裁判要旨

征地补偿安置方案属于土地征收中的过程性行为，其核心是确定补偿标准和安置方式，并不直接对当事人的权利义务产生影响。对当事人权利义务产生直接影响的是后续的安置补偿决定或安置补偿协议。当事人应通过对补偿决定或协议提起行政复议或行政诉讼来救济权利，法院在审理中会一并对补偿方案合法性进行审查。

实务问题

被征收人对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，能否直接针对该方案提起行政复议或行政诉讼？

裁判意见

最高法认为，根据《土地管理法》相关规定，征地补偿安置方案属于征收过程中的过程性行为，不直接设定当事人的权利义务。对当事人产生直接影响的是行政机关后续作出的补偿决定或签订的补偿协议。罗某甲等5人直接起诉补偿安置方案，不符合行政诉讼受案范围，法院裁定驳回起诉。其救济途径应是通过起诉补偿决定或协议，由法院在审理中附带审查补偿方案的合法性。

典型意义

本案厘清了征地补偿安置方案的法律性质——过程性行为、非终局性决定。这一界定既符合征收程序设计（方案→决定/协议→实施），也避免了当事人对中间环节的诉累。同时，明确了“以决定或协议为诉讼标的，附带审查方案合法性”的救济路径，引导当事人精准维权，有助于提升行政争议解决效率。

法律评析

行政行为的可诉性，关键在于其是否对当事人权利义务产生“实际影响”。《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项将“过程性行为”排除出受案范围，因其尚未对外产生终局效力。

征地补偿安置方案在制度设计中处于“预备”阶段，其功能是设定补偿框架，但具体权利义务的分配，需通过行政机关依方案作出的补偿决定或与当事人协商签订的补偿协议来实现。此时，方案内容被“吸收”进终局行为中。因此，起诉补偿决定或协议，不仅能实现救济目的，还能在司法审查中附带审查方案合法性，一举两得。

如果当事人直接起诉方案，法院将因诉讼标的“未成熟”而程序性驳回。本案的正确路径是：当事人可向行政机关申请作出补偿决定，或要求签订协议；若对决定或协议内容不服，再以其为对象申请复议或提起诉讼。在诉讼中，法院将对作为依据的补偿安置方案进行合法性审查。这既符合行政行为效力理论，也是《行政诉讼法》第六十四条关于规范性文件附带审查制度的内在要求。

案件索引

最高人民法院（2025）最高法行申11394号行政裁定书