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划拨土地上房屋未经政府审批, 转让合同是否有效？
李舒律师 等
划拨土地上房屋转让未报批的合同效力，是长期存在裁判分歧的疑难问题，最高人民法院内部历来存在有效、无效两种对立裁判观点。2019年《全国法院民商事审判工作会议纪要》、2023年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》实施后，通过区分管理性强制性规定与效力性强制性规定，彻底厘清裁判思路：划拨土地转让审批属于物权变动前置程序，不影响房屋买卖债权合同效力，仅导致物权无法变更登记；同时2021年新版土地司法解释删除原第十一条合同无效条款，彻底终结旧规无效裁判依据。
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裁判要旨
1.物债二分原则适用：划拨土地上房屋转让的政府审批义务，仅为物权变动、过户登记的生效要件，不属于债权合同的生效要件，未经审批不影响房屋买卖合同效力。
2.强制性规定精准区分：《城市房地产管理法》关于划拨土地转让报批的规定，属于管理性强制性规定，并非效力性强制性规定，违反该规定不导致合同无效。
3.法条适用边界界定：原土地司法解释第十一条规制的是单纯划拨土地使用权转让行为，不适用于地上房屋买卖法律关系，不能据此否定房屋买卖合同效力。
4.诚信原则兜底规制：交易双方明知土地为划拨性质、自愿签订转让合同，一方事后以未审批为由主张合同无效的，违背诚实信用原则，法院不予支持。
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案情背景
一、经某地中院执行裁定，申请执行人依法抵偿取得案涉工业区房屋所有权，案涉房屋占用土地性质始终为国有划拨土地。
二、权利人取得房屋后，与买受人签订《房屋转让协议》，约定将案涉房屋作价转让，买受人全额付清购房款项，但双方始终未办理房屋过户登记及划拨土地转让审批手续。
三、合同签订数月后，出卖人单方收回案涉房屋并对外出租获利，双方就此产生纠纷。
四、买受人起诉请求确认转让协议有效、出卖人配合办理过户并承担违约金；出卖人反诉请求确认合同无效，要求买受人支付房屋占有使用费。
五、一审法院判决认定案涉房屋转让协议合法有效，但以过户条件未成就为由，驳回买受人过户诉求。
六、二审法院改判，认定合同无效，判令双方相互返还购房款、房屋及占用使用费。
七、案件经检察院抗诉、中院再审、高院再审，均维持二审无效判决。
八、最高人民法院提审再审，彻底撤销下级裁判，改判确认案涉《房屋转让协议》合法有效，回归物债二分裁判规则。
案件来源：最高人民法院（2017）最高法民再87号
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裁判要点及思路
本案核心争议：划拨土地上房屋转让未办理政府审批手续，是否直接导致房屋买卖合同无效。最高院再审核心裁判逻辑如下：
1.出卖人具备合法处分权限：出卖人依据法院生效执行裁定取得案涉房屋所有权，依据物权变动规则，法律文书生效时即取得物权，依法享有房屋处分权，签约主体适格。
2.报批规定为管理性强制性规范：《城市房地产管理法》仅要求划拨土地房地产转让需报政府审批、补缴出让金，未明确规定未经审批合同无效。该规范旨在土地行政管理、规范不动产交易秩序，不直接否定民事合同效力，不属于效力性强制性规定，违反后不触发合同无效后果。
3.严格区分物债效力，彻底拆分法律后果：依据物权区分原则，不动产转让合同效力与物权登记效力相互独立。审批、登记仅规制物权变动结果，未审批仅无法完成过户、不发生物权转移，不影响双方合意形成的债权合同效力。
4.旧司法解释适用范围排除：原土地司法解释第十一条仅适用于纯粹划拨土地使用权转让，本案交易标的为地上房屋，并非单独土地使用权转让，该条款无适用空间。且2021年该条款已正式删除，从立法层面废止无效裁判依据。
5.否定不诚信抗辩行为：双方签约时均明知土地为划拨性质，合同已明确披露土地属性及过户配合义务。出卖人收款后反悔、以自身未履行报批义务为由主张合同无效，明显违背诚实信用与公平原则，依法不予支持。
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实务要点总结
1.效力裁判口径已统一，彻底终结同案不同判：《九民纪要》《民法典合同编通则解释》实施+2021土地司法解释修订后，司法裁判标准统一：划拨土地房屋未审批转让，合同有效、物权不生效，不再轻易认定合同无效。
2.交易风控核心：拆分签约与过户义务：实务中切勿因土地未审批拒绝签约或主张无效。受让人可采用分期付款模式，将尾款支付、款项结清与审批、过户进度挂钩；同时在合同明确约定：出让人承担报批、补缴出让金、配合过户的核心义务，细化逾期违约责任。
3.精准区分两类交易风险：单独转让划拨土地使用权，未经审批存在无效风险；转让划拨土地上房屋，合同一律有效，仅存在过户履行障碍，可通过补办审批、补缴出让金继续履行。
4.杜绝不诚信反向获益：司法裁判严厉否定“先签约收款、后以未审批主张无效”的违约行为，守约方可依据有效合同，主张继续履行、违约责任或损失赔偿。
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相关法律规定
《民法典》
第一百五十三条违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是, 该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。
违背公序良俗的民事法律行为无效。
第二百零九条不动产物权的设立、变更、转让和消灭, 经依法登记, 发生效力; 未经登记, 不发生效力, 但是法律另有规定的除外。
依法属于国家所有的自然资源, 所有权可以不登记。
第二百一十五条当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同, 除法律另有规定或者当事人另有约定外, 自合同成立时生效; 未办理物权登记的, 不影响合同效力。
第二百二十九条因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等, 导致物权设立、变更、转让或者消灭的, 自法律文书或者征收决定等生效时发生效力。
第五百零二条依法成立的合同, 自成立时生效, 但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。
依照法律、行政法规的规定, 合同应当办理批准等手续的, 依照其规定。未办理批准等手续影响合同生效的, 不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力。应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的, 对方可以请求其承担违反该义务的责任。
依照法律、行政法规的规定, 合同的变更、转让、解除等情形应当办理批准等手续的, 适用前款规定。
《城市房地产管理法》
第三十八条下列房地产, 不得转让 :
( 一) 以出让方式取得土地使用权的, 不符合本法第三十九条规定的条件的;
( 二) 司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的;
( 三) 依法收回土地使用权的;
( 四) 共有房地产, 未经其他共有人书面同意的;
( 五) 权属有争议的;
( 六) 未依法登记领取权属证书的;
( 七) 法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。
第三十九条以 出让方式取得土地使用权的, 转让房地产时, 应当符合下列条件 :
( 一) 按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金, 并取得土地使用权证书;
( 二) 按照出让合同约定进行投资开发, 属于房屋建设工程的, 完成开发投资总额的百分之二十五以上, 属于成片开发土地的, 形成工业用地或者其他建设用地条件。
转让房地产时房屋已经建成的, 还应当持有房屋所有权证书。
第四十条 以划拨方式取得土地使用权的, 转让房地产时, 应当按照国务院规定, 报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的, 应当由受让方
办理土地使用权出让手续, 并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。
以划拨方式取得土地使用权的, 转让房地产报批时, 有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的, 转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第四十四条划拨土地使用权, 除本条例第四十五条规定的情况外, 不得转让、 出租、抵押。
第四十五条符合下列条件的, 经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准, 其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、 出租、抵押:
( 一) 土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;
( 二) 领有国有土地使用证;
( 三) 具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明;
( 四) 依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同, 向 当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、 出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。
转让、 出租、抵押前款划拨土地使用权的, 分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。
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法院核心裁判论述
本案双方签订的房屋转让协议，系真实意思表示，内容不违背公序良俗。案涉法律规范仅要求划拨土地房地产转让需经政府审批、补缴出让金，该规范属于行政管理范畴的管理性强制性规定，无法律明文规定未经审批合同无效。
依据物权区分原则，债权合同效力独立于物权变动效力。审批、登记仅为不动产所有权转移的必备条件，未完成审批仅导致过户不能、合同履行障碍，不影响合同本身的成立与生效。原高院、中院适用旧司法解释、否定合同效力，属于适用法律错误，应予纠正。
出卖人明知案涉房屋土地为划拨性质，签约承诺配合过户，事后又以未审批为由主张合同无效、索取房屋使用费，明显违背诚实信用原则，若予以支持将严重损害交易公平，故对其反诉请求不予支持。综上，案涉房屋转让协议合法有效。
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一、认定【合同有效】的最高法判例（3则）
案例1（2013）最高法民申字第748号：划拨土地房地产转让的报批义务，属于合同履行及物权过户环节的义务，并非合同生效要件。行政机关是否审批、能否过户，仅影响合同能否履行，不否定合同本身效力。
案例2（2013）最高法民申字第50号：房屋买卖核心标的为地上房屋所有权，土地性质变更、审批出让属于配套履行手续，未完成审批不影响房屋买卖合同效力，双方可补办手续实现合同履行。
案例3（2014）最高法民抗字第41号：当事人自愿交易、可通过补缴出让金、补办审批完成过户，交易未损害国家利益与公共利益，不存在合同无效的法定情形，转让协议合法有效。
二、认定【合同无效】的最高法旧判例（3则，现已失效裁判口径）
案例4（2017）最高法民再70号：旧裁判口径，依据房地一体原则，房屋转让必然伴随划拨土地使用权转让，未经政府审批违反行政法规强制性规定，认定合同无效。（现已被九民纪要及新司法解释修正）
案例5（2009）最高法民一终字第98号：依据旧土地司法解释第十一条，未经审批的划拨土地房产转让，因涉及土地使用权违规转让，认定合同无效。（裁判依据已废止）
案例6（2016）最高法民申297号：沿用旧规，以未办理划拨土地转让审批为由，否定转让协议效力。（裁判口径已失效）
本文作者：李舒律师
北京云亭律师事务所创始合伙人 | 资深商事律师
专业领域：商事诉讼 | 公司合规与股东间争议 | 金融与执行 | 刑事辩护
*此处北京云亭律师事务所，为作者完成文章写作时所在工作单位。
作者简介
李舒律师
北京云亭律所创始合伙人
电话/微信:18501328341
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