的限制：执法人员应当仅在适用实体法上具体规定的最低处罚仍然有“过重”之嫌时，才可本着过罚相当原则适用《行政处罚法》第33条所规定的轻微免罚条款。

由此，我们也可以在一定程度上理解纳入本文研究范围的环保执法案件为何不约而同地都选择了“免罚”：不同于减轻处罚的相关规定，《行政处罚法》第33条所规定的“免罚”，前提要件之一是违法情节“轻微”；而各地政府均选择从轻微违法案件而不是一般违法或严重违法案件入手，反映了其在先行先试探索于“事后”引入企业守法激励时的谨慎态度。

三、规章以下其他规范性文件的适用

如前所述，本项研究所收集的三案例均援引了直接的政策依据，这些政策的表现形式均为规章以下规范性文件，而这引发了“依政策/规范性文件行政”的合法性疑问。对此疑问的解答需要从探讨处罚法定原则的意涵入手。

（一）体现于处罚法定原则的法律保留要求

一般认为，处罚法定原则在《行政处罚法》上的具体体现为第4条：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”学理上则认为处罚法定的核心在于“法无明文规定不得处罚”。这是法律保留原则在行政处罚领域里的体现。另外，《行政处罚法》第38条第1款“行政处罚没有依据”即“无效”的规定，也明确体现了法律保留原则要求。

目前学界对法律保留原则的适用范围存在侵害保留、权力保留、重要事项保留、全面保留等学说分歧，但对于行政处罚这样的典型的侵益行政行为应遵从法律保留要求却存在交叉共识。即，行政处罚权力的行使不仅应当“符合”法律，还应当“依据”法律；并且，这里的法律是狭义的，仅指那些具有正式法源地位的规范性文件——在我国现行法上，即法律、法规和规章。

这里的关键在于，应当认识到包括减轻、从轻、免予行政处罚在内的“轻免罚”决定虽然也属于行政机关对行政处罚权力的行使，但其与一般意义上的行政处罚即给予行政处罚的决定有着质的差别。显而易见，给予行政处罚的决定意味着行政相对人权益的减损，是对行政相对人不利的决定；而“轻免罚”决定实质是减轻而不是增加了行政相对人的负担，或者说在确定相对人违法行为成立且应受处罚前提之下，其本身并未造成相对人的权益损失——恰恰相反，相对于原本应受之处罚，其减轻了行政相对人权益损失程度，因而属于对行政相对人有利的决定。由此，要求轻免罚决定和一般行政处罚决定一样受到侵害保留原则的严格约束，并无必要。更进一步说，不同于一般的侵益行政行为或说不利行政处理，轻免罚决定权的规范依据外延不应局限于“法律、法规和规章”。也就是说，当轻免罚决定的规范依据延伸到包括规章以下的“其他规范性文件”时，不应当然视作对处罚法定原则的违反。

事实上，刑事法领域里对罪刑法定原则的讨论也同样区分了入罪定刑和出罪减刑，主张罪刑法定原则的规范功能体现在对法外入罪和法外加刑的限制，它本身并不限制出罪和减刑。一般认为，行政处罚是或应当是比刑罚更轻的制裁形式，针对的是社会危害性较轻的不法行为。行政处罚法定原则也应采取类似于罪刑法定原则的定位，其规范意涵在于限定受处罚之违法行为法定和违法行为所受之处罚法定，即真正的“法无明文规定不处罚”不应被误用为对从轻、减轻和免除处罚的限制。

（二）作为政策的其他规范性文件的适用

处罚法定原则并非旨在约束轻罚决定权的行使，轻罚决定的规范依据可以不必是“法律、法规和规章”上的明文规定，并不意味着轻罚决定权的创设和行使可以完全脱逸依法行政原则的控制。首先，轻罚决定的主体仍需具有组织法上权限，即享有相应职权。其次，轻罚决定权的设定和行使仍然受到法律优先原则的约束，即不能违背法律、法规和规章的相关规定。最后，轻罚决定权的具体运用仍须受到过罚相当原则的约束，即从轻或减轻后的处罚应“与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。

依据上述法理，那些对企业建立内部守法机制作出规定的政策文件，作为规章以下的其他规范性文件，只要并未超越制定主体的职权范围，不与上位法相抵触，并且具体内容上也与过罚相当等法律原则相一致，则应可承认其效力。事实上，我国行政诉讼实践中对其他规范性文件的效力的确认，亦是以其他规范性文件“合法、有效并合理、适当”为前提。据此，将企业建立内部守法机制作为考虑因素引入行政处罚的实践案例中，行政机关以当地相关规范性文件为依据的做法本身并不是问题，问题只在于这些规范性文件是否“合法、有效并合理、适当”。当这些其他规范性文件合法有效且合理适当时，以其为依据并不存在“依政策行政”冲击“依法行政”的问题；当这些其他规范性文件存在不合法不适当问题时，将无法通过有权机关的相关审查。

仍然以江苏案为例。案涉规章以下规范性文件即前述《全省措施》就存在是否与上位法《行政处罚法》相抵触的问题。对比《全省措施》和《行政处罚法》上的轻微违法免罚规定，可以发现《全省措施》第7条对《行政处罚法》第33条规定的要件作了三项改动：一是将《行政处罚法》上的违法“轻微”要件改成了“显著”轻微；二是将《行政处罚法》上的“没有造成危害后果”改成了“无明显危害后果”；三是在情节轻微要件和无危害后果要件之间，《全省措施》将《行政处罚法》所使用的“并（且）”一词改成了“或者”。这些改动指向的法律效果看起来是互相矛盾的：第一项提高了轻微免罚的适用条件，有限缩适用案件范围的效果；第二项则降低了轻微免罚的适用门槛、有扩大适用案件范围的效果。如果说考虑到“先行先试”的探索需要，前两项变动还有可能被归入对既有立法的扩大或限缩解释；第三项变动对适用案件范围的扩大，则很难从常规的法律解释方法中获得支持。假若因此引发纠纷而制定机关无法对这些变动给予合理论证，则有权机关可能认定该文件中的这些规定因与上位法相抵触而无效。

（三）其他规范性文件作为轻罚裁量基准

以上分析已经表明，通过对《行政处罚法》免罚规定的法解释，引入企业事后建立内部守法机制因素并非不可能，只是相当受限，因为《行政处罚法》第33条所明文规定的要件将相关探索局限于“轻微”违法案件。若止步于此，将极大妨碍企业建立内部守法机制的积极功能的充分发挥。

假如行政机关在执法过程中不再自我设限地只考虑对《行政处罚法》上轻微免罚制度的运用，而转向《行政处罚法》上的从轻、减轻行政处罚制度，应可发现引入企业守法激励的更大空间。

法定的从轻、减轻行政处罚与酌定的从轻、减轻行政处罚之间存在明确的区分。法定的从轻、减轻处罚体现于《行政处罚法》第32条的规定，“应当从轻或减轻行政处罚的情形”，其中的兜底款明确为“法律、法规、规章规定其他应当从轻或减轻行政处罚的”。这就意味着，法定从轻、减轻处罚事由，在现行法框架下只能由法律、法规或规章设置。与此形成鲜明对照的是，我国现行法上的酌定从轻、减轻因素，可以由规章以下规范性文件作出规定，这就使企业建立内部守法机制作为考虑因素可以经由规章以下其他规范性文件的规定进入行政处罚的酌定从轻、减轻决定。

我国现行法上的酌定从轻、减轻行政处罚的规定，主要体现于《行政处罚法》第34条：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”在我国行政执法实践中，行政裁量基准最常见的表现形式即是规章以下其他规范性文件。

“法之意有限而人之情无穷”，立法往往给执法活动留下裁量余地。在环保这样涉及复杂多元利益和专业知识运用的领域，立法者更是倾向于赋予执法机关相当的裁量空间。纳入本案研究范围的全部案例，所涉及的环保实体法均给执法机关规定了行政处罚的选择裁量权。其中《大气污染防治法》就“污染设施不正常运行”的违法行为所作规定，允许执法机关在“10万到100万”之间裁量选择具体的罚款数额。这一法定裁量幅度跨度如此之大，如无相应的裁量基准予以细化，很难做到“同类违法行为的情节相同或者相似、社会危害程度相当的，行政处罚种类和幅度应当相当”。

《生态环境行政处罚办法》第41条规定的“行使生态环境行政处罚裁量权”应“综合考虑”的诸因素，为在环保执法领域通过裁量基准细化法定处罚裁量权提供了基础；其中“（七）当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果”，更是为将企业事后建立内部守法机制纳入行政处罚裁量事由提供了直接依据。由此，以其他规范性文件为载体，针对具体实体法上的处罚裁量条款，将企业事后建立内部守法机制作为从轻/减轻行政处罚的事由明确列入相应的裁量基准，是在现行法框架下的一种可能路径。

相比三环保执法案例中已有尝试的轻微罚路径，这种尚未得到实践探索的裁量轻罚的路径，具有明显的优点。首先是轻罚决定权在特定领域具体规定的处罚裁量范围之内实施，不会像轻微免罚路径那样，引发具体规定与一般规定适用顺位的相关合法性疑问。其次，更重要的是，裁量轻罚路径能够使前述案例所代表的实践探索在适用范围上得到极大的拓展，因为其不仅允许行政执法机关在轻微违法案件中考虑企业建立内部守法机制因素，更允许行政执法机关在一般违法甚至严重违法案件中引入企业建立内部守法机制的考虑。最后，但并非最不重要的是，裁量轻罚而非免罚的路径，在兼容对企业守法激励的情况下仍然保留了行政处罚的制裁性。在我国环境保护任务仍然艰巨、实践中环保往往因经济发展需要而被不当牺牲的背景下，坚持保留行政处罚作为环保法的牙齿的制裁性，对于提高企业违法成本，确保环境行政处罚制度功能的发挥，实属必要。

结 语

行政执法中以减免罚方式激励企业守法的探索，既与合作治理的理念相契合，可以更好地预防未来的违法行为发生，也顺应了改善营商环境的政策需要，能够更好地平衡复杂多元利益。但是，这类正当性论证无法驱散与之相伴的合法性疑问。对既有实践探索的合法性疑问，必须站在规范立场上给予法理上融会贯通的解答；否则，不仅当下先行先试的探索会遭遇合法性挑战，甚至改变现有立法将其明确写入法条的努力也可能面临叠床架屋的指责，未在法教义解释中得到准确定位的新增规范与原有规范更有可能出现体系不协调甚至彼此冲突问题。由此，本文在回应以减免行政处罚激励企业守法的合法性质疑的同时，着力澄清了处罚法定原则的意涵、《行政处罚法》上一般规定与具体领域法中行政处罚具体规定的关系、其他规范性文件作为合规减免罚裁量基准的可适用性及其适用条件等相关法理。

以减免行政处罚来激励违法企业事后建立内部守法机制，作为一种旨在激发企业守法自主性以节约政府执法成本的灵活执法方式，初看起来的确对处罚法定原则形成了冲击。然而，本文的研究表明，行政执法中将企业事后建立内部守法机制引入行政处罚过程的探索，在现行有效的实在法框架下能够获得合法性；而且，对企业事后建立内部守法机制的探索不应局限于《行政处罚法》第33条所规定的“免罚”制度，现行法上的裁量轻罚制度为激励企业守法提供了更广阔的空间。

当然，本文的结束并不意味着对当前实践探索合法性探讨的终结。例如，裁量轻罚制度作为可能的路径，将减免罚以激励企业事后建立内部守法机制的适用范围从现有实践中的轻微案件扩展至一般违法和严重违法案件后，行政处罚实务中应如何决定哪些案件是适于运用此种激励的，哪些又是因给企业带来不当负担或不法增加了企业义务等原因不宜或不应引入此种激励的案件？再如，纳入本文研究范围的三案例采用的操作流程是相似的，均为行政机关发现企业违法并告知相关政策—违法企业提出整改申请—企业整改通过专业评估—行政机关作出减免行政处罚的最终决定。这种程序是否适当？是否应当区分不同案件类型（如区分事后建立内部守法机制是行政机关的要求还是企业自主申请）配套不同的适用程序？还有，将企业事后整改纳入行政处罚裁量的考虑因素之后，如何为这种裁量权的运用建立起适当的边界以防范可能的滥用？这些均是以减免罚激励企业建立内部守法机制的合法性依据问题获得解答后，下一步必然要面对的具体操作问题，只能留待另文探讨了。

文章来自《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2025年第8期。本文所载内容来源于互联网等公开渠道，我们对文中观点持中立态度，仅供读者参考、交流。转载的稿件版权归原作者和机构所有，如有侵权，请联系我们删除。

⚖️

Serving national strategies, focusing on university research and the transformation of scientific and technological achievements