自20世纪90年代以来，西方政治社会学关于“国家—社会”二元对立的理论分析范式在国内学术界大行其道，它不仅被用来作为解释传统中国社会的一种分析工具，而且被用来作为构建未来中国“市民社会”的一种政治诉求。于是形成了一种关于传统乡村社会治理的认识范式，即“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。正如G·罗兹曼所说：“在光谱的一端是血亲基础关系，另一端是中央政府，这二者之间我们看不到有什么中介组织具有重要的政治输入功能”。
这种借用“西方译语”以古论今的做法无非是想表明，既然传统中华帝国的国家正式权力仅仅停留在县一级，而广大乡村社会依靠聚族而居、天然生成的宗法组织治理，那么今天何不“撤消乡镇建制”，实行“县政、乡派、村治”，抑或推行“乡镇自治”。它不仅表明了人们对我国乡镇基层政权的重要地位和基本功能认识不清，而且显示出了人们对我国乡镇一级是“弱化”还是“强化”、“行政化”还是“自治化”的基本判断上存在着严重分歧。为此，本文从宏观的长时段的动态历史考证中，试图对当下学界流行的“皇权不下县”之说提出质疑和批驳。
一、从柏拉图“静止的绝对数”与商鞅“动态的相对数”说起
自秦汉至明清的2000余年间，我国从形式上看一直是“皇权止于县政”。其主要标志是：“县”作为一种地方基层行政建制基本保持在1500个左右，许多县的名称和治所甚至保留至今；“县官”由中央政府直接任命，享受国家的俸禄，且对上负责；“县政”是一切政事的开端，所谓“万事胚胎，皆在州县”，皇帝的指令一般到达县级为止；“县制”具有完整性、规范性、法理性和条文性等特点。但由于中国历代王朝更迭和治乱循环频繁发生，其疆域、人口、耕地、赋役制度和民族文化特色等多有不同，我国在不同时期的地方行政层级、幅度、边界、行政中心等变动很大，因而“县政”又具有统一性和多样性、稳定性和多变性、复杂性和差异性等明显特征。当代西方一些政治社会学者仅仅把中国古代的“县政”作为一种抽象概念来理解，严重地误读和曲解了“皇权不下县”的真实内涵。
比如早在20世纪初，马克斯·韦伯就提出了传统中国“有限官制论”的看法，即“事实上，中华帝国正式的皇权统辖只施行于都市地区和次都市地区。……出了城墙之外，中央权威的有效性便大大地减弱，乃至消失”。美国家族史专家W·古德也提出了，“在中华帝国统治下，行政机构的管理还没有渗透到乡村一级，而宗族特有的势力却一直维护着乡村社会的安定和秩序”。我国著名社会学家费孝通先生也认为，“皇权统治在人民实际生活上看，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”。于是，有的学者进一步把上述观点概括为：“在传统中国社会，事实上存在着两种秩序和力量：一种是‘官治’秩序或国家力量；另一种是乡土秩序或民间力量。前者以皇权为中心，自上而下形成等级分明的梯形结构；后者以家族为中心，聚族而居形成大大小小的‘蜂窝状结构’的村落共同体，连接这两种秩序和力量的是乡绅精英阶层”。
可以说，近年来国内学术界颇为流行的家族(宗族)史研究、地方志研究、乡村治理研究等无不与此有关。正如列宁所指出的，“社会生活现象极其复杂，随时都可以找到任何数量的例子或个别的材料来证实任何一个论点”，“在社会现象领域，没有哪种方法比胡乱抽出一些个别事实和玩弄实例更普遍、更站不住脚的了。挑选任何例子是毫不费劲的，但这没有任何意义，或者有纯粹消极的意义，因为问题完全在于，每一个别情况都有其具体的历史环境。如果从事实的整体上、从它们的联系中去掌握事实，那么，实事不仅是“顽强的东西”，而且是绝对确凿的证据。如果不是从整体上、不是从联系中去掌握事实，如果事实是零碎的随便挑出来的，那么它们就只能是一种儿戏，或者连儿戏也不如”。总之，“无论在自然界或社会中，‘纯粹的’现象是没有而且也不可能有的——马克思的辩证法就是这样教导我们的，它向我们指出，纯粹这个概念本身就是人的认识的一种狭隘性、片面性，表明人的认识不能彻底把握事物的全部复杂性”。
事实上，中西方学术研究传统的差异和分歧由来已久。
比如从古希腊柏拉图的《理想国》、亚里士多德的《政治学》到古罗马西塞罗·奥古斯丁的《上帝之城》等西方政治社会学的经典名著，无不是把幻想性、世俗性和神学性奇特地杂糅在一起，他们苦心孤诣地向人们展示的是一条通向天国的“至善至美”之路(即“什么是最理想的国家类型”和“什么是最好的国家政治制度”)，但却完全忽略了真实存在的国家秩序和社会生活内容。其中最有代表性的人物是柏拉图，他在晚年所设计出来的“第二好的国家”的蓝图(与他的“理想天国”相比)竟然是一个自身封闭的社会类型——即这个由他命名的“马格尼西亚”城邦国家领土是多种多样的，它包含了相当数量的可耕地、牧场、林场等，但却不要求十分肥沃；其最大人口群体规模是5040人，多了不行，少也不行，否则它们都不利于实现其直接式民主的理想政治目标；在地理位置方面，为避免来自海外的侵略，他必须建在距海大约八九英里以外的地方、且没有与之紧靠的邻邦国家等等。
为此，柏拉图对他勾画的所谓“次级理想国”的政体、法律制度、阶级结构、教育和宗教制度都进行了详尽而严格的限定。有的学者把这种十分古怪的、机械的、死板的、形而上学的研究方法称之为柏拉图式“静止的绝对数”。与之形成鲜明对比，我国先秦时期的著名政治改革家商鞅提出了“制土分民之律”，即“为国任地者，山陵居什一，薮泽居什一，溪谷流水居什一，都邑蹊道居什一，恶田居什二，良田居什四，以此食作夫五万。此先王之正律也”。虽然这一观点从表面看与柏拉图连同嗣后的亚里士多德多少有些相似之处(即他们都强调了一个国家必须在有限的土地上保持与之相平衡的适度人口规模)，但是“在商鞅那里，它是一种动态意义上的相互适应观(即视土地面积和各种土地比例而定)，因而是一个‘动态的相对数’”。比如商鞅提出了“民胜其地者，务开；地胜其民者，事徕。开则行倍”，这种思想更加接近现代意义上的人地平衡观，且更有实际的可操作性和灵活性。
此外，当秦始皇统一中国后，商鞅根据其版图之大前所未有，各地的地理环境和人口分布极不均匀的这一现实情况，又大胆地提出了“治世不一道，便国不必法古”的政治思想。为此，他设计出一套实行动态化管理的地方基层行政制度——“县乡亭之制”，即“大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化；啬夫职听讼，收赋税；游徼徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之。皆秦制也”，自此开始“海内为郡县，法令由一统”，从而结束了春秋战国长达数百年“诸侯争霸”的天下乱局。
这在当时的世界上都是独一无二的。这其中“民稠则减，稀则旷”的地方基层行政建制基本原则和核心价值，既表明了中国古代思想家的卓越政治智慧丝毫不逊色于西方传统，也正是我们从宏观的长时段的动态历史演变中去考证和批驳当代西方学者关于传统中国社会“皇权不下县”之说的切入点。而对于那些“复古而不知今为学术”的中国年轻学者来说，一味地服膺西方政治社会学关于“国家——社会”二元对立的理论分析框架去型塑传统中国乡村社会的“和谐美景”，无疑是一种提倡愚昧、逃避现实、玩世不恭的幼稚表现。总之，只有当主体通过“他者视角”反观自身的“视阈剩余”时，才有可能把握和理解主体的“超在性”，一切“外来语”终究是不可靠的。
二、中国古代的“县政”之理
传统中国的中央专制集权制度的最大特征是皇权支配整个社会。因此，我国“自秦汉时起，从皇帝、郡守、县令到乡三老、亭长、里魁就形成了一整套的统治体系”。有的学者曾经概括说：“为了控制目的而把民众分成小单位的基本思想，连同其变异形式和更细致的形式(最著名的是保甲制)在以后的帝国时代，甚至晚至民国时代仍行之不辍”。所以，明清之际的卓越思想家王夫之说：“郡县之制，垂二千年而弗能改矣，合古今上下皆安之，势之所趋，岂非理而能然哉？”那么，中国古代的“县政”之理主要体现在哪些方面呢？
(一)秦汉确立“郡县制”旨在克服西周以后“诸侯盛强，末大不掉”的历史痼疾。
自西周至战国的八百余年间，由于我国行封建之制“大臣太重，封君太众，上逼主，下虐民”，从而导致了“末大必折，尾大不掉”的严重社会后果。正如恩格斯指出，“在这种普遍的混乱状态下，王权乃是一种进步的因素，这一点是十分清楚的。王权在混乱中代表着秩序，代表着正在形成的民族而与分裂成叛乱的几个附庸国的状态对抗”。因此，秦始皇灭六国后，在如何处理中央与地方的关系问题上，接纳了韩非子提出“事在四方，要在中央，圣人执要，四方来效”的政治主张，除京畿之地设内史治理外，全国共设置36郡(后增至49郡)，郡下设县(约有1000个左右)，县下设乡、里、亭，社会底层则以“什伍相保”、“什伍连坐”为基本组织原则进行什伍编制，从而形成皇权统治与“郡县制”有机结合的社会控制网络体系。
据有关专家估计，秦朝最高的人口数是2000万人，平均每县所辖4000户、约20000人左右，并不像史书记载的“县大率方百里，人口万户”。这样的“县”地小力单，很难形成“尾大不掉”的问题，以避免“万乘之国，弑其君者，必千乘之家；千乘之国，弑其君者，必百乘之家。万取千焉，千取百焉，不为不多矣。苟为后义而先利，不夺不餍”这样的历史悲剧。所以，秦王朝统治时间虽然短促，但其“动员资源的能力实足惊人，不足2000万人口的国家，北筑长城役使40万人，南戌五岭50万人，修建始皇陵和阿房宫各用70余万人，还有那工程浩大的驰道网、规模惊人的徐福船队……这当然不是‘国家权力只达到县一级’所能实现的”。
但自秦汉至隋唐的千余年间，历朝推行“郡县制”并非一帆风顺，且出现了几次回潮。比如秦朝初建时，据史载“丞相绾等言：‘诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。’始皇下其议于（骨禺）臣，（骨禺）臣皆以为便。廷尉李斯议曰：‘周文武所封子弟同姓甚觽，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。’始皇曰：“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是”。
但到秦二世统治时，崛起于反秦群雄之中的项羽和刘邦为巩固其霸主地位，他们几乎全面恢复了“分封制”，自称“西楚霸王”的项羽，一日之内就封立了18个诸侯国；刘邦也分封了8个异姓诸侯国(韩王信，赵王张耳，齐王韩信，梁王彭越，淮南王黥布，燕王臧荼，燕王卢绾，长沙王吴芮)和9个同姓王，如史载“高祖封建，地过古制，大者跨州兼都，小者连城数十，上下无别，权侔京室，故有吴楚七国之患”。正如毛泽东同志曾经提出的，“如果说，秦以前的一个时代是诸侯割据称雄的封建国家，那么，自秦始皇统一中国以后，就建立了专制主义的中央集权的封建国家；同时，在某种程度上仍旧保留着封建割据的状态”。我国著名的历史学家周谷城先生则提出：“自邃古一道周初，是中国的封建社会成长期；秦以后到清末，是中国封建社会消灭期”。这种总体认识和科学判断是客观的、且符合历史事实的。
汉代(特别是西汉前期)与秦代相比，在中央和地方的关系上有一个很大的变化，就是把秦朝单一的郡县制改变成了“封国制”与“郡县制”并存的双轨制地方行政体制。据史载，“汉兴之初，海内新定，同姓寡少，惩戒亡秦孤立之败，于是剖裂疆土，立二等之爵。功臣侯者百有余邑，尊王子弟，大启九国。……而藩国大者夸州兼郡，连城数十，宫室百官同制京师，可谓挢枉过其正矣”。有的学者提出，汉初“革秦之弊必行封建的社会思潮，六国贵族复立社稷的努力，军事实力派裂土称王的刻意追求，构成了秦亡之后分封制度必然复苏的主要原因”。不过，刘邦晚年与群臣“刑白马而盟”，规定：“非刘氏而王，天下共击之”，这样就使刘氏家族成为“屏藩王室”的主体力量，但“血缘温情，遮掩不住政治权力之争，诸侯王国势力坐大，最终发展到与中央王朝分庭抗礼的地步”。于是到汉景帝三年(公元前154年)，全国终于爆发了一场以吴王濞为主谋，楚王戊、赵王遂、济南王辟光、淄川王贤、胶西王卬、胶东王雄渠共同参与反叛的“吴楚七国之乱”。此后直到元朔二年(公元前127)，汉武帝采纳主父偃的建议“推恩令”才使得“郡国并行”体制名存实亡，“自光武以来，诸王有制，惟得自娱于宫内，不得临民，干与政事，其与交通，皆有重禁，遂以全安，各保福祚，此则前世得失之验也”。然而，“大概自西汉中期起，代表地主阶级的豪强加剧了割据行为……几乎恢复了两周时期的大小采邑。黄巾起义失败后，豪强乘胜互斗，终于爆发了军阀大混战……军阀吞并的结果，就是成立了魏汉吴三国”。中国历史上再一次陷入了军阀割据而治的对峙和分裂状态。
西晋统一后，地方政权仍为若干家高级士族所把持，晋武帝企图再行“同姓王分封制”来牵制地方势力，其结果是又一次引发了皇权统治集团内部(太后与皇后、皇后与太子、中央与诸侯王、诸侯王与诸侯王)之间的争斗，参与者主要有汝南王司马亮、楚王司马玮、赵王司马伦、齐王司马冏、长沙王司马乂、成都王司马颖、河间王司马颙、东海王司马越等8个诸侯王，战乱长达16年(291～306)之久，史称“八王之乱”。唐中期又出现了“安史之乱”，唐后期则由“藩镇割据”而扩大为“五代十国”。正如西汉时期的大儒贾谊所言：“诸侯之变，以为失今不治，必为痼疾”，而晁错在《削藩策》中更加尖锐地指出：“今削之亦反，不削亦反。削之，其反亟，祸小；不削之，其反迟，祸大”。可见，西周分封制“遗毒余烈，至今未灭”，实乃“当更化而不更化，虽有大贤不能善治也。故汉得天下以来，常欲治而至今不可善治者，失之于当更化而不更化也”。但就总体而言，“东汉末年由军阀混战而分为三国，唐时由藩镇之乱而扩大为五代十国，两次封建割据在秦汉以后的整个历史过程中，可以说是短期的、变态的(十六国割据，汉朝地主不是主要发动者，北朝与金是外族侵入，当别论)，而统一则是长期的、正常的”。
宋朝鉴于唐后期“王政不纲，权反在下，下凌上替，祸乱相寻”的惨痛历史教训，不仅增加了中央对地方行政的管理层级，而且实行军、政、财三权分离和自上而下的“垂直管理”，进一步加强对“县政”的规范化、法制化和条文化管理。如规定：“县”的建制可根据人口多寡“每三年一次升降”，县官实行“避亲避籍”和“三年轮换”制度，改变了“武人充政”为“文人充政”等。这样，通过县一级“靡所不综”的基层行政事务管理，就使得中央政府有条件也有可能抑制和消解地方割据势力的公然活动和肆意逞强，从而维护了“皇权”统治的政治根基。
此外，宋以后的历代皇帝都十分重视乡里制度建设，如宋代王安石变法推行保甲制度，元代建立都图制和社制，明朝实行里甲制和粮长制，清代实行保甲制和门牌制等等，这样不仅在全国范围内建立起了一整套编织有序、防范严密的基层治安网络体系，而且也保障了国家财政收入和兵政需要，从而维护了“皇权”统治的社会根基。然而，这种被历代统治者称为“以良民治良民”的“万世良法”的县治策略大转变，使得“官冗于上，吏肆于下”。秦汉以降至明清，随着皇权统治的权力末梢逐渐延伸至乡村基层社会，却出现了“任尔官清似水，无奈吏胥如油”的县政退化现象，反而造成了中央对地方基层社会控制弱化、蜕化、甚至异化的发展趋势。因此，晚清政府通过倡行“乡村自治”的方式，试图挽救和延长其政治寿命可谓是一种新的尝试。
(二)中国历代的“县政”是一种小县建制，它有利于国家对乡村基层社会的管理与控制。
据史载，“凡建邦国，以土圭土其地而制其域。诸公之地，封疆方五百里，其食者半；诸侯之地，封疆方四百里，其食者三之一；诸伯之地，封疆方三百里，其食者三之一；诸子之地，封疆方二百里，其食者四之一。诸男之地，封疆方百里，其食者四之一”。而依秦制“县大率方百里，人口万户”。可见，秦汉时期的“县”仅相当于周代“末等封国”之地，它基本属于一种小县建制，比较有利于国家对乡村基层社会的管理与控制。
据官方人口和耕地数据显示，自汉平帝元始二年(公元2年)至明神宗万历三十年(1602年)的1600年间，全国的“编户齐民”总人数一直徘徊在1000～6000万人之间，其中西晋武帝太康元年(280年)最低为1600万余人，北宋徽宗大观三年(1193年)最高为1.21亿人；全国耕地面积基本维持在8亿亩左右，其中北宋建国之初(976年)最低为2.95亿亩，明朝末年(1602年)最高为11.62亿亩；全国的“县”大体保持在1500个左右，平均每县所辖人口都没有达到“万户之县”的规模。
尤其是王朝初建和战乱年代，由于全国人口锐减，土地荒废幅度大，中国历史上曾多次出现“千户以上，州郡治；五百户以上，皆为县令，不满此为长。甚至还有百家之城，便设一州；数家小村，也空张郡县的现象”。只是到了清康熙五十一年(1712年)颁行“滋生人丁永不加赋”和雍正二年(1724年)推行“摊丁入地”这两项具有重大历史意义的赋税制度变革后，全国人口和耕地面积才出现了直线式的增长趋势。如在明清之际，全国总人口约为0.9亿人左右(1650年)，耕地总面积约为5.7亿亩；但从乾隆十四年(1749年)至道光三十年(1850年)的百余年间，全国总人口一下子从1.77多亿人猛增到4.29多亿人，耕地面积也从9.89亿亩(1776年)扩大到12.15亿亩(1851年)。不过，后经太平天国起义和捻军造反的长期战乱，全国总人口又直线下降至2.6亿人(1866年)，直到清末才恢复到4.19亿人(1912年)，全国耕地总面积却增加到13.65亿亩(1913年)。
从总体上看，中国历代王朝“全盛时期”的县的数目为：“汉朝1180个，隋朝1255个，唐朝1235个，宋朝1230个，元朝1115个，明朝1385个，清朝1360个。因此在汉朝末年，一个县官管辖5万人，而到清末却要管辖30万人。斯金纳提出，要是有8500个县都由北京来管理，那么清朝的行政工作简直就搞不了。但中国政府并没有把县的数目机械地增设到这种难以管理的水平，而是随着政府自身的扩张，巩固了人口稠密的中心地区的各县，同时只在边远地区设置新的县份。另外它还削减了它的地方行政职能。这样，帝制政府仍然是一个上层结构，并不是直接进入村庄，因它是以士绅为基础的”。
比如西汉时期，全国设置郡国103个(东汉顺帝时增至105个)，其数量比秦代大大增加了，这样它的辖区面积和人口自然会减少，使得地方之政根本无力与中央相抗衡。汉平帝元始二年(公元2年)，“凡县邑千三百一十四，道三十二，侯国二百四十一。乡六千六百二十二，亭二万九千六百三十五。定垦田八百二十七万五百三十六顷。民户千二百二十三万三千六百一十二，口五千九百五十九万四千九百七十八。汉极盛矣！”。
若按全国设置县级行政单位1587个计算，平均每县所辖7711户、37552人，只是相当于今日一个中等乡的规模。此外，县以下还有乡、里、亭等乡官系统和什伍编制等。因此到了东汉，“世祖中兴，惟官多役烦，乃命并合，省郡、国十，县、邑、道、侯四百余所。……至于孝顺，凡郡、国百五，县、邑、道、侯国千一百八五，民户九百六十九万八千六百三十，口四千九百一十五万二百二十”，平均每县所辖8184户、41477人，略比西汉时期扩大了一些。但到魏晋南北朝时期，由于“境地屡分，或一郡一县割为四五，四五之中亟有离合，千回百改，巧立不算。地不加大而州郡县数增多，其领户必然减少”，当时“县领一二百户者居多，百户以下县者也不少，有的甚至在五十户以下”。比如晋制规定：“县五百户以上皆置乡，三千以上，置二乡，五千以上，置三乡，万以上，置四乡，乡置啬夫一人。乡户不满千以下，置治书史一人，千人以上，置吏一人，书佐二人”，但到“齐建武元年(494年)，有州24个，郡356个，县1738个。豫州陈留郡领县四，户一百六十九；益州沈黎郡领县七，户六十五，平均每县所辖数十户乃至数户”。可见，南北朝时期“百余户乃至数十户之县甚多”。
隋开皇三年(583年)，兵部尚书杨尚希上表曰：“自秦并天下，罢侯置守，汉、魏及晋，邦邑屡改。窃见当今郡县，倍多于古，或地无百里，数县并置；或户不满千，二郡分领。具僚以众，资费日多，吏卒人倍，租调岁减。清干良将，百分无一，动须数万，如何可觅？所谓民少官多，十羊九牧。今存要去闲，并小为大，国家则不亏粟帛，选举则易得贤才，敢陈管见，伏听裁处”。
隋文帝采纳了他的建议，下令合并了不少州县，并规定地方官不论大小，其任命权一律收归中央，由吏部具体负责。隋大业二年(606年)，全国已增加至897万余户、4602万人，此时“大凡郡一百九十，县一千二百五十五”，平均每县所辖7147户、36672人，基本恢复到了汉代的水平。唐代的“县”是以其所在地位的轻重及其户口多寡，分为京、畿、望、紧、上、中、中下、下八级；而在“缘边及襟带之地”实行镇戍制度，每镇所辖若干戍，每戍管理若干兵，负责军事和当地治安；在少数民族地区则实行“羁縻”政策，虽设立羁縻府、州、县仍由当地部族首领负责管理，但“实不贪其土地，利其人马也”。
这样，唐初“凡天下之州府，三百一十有五，而羁縻之州，迨八百焉。四万户已上为上州，二万户以上为中州，不满为下州。凡三都之县，在内曰京县，城外曰畿，又望县有八十五焉。其余则六千户以上为上县，二千户已上为中县，一千户已上为中下县，不满一千户皆为下县。……百户为里，五里为乡。两京及州县之郭内，分为坊，郊外为村。里及坊村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保。保有长，以相禁约”。到开元二十八年(740年)，“凡郡府三百二十有八，县千五百七十有三。羁縻州郡，不在此数。户八百四十一万二千八百七十一，口四千八百一十四万三千六百九，应受田一千四百四十万三千八百六十二顷一十三亩。虽未盈两汉之数，晋、魏以来，斯为盛矣”。全国平均每县所辖5348户、30606人，又比汉代的“县政”缩小了许多。
因此，尽管唐代“京畿及天下诸县令之职，皆掌导扬风化，抚字黎氓，敦四人之业，崇五土之利，养鳏寡，恤孤穷。审察冤屈，躬亲狱讼，务知百姓之疾苦”，但是“京县”至“下县”的编制从184人降为60人不等(包括生员在内)，且其品级和待遇也不一样。总的看，唐代的县设置大小不一，管理方式灵活多样。如京兆府，“天宝领县二十三，户三十六二千九百二十一，口一百九十六万七千一百”，平均每县所辖15779户、85526人；而安南府，“琼州领县五，户六百四十九”，平均每县所辖百余户；最为典型的是夜郎郡，“贞观十六年置，领县三，户二百六十三，口一千三十四”，平均每县所辖88户、344人。对于迁入内地定居的夷族部落，县的设置基本是按原部落的大小，如河北道师州，“贞观三年置，领契丹室韦部落，旧领县一，户一百三十八，口五百六十八。天宝，户三百一十四，口三千二百一十五”。
此外，据天宝元年(公元742年)的官方统计，当时全国共有一万六千八百二十九乡，乡下为里。依此推算，唐代的基层官员可谓布满天下。因此至元和六年(811年)，“中书门下省奏：国家自天宝已后，中原宿兵，见在军士可使者八十余万。其余浮为商贩，度为僧道，杂入色役，不归农桑者，又十有五六。则天下常以三分劳筋苦骨之人，奉七分坐衣待食之辈。今内外官给俸料者不下一万余员。……故有一邑之地，虚设群司，一乡之田亡，徒分县职，所费至广，所制全轻。伏请吏员可并省者并省之，州县可并合者并合之，每年入仕者可停减者停减之”。但此时，“唐室既衰，五季迭兴，五十余年，更易八姓，宇县分裂，莫之能一”。
北宋初建，“宋太祖受周禅，初有州百一十一，县六百三十八，户九十六万七千三百五十三”，平均每县所辖仅有1359户。至宣和四年(1122年)，“天下分路二十六，京府四，府三十，州二百五十四，监六十三，县一千二百三十四，可谓极盛矣”。但据史载，宋徽宗大观四年(1110年)，“天下有户二千八十八万二千二百五十八，口四千六百七十三万四千七百八十四”，“凡首都、陪都城内及附近的县，依次分为赤、畿、次赤、次畿一至四等。其他五至十等级的县，以户口多少依次为：四千户以上为望县，三千户以上为紧县，二千户以上为上县，一千户以上为中县，五百户以上为中下县，不足五百户为下县”。
可见，宋代的“县”仍属于一种小县建制，而“县政”的机构和人员却比前代增加了。北宋中期，全国差不多在每个州县都设置巡检司和县尉司，“每个巡检司统辖的乡兵少则几十人，多则一二百人。弓手是县级行政机构的治安武力，隶属于县尉司，万户以上县五十人，七千户以上县四十人，五千户以上县三十人，三千户以上县二十五人，二千户以上县二十人，千户以上县十五人，不满千户县十人。此外，北宋有驿站递铺六千多个，铺卒十万人以上；南宋有递铺三千五百多个，铺卒有五万余人”。县以下“以四户为邻，五邻为保，五保为里，五里为乡。每乡设里正、乡手书、户长，负责督催赋税和推排户等；设衙前管运钱谷和看管仓库；设耆长、弓手、壮丁掌管治安，这些人员都属于差役性质”。宋神宗熙宁三年(1070年)，“始联比其民以相保任。乃诏畿内之民，十家为一保，选主户有干力者一人为保长；五十家为一大保，选一人为大保长；十大保为一都保，选为众所服者为都保正，选为众所服者为都保正，又以一人为之副。应主客户两丁以上，选一人为保丁。附保。两丁以上有余丁而壮勇者亦附之。内家赀最厚、材勇过人者亦充保丁，兵器非禁者听习。每一大保夜轮五人警盗。凡告捕所获，以赏格从事。同保犯强盗、杀人、放火、强奸、略人、传习妖教、造畜蛊毒，知而不告，依律伍保法”。
因此，有的学者提出了，“实际上宋代的县衙面对民众的第一线人员，是少数决策性官员与大量执行事务的胥吏。据王曾瑜估算，北宋元祐年间胥吏总人数约在四十四万左右。南宋时期所辖十六路的胥吏总数当在二三十万人”。这样，全国上上下下、四面八方似乎变成了一个大“铁笼子”，国家对基层社会的控制大大增强。元朝的“县”分为上、中、下三等，“北方和四川地区，人户数在六千户以上的为上县，在二千户以上的为中县，不及二千户的为下县；南方地区，人户数在三万户以上的为上县，一万户以上的为中县，不及一万户为下县”。
这与宋代相比，元代的“县”建制规模略有扩大。但据史载，“在明洪武年间，河南的信阳、方城、兰考、拓城、夏邑、宁陵、新蔡、泌阳、新野、延津、唐河诸州县，人口不足千户”。明代的府、州、县是以各地上缴税粮的标准设置的，如“税粮在二十万石以上的为上府，二十万石以下的为中府，十万石以下的为下府。州、县依次类推”。“知县”执掌一县之政，负责土地、户口、赋役、治安、狱讼、教育、民政等，几乎无所不问，无事不管，“宜择年富有才者充任”。同时，洪武十四年(1381年)，“诏天下府州县编赋役黄册，以一百一十户为里，推丁多者十人为长，余百户为十甲”。这样，通过把县衙署与里甲组织的连接，明王朝牢固地掌控着全国民户的赋税征收和力役调配，显示出了极大的功利性和实用性。据史载，“终明之世，其分统之府百有四十，州百九十有三，县千一百三十有八。羁縻之府十有九，州四十有七，县六。编里六万九千五百五十有六”。根据明代官方记录的全国人户，1542年最高为6340万人，1491年最低为5050万人，平均每县所辖5万人左右，仍然是一种小县建制。
有清一代，全国人口从乾隆十四年(1749年)的1.77亿人猛增到道光三十年(1850年)的4.29亿人，“凡府、厅、州、县一千七百有奇”，平均每县所辖10万人～35万人之间，可谓是一种大县建制。因此，“朝廷设有吏、户、礼、兵、刑、工六部，县一般设有吏、户、礼、兵、刑、工六房，与之相适应，以便处理相关行政事务。县的行政长官为知县(正七品)，其佐官为县丞(正八品)，主薄(正九品)。典吏为未入流的小吏，实为六房之长。管理书吏(少则五六人，多至十二人，直至十八人)，为一县承办庶务的主官。其余胥吏和杂役难以估计”。清代“州县之地，大者且数百里，小者亦不下百里。欲以一人之耳目，户知其人，人知其数，难矣！”。于是，清代县以下有一套完整而严密的保甲体系，以全国人民为假想敌，制订了严密而残酷的法令，时时防范与镇压社会上一切“不轨行动”。正如清人刘淇总结说：“县何以里，里何以长也，所以统一诸村，听命于知县而佐助其化理者也。每县若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂，臂之使指，节节而制之，故易治也”。总之，中国历代的皇权统治都是以县令为主官，下设若干僚属和胥吏、衙役，上有都、府、州层层节制，下有乡、里、保甲助纣为虐，从而形成了自上而下、左右关联、层层递进的纵深型网状控制体系，以达到“天网恢恢、疏而不漏”的治理效果。
三、中国古代的“县政”之弊
中国历代王朝的兴衰更替和治乱循环堪称世界之最。这其中，既有皇权统治集团内部的“宫廷隐患”(如王位之争、母后擅权、宰相擅权、武将擅权、宦官擅权)，又有中央与地方之间的“权力博弈”(如诸侯争霸、藩镇割据)，还有异族大举入侵的“边关隐患”，但最常见、最普遍、最持久、最顽固、最严重的却是全国爆发周期性的农民大规模起义。毛泽东同志曾指出，“从秦朝的陈胜、吴广、项羽、刘邦起，中经汉朝的新市、平林、赤眉、铜马和黄巾，隋朝的李密、窦建德，唐朝的王仙芝、黄巢，宋朝的宋江、方腊，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天国，总计大小数百次的起义，都是农民的反抗运动，都是农民的革命战争。中国历史上的农民起义和农民战争的规模之大，是世界历史上所仅见的”。如果说传统中华帝国是“皇权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治”，那么中国历史上频繁发生的农民大规模起义又作何解释？很显然，单纯运用西方政治社会学关于“国家——社会”二元对立的理论分析框架，并不能解释这一极其复杂的中国历史现象。
事实上，即使是中国人对自己的“历史之迷”也未必能够认识清楚。比如明清之际的思想家顾炎武认为，“封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上”；“小官多者其世盛，大官多者其世衰”)。而宋代的思想家范仲淹则认为，“固邦本，救民之弊”必须首先“举县令，择郡守”，因为“今之县令循例而授，多非清识之士。衰老者为子孙之计，则志在苞苴，动皆徇己；少壮者耻州县之职，则政多苟且，举必近名。故一邑之间，簿书不精，吏胥不畏，徭役不均，刑罚不中，民利不作，民害不去，鳏寡不恤，游惰不禁，播艺不增，孝悌不劝。以一邑观之，则四方县政如此者十有七八焉，而望王道之兴不亦难乎！”。
再如，明末清初的思想家黄宗羲主要从分析封建社会的赋税制度入手提出了著名的“黄宗羲定律”，即“田土无等第之害，所税非所出之害，积重难返之害”；而现代的著名爱国民主人士黄炎培则主要从政治制度入手提出了著名的“中国历史周期律”，即“一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有，总之都没有跳出这个周期率的支配力，真所谓‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’”。
同时，中国历史上几位比较开明的皇帝对关于这个问题的认识也有所不同。比如汉景帝关注处在国家政权神经末梢的“县政”之弊，即“今岁或不登，民食颇寡，其咎安在？或诈伪为吏，吏以货赂为市，渔夺百姓，侵牟万民。县丞，长吏也，奸法与盗盗，甚无谓也”；而唐太宗更加关注处在国家政权中间的“州政”之弊，即“朕每夜恒思百姓间事，或至夜半不寐。惟恐都督、刺史堪养百姓以否。故于屏风上录其姓名，坐卧恒看，在官如有善事，亦具列于名下。朕居深宫之中，视听不能及远，所委者惟都督、刺史，此辈实治乱所系。尤须得人”；明太祖朱元璋虽然经常告戒群臣们说：“从前朕在民间时，见州县官吏多不恤民，往往贪财好色，饮酒废事，凡民疾苦，视之漠然，心里恨透了”，但他所关注的却是处在国家政权上端的“女宠、侍人、外戚、权臣、藩镇、四裔之祸”，且令其大惑不解的是“我欲除贪赃污吏，奈何朝杀而暮犯？”；清康熙帝所关注的焦点问题似乎转向县以下的“隐蔽秩序”，即“下者，常视上意所向而巧以投之，一有偏好，则下必投其所好以诱之”。
总之，正如近代名人谭嗣同所概括的“二千年来之政，秦政也，皆大盗也”，但是在中国历史上扮演“大盗者”是皇帝一人，还是臣下多人，抑或是胥吏、衙役和乡官一群人，可谓仁者见仁、智者见智、莫衷一是。
我认为，传统中国社会的“官场腐败”是一种整体性和结构性的制度痼疾。因为传统中华帝国大一统的皇权专制集权体制造就了世界上最庞大的一支官僚集团队伍，高耸在塔尖上的是自称孤家寡人的皇帝，中上层是成千上万的一品至九品的国家正式官员，处在塔底的是数十万计乃至上百万计的胥吏、衙役和“乡官”系统。而在这种自上而下的“金字塔”式权力结构中，存在制度漏洞最多、政治隐患最大、腐败隐蔽性最强、盘剥百姓最直接、造成社会危害最严重的莫过于中国历代的“县政”之弊。明代隆庆年间的大清官海瑞曾说：我凭借一己之力“日与群小较量是非”，仍感到“窝蜂难犯”，最终导致“事与心背，奈之何，奈之何！百凡经理，垂成中止，可惜，可恨！”。宋代大诗人苏洵、苏轼、苏辙父子三人形象地把这种奇特的社会政治现象比喻为“君子斗不过小人”的历史定律。正因为这样的缘故，中国历史上曾经出现过的三大盛世，如汉代从“文景之治”到“武帝极盛”再到“昭宣中兴”持续了130年，唐代从“贞观之治”到“开元全盛”持续了128年，清代“康雍乾盛世”从1662年延续到1795年长达133年，但都没能跳出“盛极必衰”的历史周期律。总之，这是一种在基层权力实际运作中产生的新的“尾大不掉”的制度痼疾，它就像“历史幽灵”一样始终缠绕着皇权统治不放，一直延续到中华帝国走向灭亡为止。因此，我们只有将目光转向下层官僚阶层的内部权力运作中去探源索隐，才能真正地理解传统中国社会“皇权不下县”的实质性内容，而不是简单地移植一个现代西方话语。
首先，“县政”作为衔接皇权与民众的“桥头堡”，具有一种持续膨胀的自我繁殖力和扩张力。
传统中国社会官僚政治制度的最大特征是，国家在地方行政系统尽可能少用或不用“朝廷命官”，却随意地大量地使用胥吏和衙役去承担基层繁杂的行政事务。因此，中国历代王朝末期的非正式官员人数总是比初期大得多，通常会膨胀数倍甚至数十倍。正如英国历史学家诺斯古德·帕金森所提出的，“一切官僚机构都具有自我繁殖和持续膨胀的规律性，因而机构庞大、人员臃肿、效率低下是惯有的通病”，这就是著名的“帕金森定律”。比如唐代初期，“诸官有员数，而署置过限及不应置而置，谓非奏授者。一人杖一百，三人加一等，十人徒二年”；但到唐玄宗开元十七年(729年)，“杂色入流”官员每年任命2000多人，为明经、进士及第人数的20倍。再如明朝初期，“松江一府坊厢中，不务生理交结官府者一千三百五十名，苏州坊厢一千五百二十一名。此等之徒，帮闲在官，自名曰小牢子、野牢子、直司、主文、小官、帮虎，其名凡六。不问农民急务之时，生事下乡，搅扰农业。……上假官府之威，下虐吾在野之民”。
洪武中期，朱元璋下令开展了一场大规模的“起取天下积年民害”运动，仅松江府就革除小牢子、野牢子等共九百余名，削减幅度高达四分之三，以此推算全国的吏役是一个很大的数字。而到清朝末年，“国家任命的正式官员人数还不到2万名(按编制文官9000名、武官7500名)，但实际上带有功名的士绅约为125万之多”。因此，清人侯方域曾惊叹说：“天下之官冗，而吏胥日以夥，每县殆不止千人矣”。清廷御史陆百川也斥责说：“州县为亲民之官，所用吏胥本有定额，乃或贴写或挂名，大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人”，“多一名色，多一利空，脂膏朘削，究惟编氓任之”。这样，“朝廷多一政令，百姓多一奸欺；朝廷多一章程，百姓多一奇巧。无怪乎世道之大非，民情之日变，而愈治愈难也”。总的看，隋唐至清末的千余年间，“政治下层，实由官治而沦为半官式之绅治。故所谓地方政治者，不操于官，即操于绅，甚或操于地痞恶棍，生杀予夺，为所欲为，民之所能自存、自主、自治者，亦几稀也”。正如明清之际的思想家顾炎武所言，“今夺百官之权而一切归之吏胥，是所谓百官者虚名，而柄国者吏胥而已”。
其次，“县政”一直处于上下夹击的“两难境地”，成为滋生腐败的温床。
传统中国社会官僚政治制度的第二个特征是，以州县为界上下存在极大的差异性：在州县以上，国家有着一套以典章制度为规范的行为准则，因而它具有规范性、完整性和条文性等特征；而在州县以下，基层权力运作实际是以一种人情关系作为行为规范，且其具有地域性、零散性和非固定性的特点。尤其是县令长官，一方面远离国家政治中心的冷落，另一方面又受制于各种社会因素和基层权势阶层的多方牵制，即上有国家重臣催逼索要，下有胥吏、乡宦、生员把持乡里，动辄罹罪，两头受气，为政不易。加上“县政”的职责繁重，经常处于一种上下夹击的“两难境地”，成为孳生腐败的温床。比如万历二十三年(1595年)，风华正茂的明代著名文士袁宏道出任苏州府吴县知县，他在给友人丘长孺的信中说：“弟作令，备极丑态，不可名状。大约遇上官则奴，候过客则妓，治钱谷则仓老人，谕百姓则保山婆。一日之间，百暖百寒，乍阴乍阳，人间恶趣，令一身尝尽矣。苦哉！毒哉！”即使像海瑞这样的著名清官也不得不承认：“百姓口小，有公议不能自致于上；过客口大，稍有不如意辄颠倒是非，谤言行焉”，所以“宁可刻民，不可取怒于上；宁可薄下，不可不厚于过往”。
总之，传统中国社会的三股主要势力是县官、胥吏和乡绅，他们彼此之间始终保持密切而又有分际的暧昧关系，“以致豺狼满地，小民愁苦无聊，起而为盗”，“故今日之忧不在建夷，不在安奢，而在郡县之内”。特别是“县政”之下拥有一支庞大的胥吏、衙役和乡官队伍，他们谙孰所掌事务，了解国家法律的漏洞，精于官场算计，易于行奸弄权，成为“倚官以剥民”的罪魁祸首。皇帝一人面对天下如同苍蝇一样的“灰帮集团”，就像老虎打苍蝇虽能打死无数，但却因为他们的自我繁殖能力超强，根本打不过来。因此，中国历史上有限度的“内生腐败”就成为维持皇权统治必须付出的制度成本。正如清初的启蒙思想家唐甄所说：“天下难治，人皆以为民难治也，不知难治者非民也，官也”；“天下之官皆弃民之官，天下之事皆弃民之事，是举天下之父兄子弟尽推之于沟壑也，欲治得乎！”总之，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人负责起来，才不会人亡政息”。这是毛泽东同志在1945年回答黄炎培先生如何跳出中国历史周期律的经典结论。
最后，“县政”的实质是“以民养官”，由此导致了基层行政“事权”与“财权”极为不对称。
传统中国社会官僚政治制度的第三个特征是，国家政府“自利取向”与“服务取向”互相分离，地方基层行政“事权”与“财权”极为不对称。比如宋太祖于乾德二年(964年)下诏，“令诸州县自今每岁民租及筦榷之课，除支度给用外，凡缗帛之类，悉辇运京师”。中国历代的“县官”俸禄微薄，如秦制规定：“县万户以上为令，秩千石至六百石，减万户为长，秩五百石至三百石”；而到明洪武二十五年(1392年)，“更定官禄，正七品至从九品递减5斗，至5石而止。自后为永制”，史载“自古官俸之薄，未有如此者”。因此，“唐宋以降，大抵官不留意政事，一切付之吏曹”，故有“与我共此者，其唯良二千石乎！”。可以说，中国历代的“县政”实质是一种“以民养官、以民治民”的基层行政管理体制，“职役制”下的胥吏、衙役和乡里组织就只能自己“找米下锅”(白钢认为：“中国乡里制度大体以中唐为界分成前后两个发展阶段，第一阶段是乡官制，第二阶段是职役制”。这意味着地方基层官僚阶层的特权和自主性不断扩张，并且形成了攫取国家权利和营私舞弊的“灰帮化机制”，因而“吏胥视民为鱼肉，民畏吏胥如虎狼”。
总之，“官”字下面的两个“口”，这意味着不仅维持政府运行需要成本，而且政府官员也有自身的利益追求，只是这种利益追求往往为权力的公共形式所遮盖罢了。所以，到了清朝末期，中国整个官场的腐败和社会秩序的混乱以及皇权专制制度的坍塌几乎同时都暴露出来了。有的学者提出了，“就当时的政治情势来看，晚清政府主要有两条道路可以选择：一是通过扩大官僚政治体系，增强地方政府的组织和权力，强化国家对社会的驾驭；一是开放部分地方政权，吸收各种新兴政治力量参与社会管理，实现社会政治的重组与整合。前者固然为上策，但已没有足够的力量去实现；选择后者虽然并不情愿，但又有不得不为之势”。自20世纪以来的百余年，虽然我国在县以下建构了四种新型的乡镇管理模式(即晚清至民国时期的所谓“乡镇自治”和中国共产党创建的“议行合一制”乡镇基层政权、“政社合一”人民公社体制以及“乡政村治”二元治理模式)，但是迄今为止仍未能摆脱“黄宗羲定律”的困扰，这不能不说是与“以农养政”时代的国家财政体制有着直接的关联。
综上所述，与其说传统中国社会是“皇权不下县”，还不如说是“国家的公共服务职能不下县”显得更加准确一些。当然，历史总是在不断的试错与纠错机制中运行和前进的，社会实践本身永远蕴含着一种历史合理性，而由当代西方学者提出的所谓“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治”纯属于一种毫无历史根据和主观臆断的无稽之谈。（节选自《吉首大学学报》，2018年第8期）
《中国历史评论》编辑部选编
本期编辑：朝旭
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