刘牧晗 | 矿业权无权处分合同效力认定实证分析——兼论《关于审理矿产资源纠纷案件适用法律若干问题的解释》第3条的理解适用|关于审理矿产资源纠纷案件适用法律若干问题的解释|刘牧晗|探矿权|益物权|矿业权|采矿权

刊名题字：董必武

矿业权无权处分合同效力认定实证分析

——兼论《最高人民法院关于审理矿产资源纠纷案件适用法律若干问题的解释》第3条的理解适用

作者单位：最高人民法院

为贯彻实施最新修订的矿产资源法，最高人民法院于2026年1月21日发布《关于审理矿产资源纠纷案件适用法律若干问题的解释》，其中所涉矿业权无权处分合同的类型和效力亦需重新检视。当事人订立的对未设置矿业权的矿产资源实施勘查开采的合同，在权利结构、侵害法益和善意取得制度适用等方面,均不同于典型意义上的无权处分合同，对其效力应作否定性法律评价。以将来取得的矿业权进行合作勘查、开采或者转让等无权处分合同，不因行为人在订立合同时未取得矿业权而影响其合同效力。但在新矿产资源法之下，应注意区分处分将来之矿业权与处分他人之矿业权，区分无矿业权和无勘查许可证、采矿许可证，取消矿业权转让行政审批对矿业权无权处分合同效力的影响以及“探转采直通车”制度是否构成探矿权人处分采矿权合同的效力重构等问题。

一、矿业权无权处分合同辨析

二、无权勘查开采合同的无效认定

三、新矿产资源法背景下矿业权无权处分合同效力分析

无权处分合同之效力，关涉合同相对性、权利瑕疵担保责任、善意取得制度、物权变动的原因与结果的区分原则、不当得利和给付不能等诸多民法制度和理论，法律关系复杂，涉猎甚广，“可谓是法学上之精灵”“法律思维的宝藏”。无权处分合同作为概念使用多年，但并无明确界定，且多在出卖他人之物、出租他人之物、出卖共有之物、将他人之物设定抵押、质押等场合下使用，对在他人之物上设定用益物权，尤其该他人之物系国家享有所有权的矿产资源情形下的无权处分，以及对矿业权这一用益物权的无权处分，讨论并不多见。2024年11月8日，第十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过新修订的矿产资源法（以下简称新矿产资源法），已于2025年7月1日起施行，与之相配套的矿产资源法实施条例亦于2026年6月15日起施行。为贯彻实施新矿产资源法，正确审理矿产资源纠纷案件，最高人民法院于2026年1月21日发布《关于审理矿产资源纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2026〕2号，以下简称《解释》），对《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2017〕12号,2020年修正，以下简称《矿业权纠纷解释》）进行全面修订。其中，《解释》第3条，对《矿业权纠纷解释》第5条规定的无证勘查开采合同效力进行完善，分两款对无权勘查开采合同以及以将来取得矿业权进行合作勘查、开采或者转让合同的效力予以规范，但从《解释》的起草过程和审判实践看，对相关问题仍有进一步厘清和分析的必要。本文以矿业权无权处分合同效力认定为中心，对相关条款的法律适用问题展开讨论，为深入理解与适用《解释》提供参考。

一

矿业权无权处分合同辨析

（一）无权处分合同的界定

民法上的处分概念，有广义和狭义之分，层次上大致包括事实上的处分、法律上的处分，法律上处分之下的负担行为、处分行为，以及处分行为之下仍存在的物权行为、准物权行为的划分等。我国民法虽不承认物权行为的无因性，但自物权法第十五条及民法典第二百一十五条引入合同效力和物权变动区分原则，对物权行为的独立性予以肯认。有学者曾论及，“无权处分行为中，包含了两方面的因素，一是行为人处分财产的行为，二是因行为人处分财产的行为而使行为人与相对人订立合同。所以无权处分既涉及行为人与权利人之间的关系问题，又涉及对善意的相对人如何保护，如何维护交易的安全与秩序的问题”。严格来讲，上述论断中的无权处分行为应为无权处分合同，不包括无权处分人的单方行为。本文对矿业权无权处分的讨论亦限定在无权处分合同范畴，即因行为人无权处分矿业权而与相对人订立的合同。

（二）矿业权的权利结构

从基本概念看，宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”民法典第二百四十七条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”上述规定都没有使用“矿产资源”而是使用了“矿藏”的表述，但都规定了属于国家所有。2009第二次修正的矿产资源法（以下简称旧矿产资源法）第三条和新矿产资源法第四条都规定了矿产资源属于国家所有，且地表或者地下的矿产资源的国家所有权不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。不同的是，新矿产资源法将“由国务院行使国家对矿产资源的所有权”修改为“由国务院代表国家行使矿产资源的所有权”，与民法典、土地管理法等有关国家所有的表述保持一致，更为精准，并在第二条对矿产资源作了概念界定。前述规定，明确了矿产资源的国家所有权，以及这一所有权的专属性和不可转移性。

矿产资源作为一种物和资源性财产，其效用发挥不必仅限于所有权人的直接占有、使用和收益，由于国家所有权的不可交易性以及在具体法律关系中国家作为主体存在抽象性，矿业权出让成为矿产资源所有权的基本实现形式。为激发市场活力和满足经济社会发展需求，矿产资源国家所有权的权能确有分离必要，使得非所有权人能够通过法律行为利用矿产资源创造财富。民法典第三百二十四条规定：“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，组织、个人依法可以占有、使用和收益。”新矿产资源法第十六条规定“国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度。探矿权、采矿权统称矿业权”，首次在法律层面上使用了“矿业权”概念，并再次明确了探矿权、采矿权的有偿取得制度。需要明确的是，矿业权在法律层面获得表述，并非给探矿权、采矿权创设了一个上位概念，亦非创设了一个新的权利类型，而是因为探矿权、采矿权在出让方式、登记、取得、转让等方面具有共通性，为表述方便，规定了一个集合概念。

对于矿业权的性质，学界存在“用益物权说”“准物权说”“债权说”“特别物权说”“特许物权说”“经济权利说”“经营权说”等多种观点。其中，“准物权说”更多关注矿业权与物权法中规定的典型用益物权的不同，“特别物权说”认为矿业权系在特别法当中规定的物权类型，“特许物权说”认为矿业权本质上是基于行政特别许可而取得的物权，“经济权利说”则从矿产资源的开发利用过程出发、着眼于其经济运行中体现的特点，认为矿业权是基于国家矿产资源所有权，由行政机关依法授予具有适格资质条件的市场主体，勘查、开采、销售矿产品并维护周边环境的经济权利，上述观点多基于矿业权的某一特性作出界定，虽有助于理解矿业权的权利属性，但多囿于一点，或仅系对矿业权特点的描述，或与新矿产资源法实行权证分离、剥离矿业权物权与矿产资源勘查开采行政许可的最新修订相悖，难以揭示矿业权的实质。就实证法层面而言，民法典第三百二十九条继受物权法第一百二十三条的规定，明确“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”，从体系解释的路径界定了矿业权的用益物权属性。新矿产资源法第二十二条进一步明确了矿业权的物权登记制度，“矿业权变更、转让、抵押和消灭的，应当依法办理登记。矿业权的设立、变更、转让、抵押和消灭，应依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，法律另有规定的除外”。是故，尽管存在不同于其他用益物权的特性，但在现有法律框架下，仍应将矿业权界定为派生于矿产资源国家所有权的用益物权。矿业权的权利结构中，存在矿产资源国家所有权，作为集合概念、具有用益物权属性的矿业权，具有不同权利内容但又可以“直通”转化的探矿权、采矿权，以及在法律层面首次获得肯认的作为担保物权的矿业权抵押权等权利类型，加之矿业权的取得、流转须经一级市场的出让和二级市场的转让、承包、出租等不同阶段和方式，使得矿业权无权处分合同的形态较传统意义上的无权处分更为复杂。

（三）矿业权无权处分合同的类型化分析

实践中，矿业权无权处分合同呈现较为复杂的表现形态，主要包括以下类型：

第一，矿产资源未经依法出让设置矿业权，行为人签订合同将矿产资源交由他人勘查开采。其典型表现为“以探代采”，即探矿权人将其勘查许可证项下勘查作业区内的矿产资源交由他人开采并获取利益，或者乡政府、农村集体经济组织等将集体土地上未设置矿业权的矿产资源交由他人勘查开采并获取利益。此类合同中，矿产资源的勘查开采在合同名称或者约定内容中并不直接表征，当事人之间往往以工程承包、劳务承包、矿山治理等为名行勘查开采之实，在是否造成擅自勘查开采矿产资源、是否构成矿业权无权处分的识别判断上，具有一定的隐蔽性和复杂性。如刘某玉诉某集团公司合同纠纷案中，某集团公司享有案涉矿区勘查许可证，与刘某玉签订煤矿探槽工程承包协议，约定在甲方（某集团公司）探矿许可证确定的范围内确定承包开采范围，开采方式是露天探槽，乙方（刘某玉）自主经营、自负盈亏、风险自担。承包期间乙方经营所产生的费用及销售原煤所产生的税费由乙方自行承担，在合同期内由于开采资源枯竭，甲方可适当的给予乙方其他的开采区以供开采。上述合同虽名为承包协议，但其约定的权利义务内容实为某集团公司在仅有勘查许可证的情况下与刘某玉签订采矿权承包经营合同实施开采行为，其实质是对未设置采矿权的矿产资源实施开采的合同。又如傅某其诉仙游县某乡政府采矿权纠纷案、某村民小组与高某亮确认合同无效纠纷案中呈现的无权处分，则系非矿产资源所有权人、不具有矿产资源出让权限的乡政府或者村集体经济组织，在未经依法出让、设立矿业权等情况下，与他人签订合同，将集体土地上附着的矿产资源擅自交由他人实施勘查开采。

值得注意的是，因矿产资源未经依法出让，其上尚未设置矿业权，此种类型的无权处分并非对矿业权的处分，而系对矿产资源国家所有权的处分，并不构成严格意义上的矿业权无权处分。只不过矿业权的行使以勘查、开采矿产资源为基本内容，且其行使的结果会消耗矿产资源导致其上所有权也归于消灭，故二者之间常有混淆。

第二，矿产资源未设置矿业权，但出让流程已启动，行为人有经依法出让取得矿业权的预期，签订合同对将来取得矿业权进行交易安排。例如罗某华诉某实业公司等确认合同无效纠纷案中，当事人在与自然资源主管部门签订拍卖成交确认书之后、取得采砂许可证之前，与他人签订合同将所涉砂矿交由他人承包开采，并约定承包期限以采砂许可证证载日期起算、实际开采区域以采砂许可证划定的开采范围为限。此时矿产资源上虽亦未设置矿业权，但已有将来可以取得的预期，且合同明确约定勘查开采行为在期限、区域、矿种等方面均须受将来取得之矿业权的限制，与前述第一种类型明显不同。

第三，矿产资源已经依法出让设立探矿权，探矿权人对将来可能取得的采矿权作出交易安排。如某能源公司与某石油钻采工程技术服务公司合同纠纷案、江西某矿业投资公司与某地质大队合同纠纷案中，均系探矿权人在探矿权转为采矿权之前，与他人签订合同，对将来完成探转采之后的合作开采事宜或者以探矿权作价出资、参股项目公司对探转采之后的开发事宜作出约定。在旧矿产资源法体系下，探矿权人仅可在同等条件下优先取得采矿权，并非能够确定性地完成探转采。探矿权人在探转采之前对采矿权的处分，在处分权限上显然有欠缺。在新矿产资源法体系，尤其实行“探转采直通车”制度之下，探矿权人对采矿权是否具有处分权限的问题则更为复杂，后文详述。

第四，矿产资源已设置矿业权，矿业权流转二级市场的受让人在矿业权转移登记前对矿业权作出处分。如周某销与某矿业公司、某煤业公司企业租赁经营合同纠纷案中，受让人在受让后、办理完毕采矿权转移登记手续前，签订合同将煤矿发包给他人生产管理，系较为典型的矿业权无权处分。叶某福与崔某庆、刘某采矿权、探矿权转让合同纠纷案中，受让人在支付全部转让款并取得相关证照后、采矿权转移登记前，与他人签订采矿权转让合同；但次受让人嗣后又与转让人签订合同，以明显不合理低价受让采矿权并办理转移登记。此案中的无权处分情形更为复杂，可能涉及矿业权是否存在实际权利人和登记权利人不一致，实际权利人嗣后的转让是否构成无权处分抑或“一矿二卖”，相对人是否善意等诸多问题。

“处分除了包括让与外，还包括设定负担等行为。”前述矿业权无权处分类型化的实证分析亦表明，对矿业权的处分包括设立矿业权、转让矿业权、在矿业权上设定抵押、以矿业权出资以及矿业权承包、出租等。相应地，矿业权无权处分合同的表现形态包括行为人无矿产资源所有权而与相对人签订合同将矿产资源交由他人勘查、开采，行为人仅有探矿权无采矿权而与相对人签订合同对采矿权作出处分，或者行为人虽已有经流转具有取得矿业权的预期，但在取得矿业权之前与相对人签订合同对矿业权作出处分等样态，呈现出合同订立和矿业权处分，亦即负担行为和处分行为的区分。如拉伦茨所言，处分概念的实际意义在于：有效的处分必须以处分人有权处分其权利，亦即具有“处分权限”为前提。矿业权无权处分合同的考察重点亦需检视行为人处分矿业权的行为是否具有相应的处分权限，此外还应当对作为负担行为的合同本身给予更多关注。

新矿产资源法是自1986年颁布实施以来的首次“大修”，是一次“整体性、系统性、重构性的修改”，在国家矿产资源安全保障、矿业权配置方式、矿业权登记性质、矿业用地、矿区生态修复等方面作出了一系列创新性制度规定。尤其在法律层面明确矿业权出让制度，全面推进竞争性方式出让矿业权；实行矿业权“权证分离”，创设矿业权物权登记制度，实现矿业权登记由“审批登记”到“物权登记”的根本性转变；删除旧矿产资源法中关于矿业权转让须经审批、禁止将矿业权倒卖牟利等规定；将探矿权人“优先取得”采矿权变更为“依法取得”实行“探转采直通车”制度等，均会对矿业权无权处分合同的构成和效力认定产生重要影响。可能引发的问题包括：当事人订立合同对未设置矿业权的矿产资源实施勘查开采即无权勘查开采合同，是否构成传统意义上的无权处分合同？如何理解“权证分离”制度之下的矿业权无权处分合同，是无“权”、无“证”抑或两者兼有？新矿产资源法对矿业权转让行政审批的取消会对矿业权无权处分合同效力产生何种影响？“探转采直通车”制度之下探矿权人处分采矿权的合同效力是否应予重构，等等。

二

无权勘查开采合同的无效认定

《矿业权纠纷解释》第5条规定：“未取得矿产资源勘查许可证、采矿许可证，签订合同将矿产资源交由他人勘查开采的，人民法院应依法认定合同无效。”此为旧矿产资源法“权证合一”体系之下的规定，其中“未取得矿产资源勘查许可证、采矿许可证”表明矿产资源上既未设置矿业权亦未取得勘查、开采的行政许可，如行为人就此矿产资源签订合同交由他人勘查、开采，应为无效合同。但其中“未取得勘查许可证、开采许可证”的表述在新矿产资源法 “权证分离”制度之下具有重新界定的必要。

（一）无权处分合同的效力

关于无权处分合同的效力，学界有无效说、效力待定说、有效说和不影响合同效力说等观点。其中，无效说多从给付不能的角度论证，认为无权处分合同自始履行不能，应为无效；效力待定说认为，因无权处分而订立的合同并非当然无效，在权利人追认或者无处分权人取得处分权之前，处于效力待定状态；有效说以负担行为和处分行为的区分为基础，认为无权“处分”仅指处分行为，不包括负担行为，合同应为有效；不影响合同效力说则系对有效说的进一步精准表达，同样以负担行为和处分行为的区分为基础，认为在无权处分情形下，合同并非当然无效，亦非当然有效，只是处分权的有无不再影响作为负担行为的合同的效力，上述观点之间的分歧实质在于是否区分负担行为和处分行为。负担行为和处分行为的区分，以德国法为代表的大陆法系国家的物权行为理论为基础，还涉及物权行为的独立性、无因性等问题。我国民法体系中对物权行为理论的引进和肯认有其发展过程，但物权行为独立于债权行为而存在是区分对世权与对人权的逻辑使然，而物权行为的无因性却仅仅是立法政策的选择，与逻辑无关。

在实证法层面上，以2007年3月16日公布的物权法第十五条规定合同效力和物权变动区分原则为分野，法律、司法解释关于无权处分的效力问题，自1999年3月15日公布的合同法第五十一条、第一百三十二条规定采效力待定说始，历经2009年4月24日公布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第15条、2012年5月10日公布的《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第3条、2020年5月28日公布的民法典第五百九十七条，至2023年12月4日公布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（以下简称《合同编通则解释》）第19条，无权处分不影响合同效力的裁判观点和裁判规则已经基本确定。即行为人在订立合同时不享有所有权或者处分权这一事实并不影响无权处分合同的效力，无权处分合同不因此无效，至于其有效与否，需依法参酌合同效力影响因素，如是否违反法律、行政法规的强制性规定，是否违背公序良俗，合同双方是否恶意串通损害他人合法权益等，进行判断。

（二）无证勘查开采合同无效认定的实证考察

《矿业权纠纷解释》第5条关于无证勘查开采合同应作无效认定的规定，主要针对农村集体土地上或者“以探代采”场合中的无证勘查开采行为。就前者而言，尽管新旧矿产资源法都规定，矿产资源国家所有权不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变，但实践中农村集体经济组织多会将本集体土地的地上或者地表附着的矿产资源视为己有，对外以转让、承包或者出租的方式交由他人勘查开采并获取利益。就后者而言，因探矿权的权利内容包括根据勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查，可能取得勘查作业区内矿产资源的采矿权等，且勘查中多有对矿产资源的发现和探明，探矿权人具有将其勘查许可证项下勘查作业区内的矿产资源交由他人开采并获取利益的便利和冲动。

究其实质，《矿业权纠纷解释》所规范的无证勘查开采合同，指向的是勘查开采未经一级市场依法出让、未设置矿业权、权利状态上仅有国家所有权的矿产资源的合同，即仅对应前述矿业权无权处分合同类型化分析中的第一种类型。但实践中，存在未厘清矿业权无权处分合同具体类型，将前述无证勘查开采合同无效规定适用至行为人订立合同时所有无权处分情形的不当扩张，需待矫正。加之新矿产资源法规定实行“权证分离”制度，旧矿产资源法体系之下的“无证勘查开采”需要有新的表达。鉴于此，《解释》第3条对《矿业权纠纷解释》第5条进行了修订完善，在第1款规定“当事人订立合同对未设置矿业权的矿产资源实施勘查、开采，违反矿产资源法第四条第二款规定的，人民法院应当认定合同无效”，更为清晰地将效力否定性评价的对象限定为无权勘查开采合同。

（三）对无权勘查开采合同无效认定的再证成

前述分析，解决了《矿业权纠纷解释》第5条关于无证勘查开采合同规定的不当扩张适用问题。但在无权勘查开采合同即对未设置矿业权的矿产资源实施勘查开采的合同效力认定上，仍存在该种行为是否构成无权处分、应当按照无权处分合同效力认定的“不影响说”处理的疑问，需要厘清。前文论述中，将“矿产资源未经依法出让设置矿业权，行为人签订合同将矿产资源交由他人勘查开采”列为矿业权无权处分合同类型化分析中的第一种类型，亦表明该种情形从外观上看确有未取得处分权而处分他人财产的表象。但究其实质，并不同于传统意义上的矿业权无权处分合同。

1.与传统意义上无权处分合同的区分

无权勘查开采合同，与传统意义上的无权处分合同至少在以下方面存在不同：

第一，权利结构和特性不同。新矿产资源法第五条规定：“勘查、开采矿产资源应当依法分别取得探矿权、采矿权，本法另有规定的除外。”其中，“本法另有规定”是指该法第二十八条无需取得探矿权的规定、第二十九条无需取得采矿权的规定以及第三十六条油气探采一体的规定，除此之外，勘查、开采矿产资源应当依法分别取得探矿权、采矿权。根据上述规定，与传统意义上无权处分合同存在真正权利人、行为人、相对人三方主体不同，矿业权无权处分合同则可能存在四方主体，即作为矿产资源所有权人的国家、（矿产资源已设置矿业权情形下的）矿业权人、行为人（无权处分人）、相对人。在矿产资源未设置矿业权、不存在矿业权人的情形下，矿业权无权处分合同中的三方主体亦有不同，其中真正权利人是国家，其对矿产资源享有的是所有权，且矿产资源国家所有权具有专属性和不可转移性，行为人如需勘查、开采矿产资源无从获得所有权，仅能依法取得矿业权，即在矿产资源的勘查开采上，尚存在所有权和矿业权之间的权利间隔。

从矿业权权利结构来看，在矿产资源未经依法出让、其上未设置矿业权的情况下，行为人订立合同将矿产资源交由他人勘查开采，其擅自处分的并非矿业权，而是矿产资源国家所有权，即侵害矿产资源国家所有权，也违反矿产资源有偿使用或者矿业权有偿取得制度。即使行为人认为其擅自转让的只是矿业权，不是转让国家的矿产资源所有权，但其擅自将其并不享有、亦未经依法设置的矿业权转让他人，实际上是非法处分国家矿产资源所有权的行为，且矿业权的行使必然涉及矿产资源的勘查、开采，造成国家所有矿产资源的侵占或者破坏。

第二，侵害的法益或者利益不同。传统意义上的无权处分仅损害特定主体的利益，对未设置矿业权的矿产资源实施勘查、开采侵害的是国家矿产资源所有权，损害国家利益和社会公共利益，情节严重的将构成犯罪。当事人订立合同对未设置矿业权的矿产资源实施勘查、开采，除当事人之间的民事合同关系将面临合同效力评价及相应的法律后果外，未取得探矿权、采矿权而实施的勘查开采行为还可能涉及行政责任、非法采矿罪的刑事责任追究。如某石材公司、黎某兴与宋某林合同纠纷案，其相关衍生案件包括宋某林非法采矿罪案。

第三，是否具有适用善意取得制度的空间不同。传统意义上的无权处分，区分相对人善意与否，在权利救济上除赋予债权请求权外，还以善意取得制度保证善意相对人有效取得物权，以维护交易安全。因矿产资源属于国家所有，勘查、开采矿产资源应当取得探矿权、采矿权并取得勘查许可证、采矿许可证均系法律明文规定，当事人订立合同对未设置矿业权的矿产资源实施勘查、开采，相对人对矿产资源是否设置矿业权、是否取得勘查、采矿许可证等事实负有注意义务，如未经核实即进行勘查、开采作业，恶意明显，相对人几无适用善意取得制度的空间。

2.对新矿产资源法第四条第二款等强制性规定的违反

新矿产资源法第四条第二款规定，“禁止任何单位和个人以任何手段侵占或者破坏矿产资源”，其性质为强制性规定。当事人订立合同对未设置矿业权的矿产资源实施勘查开采，违反了新矿产资源法第四条、第五条以及第三十二条等关于矿产资源属于国家所有，勘查开采矿产资源应依法取得矿业权，取得勘查许可证、采矿许可证等规定，势必造成矿产资源的侵占和破坏，违反上述强制性规定。

对违反法律、行政法规强制性规定导致合同无效的规制，亦有其演变过程，涉及强制性规定、效力性强制性规定的限缩理解及其识别判断等，论述者众多，本文主要从实然角度分析。民法典第一百五十三条第一款规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”故考察的重点为，当事人订立合同对未设置矿业权的矿产资源实施勘查开采，对新矿产资源法第四条第二款等强制性规定的违反，是否存在该强制性规定不导致该民事法律行为无效的例外情形。矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源勘查开发事关国计民生和国家安全。新矿产资源法除完善矿业权制度，进一步凸显矿业权的物权属性之外，在保障矿产资源安全、矿区生态修复、矿产资源储备和应急等方面完善制度设计。未取得矿业权即实施矿产资源勘查开采不仅侵犯国家所有权的专属性，还违反矿产资源有偿使用、勘查开采许可、资源储量管理、矿区生态修复等系列制度，妨害社会管理秩序，造成税收、出让收益等国家利益和生态环境公共利益损害，难以纳入《合同编通则解释》第16条第1款列举的“该强制性规定不导致该民事法律行为无效”的几种例外情形，应作否定性评价。

在《解释》第3条第1款起草过程中，曾有观点认为，当事人之间签订合同仅约定对未设置矿业权的矿产资源实施勘查开采，但并未实际从事勘查、开采作业的，可不认定合同无效。事实上，此种情况与前述所分析矿业权无权处分合同的第二种类型不同，当事人之间如根本无经依法出让取得矿业权的预期和安排，订立合同约定对未设置矿业权的矿产资源实施勘查开采，则该合同的履行必然违反新矿产资源法第四条第二款等强制性规定，根据《合同编通则解释》第16条第2款规定，应予以否定性评价。实践中，还存在虽有经依法出让取得矿业权的预期但最终并未完成矿业权设立登记，且当事人在合同签订之后、取得矿业权之前已经实施勘查开采活动的情形，合同亦因违反新矿产资源法第四条第二款等强制性规定、破坏或者侵占国家所有的矿产资源而应予以否定性评价。

3.其效力瑕疵不能因嗣后取得矿业权而补正

《解释》第3条第1款有关无权勘查开采合同无效的规定，其规制重点包括“未设置矿业权”和“实施勘查、开采”两个方面，其中当事人根本不具有经依法出让取得矿业权的安排和预期，或者虽有预期和安排，但嗣后确定不能完成矿业权设立登记情形下，不涉及所谓嗣后取得矿业权治愈合同效力的讨论空间。

就未设置矿业权并已实施矿产资源勘查、开采的合同而言，其效力瑕疵源于对法律、行政法规强制性规定的违反，侵占或者破坏矿产资源。嗣后取得矿业权，即在未设置矿业权的矿产资源上经依法出让取得矿业权，根据新矿产资源法，自然资源部《矿业权出让交易规则》，财政部、自然资源部、税务总局《矿业权出让收益征收办法》（以下简称《征收办法》）等规定，须经委托统一的公共资源交易平台，发布出让公告、投标人或者竞买人提交申请、确认交易资格，发出中标通知书或者签订成交确认书，签订矿业权出让合同、矿业权登记等流程，其中出让公告及矿业权出让合同中均须明确矿种、区域、资源储量（勘查程度）等，并缴纳相应的矿业权出让收益。因在先已经被“无权”勘查开采的矿产资源无从再嗣后历经上述流程取得的矿业权，故其上合同效力的瑕疵亦无从得到补正。

三

新矿产资源法背景下矿业权无权处分合同效力分析

矿业权无权处分合同，除前述无权勘查开采合同构成非典型无权处分合同，因违反法律、行政法规强制性规定应归于无效外，其他类型的矿业权无权处分合同，尤其已经一级市场依法出让、设定矿业权之后，基于二级市场流转而产生的无权处分合同，可适用民法典及相关司法解释关于无权处分合同效力的规定予以分析认定。为进一步明确鼓励交易、促进矿业权流转的价值目标导向，《解释》第3条第2款规定：“当事人约定以将来取得的矿业权进行合作勘查、开采或者转让，当事人仅以合作人或者转让人在订立合同时未取得矿业权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。”此款新增规定系在第1款将合同无效评价对象限定在无权勘查开采合同的同时，明确对将来取得的矿业权进行处分的合同应当予以肯定性效力评价，从两个角度对《矿业权纠纷解释》第5条适用中的不当扩张予以矫正。

尽管《解释》有关矿业权无权处分合同效力认定的态度已经非常明确，但在新矿产资源法对矿业权出让、矿业权物权登记、取消矿业权转让行政审批、“探转采直通车”等内容作出根本性制度重构的背景下，仍有必要就几个重点问题予以厘清。

（一）注意区分处分将来之矿业权与处分他人之矿业权

《解释》第3条第2款所使用“将来取得的矿业权”的表述，包括经依法出让（一级市场）将来取得，和经依法转让、出资（二级市场）将来取得两种情形，前者是严格意义上的将来之物，即现实中尚不存在、有待经依法出让设立的矿业权，后者则可以理解为他人之物，即虽已设立矿业权，但处分当时矿业权登记在他人名下，尚未转移登记给处分人。法律不应将交易仅仅限制在现实存在之标的上，当事人亦有对将来财产作出交易安排的需要和自由。实践中两种情形均存在，如当事人在与自然资源主管部门签订采矿权成交确认书后、取得采矿权设立登记前，与他人签订合同约定将该矿业权转让或者作价出资，或者引入资金合作开采，因该矿业权此时尚不存在，不涉及矿业权的转移，仅负有将来转移矿业权的义务，与通常所谓的无权处分情形在性质上不尽相同，但合同效力的实际处理结果基本相同，故《解释》第3条第2款将上述两种情形予以一体规范。

（二）注意区分无矿业权和无勘查许可证、采矿许可证

“在原来的矿产资源管理制度框架下，矿业权出让与行政审批并存，即‘一证载两权’，勘查许可证或者采矿许可证上既载明物权，又载明行政许可，所以在矿业权人违反矿产资源行政管理相关法律制度被作出吊销勘查许可证、采矿许可证，或者不予延续等行政行为时，同时被剥夺了矿业权。”新矿产资源法第二十二条、第三十三条规定了矿业权的“权证分离”制度，将矿业权物权登记和勘查、开采行为的行政许可予以区分。相应地，旧矿产资源法体系下的无证勘查、开采亦应转换为无权勘查、开采和无证勘查、开采两种情形，前者是包括未取得探矿权或者超出探矿权登记的勘查区域勘查矿产资源，未取得采矿权或者超出采矿权登记的开采区域开采矿产资源；后者则指探矿权人未取得勘查许可证进行矿产资源勘查作业，或者采矿权人未取得采矿许可证进行矿产资源开采作业。新矿产资源法第六十三条、第六十四条和第六十六条、第六十七条分别就无权勘查开采和无证勘查开采规定了不同的法律责任。矿业权无权处分合同范畴讨论的矿产资源勘查、开采应当仅指未取得探矿权、采矿权情形下的矿产资源勘查、开采，不包括未取得勘查许可证、采矿许可证情形下的矿产资源勘查、开采，此为新矿产资源法之下应予厘清的问题。

新矿产资源法中矿业权的“权证分离”主要体现在以下方面：一是矿业权的取得，全面推行竞争性方式出让，除例外情形外不再由行政审批方式决定矿业权归属；二是矿业权的设立、变更、转让、抵押和消灭，应当依法办理登记，经依法登记发生效力，矿业权的用益物权属性不再附着在勘查许可证和采矿许可证上；三是勘查许可证、采矿许可证，主要从资源合理开发利用和保护角度对勘查、开采行为予以规范，是对矿业权人实施勘查、开采活动的作业行政许可；四是勘查许可证、采矿许可证被吊销后，矿业权人不得再实施勘查、开采活动，但矿业权作为用益物权仍然存在，矿业权人可以对矿业权作出转让、设定抵押等处分行为。基于上述分析，勘查许可证、采矿许可证与作为“法律上之处分”的矿业权无权处分合同的效力无涉，不应因矿业权人未取得勘查许可证、采矿许可证，或者勘查许可证、采矿许可证被吊销而使矿业权消灭或者导致矿业权人失去处分权，进而影响矿业权处分合同的效力。至于合同履行中如涉及矿产资源勘查、开采作业，将会因没有勘查许可证、采矿许可证而造成履行障碍，则属另一层面的问题。

（三）取消行政审批对矿业权无权处分合同效力认定的影响

旧矿产资源法体系下，矿业权以禁止转让为原则、以允许转让为例外，且转让须经依法批准。《探矿权采矿权转让管理办法》第十条第三款规定：“批准转让的，转让合同自批准之日起生效。”尽管《矿业权纠纷解释》第6条基于矿业权的物权属性和矿业权转让审批的对象系矿业权转让申请而非矿业权转让合同的理解，对未经自然资源主管部门批准的转让合同效力作了最大限度的缓和，但毕竟前述规定难以逾越，以司法解释直接规定矿业权转让合同自依法成立之日起生效缺乏实证法上的正当性基础。矿业权转让合同效力与行政审批的直接绑定，使得矿业权转让合同纠纷成为争议的频发区域。在此规范体系下，矿业权无权处分合同的效力瑕疵，更多源于未经批准或者批准手续的欠缺。由于转让等处分合同需要履行申请、报批、批准等手续，作为非矿业权人的无权处分行为人无从启动报批流程，矿业权无权处分合同亦无从根据无权处分的一般法理进行效力判断。

新矿产资源法第二十七条第1款规定：“矿业权可以依法转让或者出资、抵押等，国家另有规定或者矿业权出让合同另有约定的除外。”确立了以允许为原则、以禁止为例外的矿业权转让制度，由市场在资源配置中发挥决定性作用，是矿业权制度改革全面推进矿业权竞争性方式出让、矿业权物权属性凸显的逻辑结果。矿产资源法实施条例第七十九条明确，《探矿权采矿权转让管理办法》于2026年6月15日同时废止。由此，矿业权转让环节的行政规制因取消行政审批而发生系统性转向，行政审批不再决定合同效力，而是将其归还给当事人意思自治。鉴于此，《解释》第5条根据民法典第二百一十五条、第五百零二条的规定，对《矿业权纠纷解释》中有关矿业权转让、出资、抵押，合作勘查、开采等流转合同生效的诸条规定予以合并修订，明确“当事人请求确认矿业权转让、出资、抵押或者合作勘查、开采等合同自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持，但是国家另有规定、矿业权出让合同或者当事人另有约定的除外”。即矿业权转让等流转合同原则上应当自依法成立之日起生效，其效力状态不再受行政审批等限制。是故，矿业权无权处分合同得以适用《解释》第3条第2款规定进行效力评价，其合同效力除国家另有规定、矿业权出让合同或者流转合同当事人另有约定外，自依法成立之日起生效，不再受行政审批的限制，即使构成无权处分亦得以依据无权处分的相关规定和法理判断合同效力。

（四）“探转采直通车”制度之下“以探代采”合同效力是否应予重构

新矿产资源法实行“探转采直通车”制度，第二十三条第一款规定：“探矿权人在登记的勘查区域内，享有勘查有关矿产资源并依法取得采矿权的权利”，并在第二十五条进一步明确，探矿权人探明可供开采的矿产资源后可以在探矿权期限内申请将其探矿权转为采矿权。原矿业权出让部门应当与该探矿权人签订采矿权出让合同，设立采矿权。相比较旧矿产资源法第六条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第十六条而言，使用了“依法取得”而非“优先取得”的表述。再结合《征收办法》关于探转采时探矿权人无需重新签订出让合同，也无需另行缴纳采矿权出让收益，只需继续缴纳原探矿权出让合同约定的原探矿权出让收益，并在补签的采矿权出让合同中约定剩余探矿权出让收益的缴纳时间和期限等规定，消除了探矿权人在取得采矿权上的竞争性和不确定性，使得探矿权在符合条件时可以确定地转为采矿权，就其探明矿产资源储量获得预期收益，进一步充实了探矿权的权利内容和财产权属性。

由此引发的问题是，“探转采直通车”制度之下，探矿权人，尤其已经探明可供开采的矿产资源的探矿权人，在探矿权转为采矿权之前能否享有采矿权人的权利，将勘查区域内已探明的矿产资源交由他人开采，因此签订的合同是否不再具有无权处分的瑕疵，或者此种瑕疵能否因探矿权嗣后转为采矿权而治愈？尽管《解释》起草中已充分注意新矿产资源法实行“探转采直通车”的制度变化，在第13条关于越界勘查、开采责任承担的规定中，删除了《矿业权纠纷解释》第13条中“探矿权人请求侵权人返还越界开采的矿产品及收益的除外”的但书规定。但权利内容、权利行使和权利救济毕竟不同，难以据此得出探矿权人在转为采矿权之前即可完全享有并行使采矿权的结论。对此，《解释》第14条在关于越界勘查、开采损失范围的规定中，区分采矿权人和探矿权人予以分别规制，并对探矿权人请求赔偿范围采用“依法可以获得的利益损失”而非“矿产品价值”的表述，亦表明探矿权人并非径行获得与采矿权人完全一致的权利内容，其权利救济需结合个案中探矿权的权利状态、所处勘查阶段、探明的矿产资源储量等具体情况予以综合判断，依法裁量。

此外，新矿产资源法虽规定了“探转采直通车”制度，但出于条文体量以及矿业权费用体系改革等考量，相关条文尚属于粗线条式的框架勾勒，相关配套规定有待进一步规范和细化。在现有规范体系下，探矿权和采矿权仍具有不同的权利内容，探矿权人有权在其权利范围内排他性地从事勘查活动，此种勘查活动虽以探明储量、转为采矿权为目的，但需满足探矿权人应具有法定的采矿权人的资质和能力，须在探矿权期限届满前依照法定程序向原探矿权出让部门提出申请、提供储量评审报告，须由原探矿权出让部门签订采矿权出让合同、核发采矿权证等条件，在符合法定要求、履行法定程序之前，探矿权系与采矿权具有不同权利内容、处于不同权利阶段的权利。且实践中，仍有探矿权不能转为采矿权，或者探矿权因落实相关管控要求等外部原因暂时不能转为采矿权而处于探矿权保留状态，探矿权保留原因何时解除、期限能否以及如何重新计算等均不确定。此时，难谓探矿权人对采矿权的处分为有权处分，矿业权无权处分合同的效力判断亦不应系于如此不确定之事实。

结语

新矿产资源法在全面推行矿业权竞争性方式出让、创设矿业权物权登记制度、取消矿业权转让行政审批、实行“权证分离”“探转采直通车”等方面进行了根本性制度重塑。在此背景下，《矿业权纠纷解释》第5条规定的无证勘查开采合同，其类型能否涵盖矿业权无权处分合同情形及其效力否定性评价的不当扩张适用等问题，亦需重新检视。当事人订立的对未经一级市场依法出让、设置矿业权的矿产资源实施勘查开采的无权勘查开采合同，在权利结构、侵害法益和善意取得制度适用上均不同于典型意义上的无权处分合同，对其效力因违反新矿产资源法第四条第二款等强制性规定而应作否定性法律评价。以将来取得的矿业权进行合作勘查、开采或者转让等矿业权无权处分合同，其效力判断应遵循民法典及相关司法解释关于无权处分效力的规定，不应因行为人在订立合同时未取得矿业权而影响其合同效力。但在新矿产资源法之下，还应注意区分处分将来之矿业权与处分他人之矿业权，二者虽在性质上不尽相同，但合同效力的实际处理结果基本一致；区分无矿业权和无勘查、开采许可证对矿业权无权处分合同效力的影响，矿业权人未取得勘查许可证、采矿许可证，或者勘查许可证、采矿许可证被吊销，不会导致矿业权消灭或者矿业权人失去处分权，亦不应因此影响矿业权处分合同的效力；除国家另有规定、矿业权出让合同或者当事人另有约定外，矿业权转让、出资、抵押或者合作勘查、开采等流转合同自依法成立之日起生效，其效力状态不再受行政审批等限制；“探转采”直通车制度下，探矿权的权利内容更加充实、确定，但探矿权与采矿权毕竟属于具有不同权利内容、权利阶段，探矿权转采矿权须符合法定要求、履行法定程序，加之探矿权保留制度的存在等原因，探矿权人对采矿权的处分难谓完全的有权处分。但“权证分离”“探转采直通车”之下，矿业权的善意取得，勘查许可证、采矿许可证对矿业权作为用益物权的处分、行使的影响，以及探矿权和采矿权在权利性质、权利救济上的异同等问题，仍有在理论和实践中进一步研究探讨的必要。