法院能否以地方性法规、行政规章作为认定合同无效的依据?|地方性|效力性|法律|法院|行政规章

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法院能否以地方性法规、行政规章作为认定合同无效的依据?

李舒律师等

合同效力认定坚守法律、行政法规层级专属原则。为杜绝公权力过度干预私法交易、维护市场交易稳定与意思自治原则，我国司法体系一贯明确：仅全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规，可作为认定合同无效的依据，地方性法规、各类行政规章、地方政府文件、部门规范性文件，原则上不得作为否定合同效力的裁判依据。

裁判要旨

1. 合同无效的法定评判依据具有严格层级限制，仅限法律、行政法规的效力性强制性规定，不含地方性法规、地方政府规章、部门规章及各类红头文件。

2. 行政机关内部职能划分、地方政府会议纪要、地方管理规定、部门监管规则等，属于行政管理范畴，不能作为认定民事合同效力的依据，亦不能以签约行为超出行政机关内部职权为由否定合同效力。

3. 仅在规章内容涉及国家安全、金融安全、重大市场秩序、公序良俗的特殊情形下，法院可依据公序良俗条款审慎认定合同无效，而非直接依据规章条文否定合同效力。

案情背景

一、2002年至2003年，某地土地储备机构与涉案企业先后签订两份拆迁补偿协议，约定征用企业合计35亩土地，土地储备机构累计向企业支付拆迁补偿款一千二百余万元。

二、2005年，双方签订土地置换协议，约定以宗地置换方式对征用土地予以安置，但未完成土地权属变更登记。

三、2007年，双方签订《补充协议》，明确按照1:1比例补足置换土地，同时约定企业在划地后退回全部拆迁补偿款，进一步细化土地置换安置事宜。

四、协议签订后，土地储备机构未依约交付置换土地，企业亦未退回补偿款，双方产生纠纷。涉案企业起诉要求土地储备机构继续履行《补充协议》。

五、一审法院认定案涉协议系双方真实意思表示，内容不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效，支持原告诉请。

六、土地储备机构上诉，主张《补充协议》违反当地市政府规定、超出自身核定工作职能，应当认定无效。最高人民法院二审驳回上诉、维持原判，明确地方规定及部门职能文件不得作为合同无效依据。

案件来源：最高人民法院二审民事案【（2015）最高法民一终字第58号】

裁判要点及思路

本案核心争议：地方政府规定、行政机关内部职能文件、部门规章，能否作为认定民事合同无效的裁判依据。最高人民法院核心裁判逻辑如下：

1.合同效力认定适用法定层级规则。根据司法解释明确规定，合同无效的裁判依据仅限全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规，彻底排除地方性法规、地方政府规章、部门规章、地方规范性文件的适用空间，杜绝地方规则割裂统一市场交易秩序。

2.行政内部职权限制不约束民事合同效力。行政机关的职能范围、内部审批权限、机构编制核定文件，属于行政系统内部管理规则，仅约束行政机关履职行为，不影响行政机关对外作出的民事法律行为效力，不能作为否定对外签订合同效力的依据。

3.行业管理规章不当然否定民事合同效力。部门规章主要规范行业管理、履职流程、审批备案等管理性事项，属于行政管理规范，而非民事效力规范，不能直接作为认定民事合同无效的依据。

4.真实意思+无违法情形即合同有效。案涉协议签约主体适格、签章真实、系双方真实意思表示，不存在违反法律、行政法规效力性强制性规定及公序良俗的情形，依法应当认定合法有效。

实务要点总结

1.诉讼维权边界：当事人主张合同无效的，必须举证证明合同违反法律、行政法规的效力性强制性规定；仅以违反地方规定、部门规章、行业管理文件为由主张无效的，法院不予支持。

2.效力规范区分：严格区分效力性强制性规定与管理性强制性规定。仅违反管理性、程序性、备案类规范的，不影响合同效力；仅触及国家核心利益、金融安全、市场根本秩序的效力性规范，方可否定合同效力。

3.交易风险防控：民事交易以意思自治为核心，只要不存在法定无效情形，即便合同履行过程存在行政违规、程序瑕疵，仅产生行政责任、整改责任，不必然导致民事合同无效。

4.规章例外适用：普通规章不影响合同效力，仅当规章内容直接关乎国家安全、重大公共利益、基本市场秩序时，法院可依据《民法典》公序良俗条款审慎否定合同效力，而非直接依据规章判无效。

相关法律规定

《最高人民法院关于适用〈民法典〉合同编通则若干问题的解释》法释〔2023〕13号

第十六条合同违反法律、行政法规的强制性规定, 有下列情形之一, 由行为人承担行政责任或者刑事责任能够实现强制性规定的立法目的的, 人民法院可以依据民法典第一百五十三条第一款关于“ 该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外” 的规定认定该合同不因违反强制性规定无效 :

( 一) 强制性规定虽然旨在维护社会公共秩序, 但是合同的实际履行对社会公共秩序造成的影响显著轻微, 认定合同无效将导致案件处理结果有失公平公正;( 二) 强制性规定旨在维护政府的税收、土地出让金等国家利益或者其他民事主体的合法利益而非合同当事人的民事权益, 认定合同有效不会影响该规范目的的实现;(三) 强制性规定旨在要求当事人一方加强风险控制、内部管理等, 对方无能力或者无义务审查合同是否违反强制性规定, 认定合同无效将使其承担不利后果;( 四) 当事人一方虽然在订立合同时违反强制性规定, 但是在合同订立后其已经具备补正违反强制性规定的条件却违背诚信原则不予补正;( 五) 法律、司法解释规定的其他情形。

法律、行政法规的强制性规定旨在规制合同订立后的履行行为, 当事人以合同违反强制性规定为由请求认定合同无效的, 人民法院不予支持。但是, 合同履行必然导致违反强制性规定或者法律、司法解释另有规定的除外。

依据前两款认定合同有效, 但是当事人的违法行为未经处理的, 人民法院应当向有关行政管理部门提出司法建议。当事人的行为涉嫌犯罪的, 应当将案件线索移送刑事侦查机关; 属于刑事自诉案件的, 应当告知当事人可以向有管辖权的人民法院另行提起诉讼。

第十七条合同虽然不违反法律、行政法规的强制性规定, 但是有下列情形之一, 人民法院应当依据民法典第一百五十三条第二款的规定认定合同无效 :

(一) 合同影响政治安全、经济安全、军事安全等国家安全的;(二) 合同影响社会稳定、公平竞争秩序或者损害社会公共利益等违背社会公共秩序的;(三) 合同背离社会公德、家庭伦理或者有损人格尊严等违背善良风俗的。

人民法院在认定合同是否违背公序良俗时, 应当以社会主义核心价值观为导向, 综合考虑当事人的主观动机和交易目的、政府部门的监管强度、一定期限内当事人从事类似交易的频次、行为的社会后果等因素, 并在裁判文书中充分说理。当事人确因生活需要进行交易, 未给社会公共秩序造成重大影响, 且不影响国家安全, 也不违背善良风俗的, 人民法院不应当认定合同无效。

《全国法院民商事审判工作会议纪要》法〔2019〕254号

30.[ 强制性规定的识别] 合同法施行后, 针对一些人民法院动辄以违反法律、行政法规的强制性规定为由认定合同无效, 不当扩大无效合同范围的情形, 合同法司法解释 ( 二) 第 14 条将《合同法》第 52 条第 5 项规定的“ 强制性规定 ” 明确限于“ 效力性强制性规定”。此后, 《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》进一步提出了 “ 管理性强制性规定 ” 的概念,指出违反管理性强制性规定的, 人民法院应当根据具体情形认定合同效力。随着这一概念的提出, 审判实践中又出现了另一种倾向, 有的人民法院认为凡是行政管理性质的强制性规定都属于“ 管理性强制性规定”, 不影响合同效力。这种望文生义的认定方法, 应予纠正。

人民法院在审理合同纠纷案件时, 要依据《民法总则》第 153 条第 1 款和合同法司法解释( 二) 第 14 条的规定慎重判断“ 强制性规定” 的性质, 特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质, 并在裁判文书中充分说明理由。下列强制性规定, 应当认定为“ 效力性强制性规定”: 强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的; 交易标的禁止买卖的, 如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖; 违反特许经营规定的, 如场外配资合同; 交易方式严重违法的, 如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同; 交易场所违法的, 如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定, 一般应当认定为“ 管理性强制性规定”。

31.[ 违反规章的合同效力] 违反规章一般情况下不影响合同效力, 但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的, 应当认定合同无效。人民法院在认定规章是否涉及公序良俗时, 要在考察规范对象基础上, 兼顾监管强度、交易安全保护以及社会影响等方面进行慎重考量, 并在裁判文书中进行充分说理。

法院核心裁判论述

案涉《补充协议》缔约主体签章真实、意思表示真实，协议内容符合拆迁安置交易属性，不存在显失公平、损害公共利益的情形。关于合同效力审查，司法解释已明确规定，认定合同无效仅能依据法律、行政法规，不得以地方性法规、地方政府规定、行政规章作为裁判依据。

当事人以协议违反当地市政府规定、超出行政机关内部核定职能为由主张合同无效，该理由不能成立。行政机关内部职权配置、地方行政管理文件，属于行政内部管理范畴，不具备否定对外民事合同效力的法律效力。同时，案涉协议属于拆迁安置补偿性质，不适用相关国有土地出让的部门规章约束，不存在法定无效情形，案涉协议合法有效。

1. 部门规章审批备案规定属于履约管理性规范，不影响合同效力【（2013）最高法民申字第433号】

裁判要点：行业兼并、资产处置的部门审批、备案规章，属于合同履行环节的管理性要求，不属于效力性强制性规定，未完成审批备案不导致合同无效。

2. 行业收费管理规章不得否定民事委托合同效力【（2014）最高法民提字第224号】

裁判要点：行政主管部门发布的律师收费、风险代理管理规章，属于行业监管规范，并非法律、行政法规，不能作为认定民事委托代理合同无效的依据。

3. 金融资产处置部门规章仅作监管参考，不否定商事合同效力【（2014）最高法民二终字第99号】

裁判要点：金融资产处置、不良债权管理的部门规章，仅用于行业内部监管，不具备民事效力评价功能，不得以违反规章为由否定债权转让等商事合同效力。

本文作者：李舒律师

北京云亭律师事务所创始合伙人 | 资深商事律师

专业领域：商事诉讼 | 公司合规与股东间争议 | 金融与执行 | 刑事辩护

*此处北京云亭律师事务所，为作者完成文章写作时所在工作单位。

作者简介

李舒律师