顺治十四年，清廷在北京重新议定地方官制时，摆在朝臣面前的并不只是“一个府该收多少粮”的问题，更是如何判断一名知府肩上的分量。看起来，同样是从四品，俸禄也大体相同，可不同府的差别，足以影响官员的仕途走向。
清代的府，数量并非始终不变。清中期全国大约有185个府，到了光绪、宣统年间，除去台湾府，已经增加到215个左右。府的数量多了，地方情形又千差万别，若只用一个品级来衡量知府显然过于简单。
还要说明一点，顺天府和奉天府虽然也称“府”，却不是普通府可比。它们分别关系京畿与盛京，长官称府尹，官阶为正三品。因此，通常所说的“知府等级”，并不包括这两个特殊机构。
清代知府早期为正四品。乾隆以后，为了与道员的品秩有所区别，改为从四品，地位排在道员之下。这个变化容易让人误以为所有知府完全平级，实际情况恰恰相反：品级相同，只代表官阶一致，不代表任所的重要程度相同。
明代以前，地方等级多看户口。人口多，往往意味着税源足、事务重。明初又进一步以赋税数量划分上府、中府、下府。清朝入关后沿用了这套办法，但很快发现，单看钱粮并不能说明地方治理的全部难处。
有些地方地处交通要冲，商旅往来密集，案件和诉讼自然多；有些府赋税数额不低，却年年拖欠；还有一些地方人口不算特别多，但盗案频发，民情强悍，官府稍有不慎便会陷入被动。于是，清廷逐渐采用“冲、繁、疲、难”四字来重新衡量府的轻重。
“冲”，指地当孔道，位置处在交通枢纽；“繁”，指政务纷纭，文书、诉讼和行政事务繁重；“疲”，指赋税多有拖欠，催征困难；“难”，则与民风强悍、命案盗案较多有关。
这四个字不是抽象评语，而是对地方实际状况的概括。四字俱全，称为最要缺；兼有三字，属于要缺；两字并见，称中缺；只有一字，或一字皆无，便归入简缺。知府的品级没有变化，任职难度和升迁机会却由此拉开了距离。
雍正年间，这套办法才真正形成较完整的任用制度。到乾隆二十九年，全国府缺中，四字俱全的最要缺有27个，三字要缺有5个，两字中缺有12个，其余大多属于简缺。数字看似有限，却直接关系朝廷如何选人。
最要缺和要缺的知府，不能只由地方督抚随意推荐。按照规定，往往需要内阁九卿或军机处提名，再经过引见，由皇帝认可后才能任职。能进入这类任所的官员，一般有进士出身，或者已经在地方考核中表现突出。
当时官场甚至有一种看法：普通府的知府若调往最要缺，名义上像是平调，实际却属于升任。原因很直接，越是事务密集、位置关键的府，越能体现官员的办事能力，也越容易被上层注意。
相比之下，中缺和简缺的任命程序宽一些，多由督抚举荐，再交吏部铨选。并不是说这些地方毫无重要性，而是它们在交通、政务、钱粮和治安方面，没有同时达到多个高难标准。新任官员或考核成绩普通者，常常从这些府开始历练。
边疆地区还有另一套考量。云南、贵州等地有的府并不完全符合“冲、繁、疲、难”，却可能被标为“苗疆”或“烟瘴”。这些地方交通艰苦，民族事务复杂，任官风险也高。朝廷若只按内地标准定为简缺，往往很难吸引官员前往。
因此，一些边疆府虽缺少上述四字，仍被列为最要缺或要缺，并缩短知府任期，通常任满两年即可考虑升迁，内地则多按三年计算。这样的安排，本质上是用仕途上的补偿，弥补边远任所的艰苦。
一位候选官员曾被提醒：“这个府品级不变，分量却不轻。”这句话道出了清代知府制度的关键：决定官员前途的，从来不只是头上的品级，还包括任所的位置、事务、税赋与治安压力。
所以，清代两百多个知府并非处在同一条起跑线上。相同的官阶之下，最要缺、要缺、中缺和简缺构成了看不见的层级；而“冲、繁、疲、难”四字，正是朝廷区分这些层级时使用的一把尺子。
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