我国长期护理保险十年完成两轮试点，积累了丰富的政策制度建设与管理服务经验，促进了长护供需保市场的培育和发展。截至2025年底，社会长护险参保3.08亿人，享受待遇失能人员超过330万，基金支出1000余亿元，定点服务机构超过1.2万家，直接带动长期照护相关就业约37万人[1]。国家医保局与相关部门先后下发长期护理保险失能等级评估标准、失能等级评估管理办法、长期照护师国家职业标准、长期护理保险定点管理办法、经办规程等政策文件，规范推动社会长护险发展。2026年中办、国办发布《关于加快建立长期护理保险制度的意见》（以下简称《意见》），明确了我国社会长护险制度建设的指导思想、基本原则、目标任务、政策制度、运行机制和实施要求，要求用3年左右时间基本建立适应我国基本国情的长期护理保险制度；国家医保局等八部门下发配套实施方案，标志着我国社会长护险制度四梁八柱顶层设计基本完成，进入全面推进新阶段[2]。
受经济发展、社会环境等多重因素制约，目前我国社会长护险筹资水平相对较低，保障范围受限，难以有效覆盖更大量中低度失能人员、更多群众需要的照料护理项目，且社会长护险在统一性和公平性要求等方面难以更好适应群众多样化、差异化需求。当前在加快推进社会长护险全覆盖历史背景下，研究商业长护险发展定位与发展路径等重大问题，推动构建多层次长护险协同发展新格局，具有重要的理论和实践价值。从全球长护险发展看，美国、荷兰、德国、日本等较早建立社会长护险制度的国家，商业长护险都有不同程度发展，2018年美国长期护理费用资金来源中商业长护险占到11%[3]。我国老龄化速度更快，叠加未富先老、少子化等国情，社会长护险筹资能力与保障需求的矛盾将更突出，更需商业长护险发挥重要补充功能。
1我国多层次长护险发展的现实特征
基于需求、供给、保险保障三维分析，现阶段我国社会长护险发展面临经济社会环境和若干结构性约束。这些约束决定了社会长护险不足以有效满足社会需求，巨大的市场空间成为商业保险发展的历史机遇，商业保险强补充具有必要性与可行性。
1.1需求快速扩张与保障缺口的结构性矛盾
我国日益增长的长护需求由人口老龄化高龄化、家庭少子化空巢化、家庭人口居住分散化等多因素共同驱动。一是人口老龄化加快，高龄失能群体存量大且呈快速增长趋势。截至2025年末，全国65岁以上人口22365万人，占总人口15.9%；人均预期寿命79岁[4]，高龄人口年均增速超5%[5]；失能失智老人超过4500万人[6]，完全失能老人1200万人[7]。二是少子化削弱了长期以来的家庭照护能力，独生子女家庭照护老人压力加大。三是跨区域务工居住常态化催生大量留守老人，空巢老人占比（包括独居家庭、仅与配偶居住家庭）达到59.7%[8]，不少空巢老人子女回来陪伴的时间短、频次低。
海量需求催生万亿级长护供给和保障市场，为多层次长护保障体系提供了广阔发展空间。从国际对比看，2023年美国、德国、日本长期护理支出分别为3591亿、1129亿、886亿美元[9]，我国社会长护险10年试点支出总额还不到200亿美元。然而，大量长护需求并未转化为有效的社会供给，表现为潜在需求而非现实购买力，长护服务需求弹性较大且可替代性强的特点，进一步加剧了这一矛盾。
1.2社会长护险筹资能力有限与商业长护险发育不足
我国长护险被称为社会保险第六险，既有后发优势也有其劣势。优势在于可以借鉴前期养老、医疗、失业、工伤、生育等五险先进经验，部分复用已建立的较为完善的社会保险制度政策、标准规范、运行机制和管理服务能力。劣势在于，养老、医疗等五项社会保险筹资相加已相当于职工工资水平的40%，筹资水平相对固化，且养老、医疗两大主要险种刚性支出快速增长都面临筹资不足压力。虽然社会长护险保障需求大，但筹资能力受社会保障总体筹资空间限制。
《意见》明确，长期护理保险费率统一控制在0.3%左右；单位职工费率由用人单位和个人按同比例分担，退休人员费率与单位职工个人费率相同，未就业城乡居民由个人缴费、政府按规定给予补助。除后发劣势，社会长护险筹资能力还受到三个方面约束：一是缴费能力。我国经济进入新常态，面临经济发展增速换挡、产业结构深度调整的客观制约，加之国际环境不确定性影响，提高筹资标准空间有限，财政、单位、个人均不同程度面临困难。土地收益大幅下降严重影响地方财政补助长护险能力，类似居民医保，居民参加长护险采取“个人缴费+财政补助”模式，但无论是中央财政还是地方财政，目前都难以承受过高的居民长护险参保补贴[10]。一些传统企业利润水平低，生存困难。近年来居民医保缴费年增加30元已引发多轮社会关注，城乡居民医保连续多年成为舆情热点[11]。二是缴费意愿。在自愿参保制度下，受益面小影响缴费意愿，筹资水平低、受益面小、缴费意愿下降三者形成收缩性循环，不利于社会长护险扩张式发展。三是地区差异。经济条件相对较差地区财政补助、企业和居民缴费都更显困难。
我国社会长护险现阶段不可避免的低筹资水平直接限制其保障能力，决定其只能保基本，严格限定在重度失能人员的36项基础照护服务，而且还有支付比例和封顶线等相关限制。截至2026年7月，我国社会长护险受益率约1.1%[12]。海量中轻度失能群体暂未纳入社会长护险保障范围，与社会不断增长的长护需求形成明显差距，为商业长护险留出巨大发展空间。
然而，当前商业长护险发展明显不足。截至2026年6月，在售商业长护险产品201款，占商业健康险产品总量约4.05%[13]；2025年商业护理险及失能险保费在健康险总保费中占比不到10%，且其中相当比例为储蓄理财型产品，保障服务属性不足[14]。学界和业界对商业长护险的重视程度也不高，对其保障功能与定位讨论不够充分，实践中也缺乏足够丰富的产品供给，商业长护险作为补充保障的功能未得到充分发挥。当前商业长护险市场尚处于发展初期，仍存在产品设计不够友好、销售行为不规范等问题，若不加规范，可能拉低行业口碑、降低社会认可度[15]。
2强化政府主导角色，夯实行业发展根基
政府作为长护险制度的顶层设计者、规则制定者与市场监管者，主导作用应贯穿制度建立、行业规范、服务保障等全环节全领域。主要体现为：承担基本保障功能，以社会保险为核心牵引，聚焦重度失能群体筑牢民生保障底线；承担社会管理功能，在制度牵引、标准制定、市场规范、人才培育、商保扶持、部门协同六个维度，通过制定系统化政策举措，引领多层次长护险体系规范、有序、可持续发展。
2.1顶层设计与制度定界
坚持保障基本、公平适度、可持续原则，在有限筹资与巨大需求的矛盾博弈中，理性确定保障范围与保障水平，有利于社会长护险制度平稳可持续运行。这种基本保障至少体现在三个方面：一是统一享受对象。《意见》明确起步阶段重点保障重度失能人员，要求随着经济发展和制度完善，国家层面统一研究逐步扩大保障对象范围，防止地方擅自扩大保障范围。二是统一保障目录。2025年9月，国家医保局印发《国家长期护理保险服务项目目录（试行）》，规定了20项生活照护类项目和16项与基本生活照料密切相关的基础医疗护理服务项目[16]，康复理疗、定制家政、高端护理等增值项目暂未纳入保障范围，为商业保险发展留出足够空间。三是明确支付比例。《意见》明确，符合规定的长期护理服务费用，按未就业城乡居民参保政策参保的，基金支付比例为50%左右；按单位职工参保政策参保的，基金支付比例为70%左右；基金年度最高支付限额不超过统筹地区上年度城乡居民人均可支配收入的50%。参保群众自付部分费用不仅有利于降低社保支付压力，也有利于防范服务滥用风险。这些制度安排有利于增强社会预期和促进商业长护险发展。
2.2标准供给与行业规范
无论是社会长护险还是商业长护险，标准规范都是制度高质量运行的基础支撑，政府相关管理部门应承担标准规范的提供责任。相对于养老、医疗等其他先行发展的社会保险，长护险发展相对较晚，标准规范空白点多，加之长护服务提供主体多元，监督管理评价难度大，更需要不断建立和完善标准规范。长护险涉及失能评估、服务提供、服务管理、结算清算服务、考核评价、监督管理等多个环节诸多内容，亟须开发大量标准规范，以更好支撑多层次长护险体系稳步发展。
总体看，在标准规范方面面临三项紧迫任务：一是尽快出台更多相关标准规范，填补标准空白；二是推动已出台的标准性规范性文件加快落地，完成实践检验，必要时进一步细化完善；三是推动相关标准性规范性文件尽快上升为统一行标国标，增强标准约束性和支撑力。目前长护领域已有长期照护师国家职业标准等文件，但尚未形成完整的国家标准体系，亟须加快标准升级步伐。
2.3市场监管与人才培育
长护服务直接涉及群众身体健康、生命安全、家庭财产安全等，供方信誉与合规性是需方选择服务的重要依据。商业长护实践中，无资质临时人员参与入户照护引发护理事故时有发生，影响群众对商业长护服务的信任感。长护安全管理具有较强的公共属性，需要政府相关部门加强行业监管，建立完善相关监管制度，从源头筑牢安全防线。
医保等部门作为社会长护险管理者，可基于社保体系建立全环节全主体市场管理制度机制。如建立信用管理机制，建立评估机构、护理服务机构、社会经办机构、从业人员等相关主体的信用管理档案，实施动态分级管理；开展“白黑名单”管理，既要通过白名单激励和支持诚信经营机构和从业人员获得更好发展机会，也要通过黑名单约束不良机构和从业人员。建立群众投诉举报机制，拓展群众参与监督的权限和便捷性。建立相关部门联合查处机制，严厉查处虚构失能等级、虐待照护对象、串通套取保险资金、违规开展服务等违法违规甚至犯罪行为，有效维护长护市场秩序。
服务供给严重不足是我国照护服务当前及今后相当长时间的瓶颈问题，既缺乏潜在就业供给，目前也缺乏高素质从业人员。由于照护服务职业进入门槛低、工作强度大、收入相对低、社会认可度普遍不高，年轻人进入该行业普遍缺乏积极性。这就需要政府发挥职能作用，增强社会对照护相关职业的认可度，通过宣传发动、政策激励、公共服务等措施，促进更多劳动者尤其是年轻人进入照护服务行业，改变目前主要靠低学历、年龄较大人员担任照护服务的被动局面。
政策激励方面，目前已有一些成熟的经验做法借鉴。比如，医保、人社、民政等部门联合打造“院校定向培养+在岗免费轮训+持证上岗考核”三级人才培养体系，将长护师培训纳入政府民生补贴目录；开展长护服务人员免费技能培训，重点强化失能失智老人专项照护技能；扶持乡镇、社区建设日间照护站点，补齐县域及农村地区服务网点空白。长期照护师国家职业标准的出台是一个重要政策支撑，不仅可以规范照护服务标准，还有利于促进照护人员职业升迁，增加职业认同，应加强以长期照护师为牵引的长护服务技能开发与人才培养。
2.4扶持商保与数据开放
商业长护险作为社会长护险的重要补充，政府可以在税收优惠、医保个账支持、数据共享等方面提供支持激励政策。比如提供税优支持，参照个人养老金、商业健康保险等相关政策，出台商业长护险个人所得税优惠支持政策，个人投保商业长护险合规保费可在税前扣除，企业为员工投保团体商业长护险保费允许计入经营成本税前抵扣。在美国，企业为员工购买的团体险保费可以100%税前扣除，符合条件的个人保费按年龄分级抵扣所得税[17]。在医保支持方面，可以考虑放开职工医保个人账户资金为本人及近亲属购买商业长护险产品。目前上海、成都等地已有将医保个人账户资金用于购买商业长护险的探索。在数据支持方面，可以通过公共数据和平台技术支撑，在严格落实数据安全、信息脱敏前提下，医保部门、残联、民政、卫健等相关部门合规开放长护管理所需要的公共数据，助力商业保险公司精准开展产品精算、风险定价及客户服务等。
3强化市场运营功能，大力促进商业长护险发展
受筹资规模等限制，现阶段社会长护险主要保障重度失能人员基本需求，尤其是家庭照护负担重的中高收入群体，处于事业发展重要阶段，照顾老人时间和精力有限，具备较高家庭照护服务支付能力和支付意愿，具有更多多样化、差异化、高品质照护需求。商业长护险可以有效避免政府长护险注重普惠性、福利性、公平性伴随的效率损失与可持续性问题，可以作为有限社会长护险的强有力补充，在产品供给、服务延伸、科技赋能、管理创新等方面充分发挥市场优势与保障效能，实现参保人、保险机构、服务机构等多方共赢。
3.1扩大保障对象，丰富保障内容
相较于社会长护险严格的服务边界，商业长护险不受筹资水平限制，具备灵活运营优势。填补社会长护险目前难以覆盖的照护保障空缺问题，可以成为当前商业长护险优先发展方向。
商业保险公司可以立足不同收入群体、不同失能等级的差异化需求，开发普惠型、中端型、高端型三级产品体系，实现失能保障全覆盖、保障水平多层次。普惠型产品主要面向低收入群体，突出低保费、广覆盖特点，重点保障其轻度、中度失能基本照料，这方面可以重点引入财政补贴政策、民政兜底政策、慈善捐助项目等扶持，在一定程度上体现公益性。中端产品主要面向广大中等收入家庭，覆盖其家庭成员轻度中度失能的基本保障，以及重度失能超出36项清单范围的照护保障，还可以打破专业长护与普通家政壁垒，如将居家保洁、食材采买、陪同就医、临时喘息服务等群众高频需求纳入保障范围。高端产品主要面向高收入群体，在中端产品基础上，引入更高质量的照护服务，如涵盖专属照护、高端康复、私立照护机构入住等增值服务，提供“照护+家政+康复”一体化服务，匹配高品质照护需求（见表1）。
3.2加强管理创新，实现供需匹配与多方共赢
商业长护险具有较强需求弹性和可替代性。商业长护险不具有强制性，要提升消费者主动购买意愿，则需要让其感到价值——要优于家庭自行照护，也要优于直接在市场上零散购买服务。这种好处，既可以是时间和精力的节省，也可以是同样服务更低的价格，或者同样价格更好更多的服务。三项优势至少满足一项，消费者才可能考虑购买，如果三项均具备，就会成为群众接受度较高的商业长护险产品。
据此可看出，商业长护险成本管控和质量管理能力非常重要。这方面，基本医保药品国家谈判和集中带量采购可以提供成熟经验。商业长护险可以仿效国家药品谈判和集采，对长护服务开展团购谈判，形成对服务提供方的议价能力和质量约束力，最大限度提升商业长护险服务性价比，将潜在长护需求转化为商业长护险购买力。
商业长护险还可以在团购第三方服务基础上更进一步，主动进入长护服务供给端，通过自建、控股或合作举办长护服务机构直接组织长护服务供给，进一步降低购买服务交易成本。当前长护服务市场有效供给，尤其是高质量供给严重不足，即便群众有支付能力和支付意愿，也未必能找到称心如意的服务提供者。商业长护保险机构直接组织和管理服务供给，不仅可以缓解服务不足瓶颈问题，便于群众获得满意的服务，同时还可以依托规模效应与标准化运营降低成本、提升质量。通过自营供给与团购谈判相结合，形成商业长护险“供给缺乏时自己建、供给充足时集中谈”的双轨格局。
在此基础上，规模效应与交易成本节约共同形成商业长护险溢价空间，构成其合理利润来源。溢价并非损害消费者权益或挤压服务商利润，而是通过保险的规模效应和整合机制减少消费者和服务方搜寻、缔约、监督等交易费用，逐步引导消费者形成依靠商业保险团购获取服务的消费习惯，实现多方共赢。经过市场实践与行业出清，必将出现一批性价比优良、群众信赖的商业长护险机构与产品，推动多层次长护保障体系形成良性发展机制。
3.3引领科技赋能，提升管理绩效
相对于医疗服务，长护服务更显分散，消费者隐私性强，安全性、可靠性要求高；同时由于其高弹性与可替代性，群众对长护服务质量、创新性、性价比要求更高，对商业长护险产品开发、成本管控、服务创新、经办监管等也提出更高要求。如何更有针对性、与时俱进开发群众欢迎的商业长护险产品，如何更高效对参保者照护需求进行评估，如何更高效地组织向参保者提供照护服务并对服务提供进行有效考核监管，都离不开思路、技术、管理等创新。
相较于政府部门主办社会长护险，商业保险机构运营商业长护险的决策机制更加灵活，创新空间更大，对于目前日益发展的数字化、智能化新技术、创新长护器具的使用会更加积极，新产品、新技术的引进将极大地提升商业长护险的产品吸引力和管理服务能力。目前国内头部商业保险公司不少已将人工智能、大数据、物联网等新技术融入长护险全流程，运用AI系统以及大数据模型等开展失能等级智能筛选、订单智能派单、动态调度、上门服务全程监管、智能理赔、风险反欺诈等业务。商业长护险机构还直接开发或率先报销长护服务机器人、方便失能人员恢复或部分恢复行动能力的创新器具，增强吸引力。如人保健康、平安养老在广州、上海落地智慧长护平台后，理赔效率与服务监管精度大幅提升。数字化、智能化、创新技术应用能力将成为商业长护险实现精细化运营、风险可控、品牌提升和群众认可的有效支撑。
4优化长护险长效发展的配套政策建议
在人口老龄化、高龄化、少子化与家庭居住分散化持续深化的时代背景下，结合我国社会长护险缴费能力有限、保障刚需庞大、社保受益面有限等国情特征，本文提出“政府强主导、商保强补充”的多层次长护保险发展思路。政府强主导体现在基本保障功能与市场引导功能强；商保强补充体现在市场开拓能力与群众差异化需求响应能力强等多个方面。该思路契合我国经济社会发展实际，具有较强的现实意义和未来价值。
4.1加强政策供给，明确社会长护险与商业长护险保障边界
社会长护险与商业长护险的定位区分是构建多层次体系的首要前提。当前部分试点地区存在保障范围不一、支付标准悬殊等问题，客观上使保险公司难以形成稳定的定价预期和产品设计基础，限制了商业长护险市场空间。建议国家层面尽快出台社商功能边界指引文件，从保障对象、保障内容、保障水平三个维度明确划界，为社会长护险划定保障底线的同时为商业长护险预留发展空间，稳定商业保险机构的产品研发预期和市场信心。
4.2整合公共资源，系统扶持商业长护险稳健发展
一是财税激励。出台商业长护险个人税收优惠政策，个人投保保费税前扣除，企业为员工投保的团体保费准予税前全额抵扣；对承保普惠型产品的机构给予适度财政补贴或风险补偿。二是医保资源支持。逐步放开职工医保个人账户资金为本人及近亲属购买商业长护险产品。三是数据平台支撑。在保障数据安全和个人信息脱敏前提下，推动医保、民政、卫健等部门向商业保险机构合规开放失能评估、服务消费等脱敏公共数据，助力产品精算与风险定价。
4.3加强舆论宣传引导，培植多层次长护险协同发展社会氛围
既要引导社会合理预期，避免产生对社会长护险“全包所有护理”的片面认知，也要宣传商业长护险价值点，引导社会关注、支持、监督商业长护险良性发展。建议采取差异化宣传策略，面向社会大众，重点宣传“保基本”定位与“适度保障”原则，引导理性预期；面向有支付能力群体，重点宣传商业长护险的风险分散与服务整合价值，提升行业公信力。同时建立社会监督机制，引入第三方独立评价，以公开透明倒逼行业服务升级。
综上，“政府强主导、商保强补充”并非制度叠加，而是功能互补、权责清晰的协同治理框架。通过上述三项政策系统推进，有望形成边界清晰、激励相容、认知理性的制度生态，为多层次长护险体系长效发展提供坚实的政策保障。（ZGYB-2026.07）
作者 | 刘源 国家人工智能应用中试基地（医疗领域）
来源 | 中国医疗保险
编辑 | 刘莹 张钟文 何作为
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