嘉靖三十五年（1556年），浙江淳安县，海瑞以知县身份处理赋役和狱讼。此时的浙江，名义上有布政使、按察使、都指挥使分掌民政、司法与军事，巡抚虽奉旨总理一方，却未必能像后来的封疆大吏那样发号施令。
差别，就藏在这层“名义”之中。
明清两代都设巡抚，名称相同，分量却不是一回事。清代巡抚通常被视为正二品大员，掌一省军政民政，布政使、按察使等官也逐渐纳入其节制之下。明代巡抚则长期带有临时差遣性质，权力、品级和地位都不稳定。
明代巡抚的形成，本来就不是一次完成的制度设计。洪武、永乐年间，皇帝曾派大臣巡行各地，主要任务是察看吏治、安抚军民。洪熙元年（1425年），朝廷派胡概、叶春巡抚南直隶和浙江，巡抚才逐渐成为固定称谓。宣德五年（1430年）以后，各地陆续专设巡抚，但其本质仍是京官出外办事。
这意味着，明代巡抚不是地方官体系中自然生长出来的一级长官，而是皇帝从中央派出的“外任京官”。即便长期驻扎地方，编制和升迁仍常常与原来的京职相连。说得直白些，巡抚更像是朝廷伸到地方的一只手，还没有完全变成地方权力的中心。
品级的不确定，更直接影响了权威。
清代巡抚原为从二品，雍正以后，通常加兵部侍郎、都察院右副都御史衔，品级升为正二品。朝廷还逐渐形成较明确的选任范围，往往从内阁学士、都察院官员以及各省布政使中选拔。
明代却没有这样整齐的安排。某位官员以什么身份出任巡抚，巡抚就大体沿用什么品级。尚书、右都御史出任，可能是正二品；侍郎出任，可能是正三品；大理寺少卿出任，则可能只有正四品。
问题随之而来：一个品级低于布政使，甚至低于按察使的巡抚，凭什么统辖全省？皇帝往往要另发敕书，授予节制军民、便宜行事等权力，以弥补官阶不足。这种权力来自皇帝临时授权，而非稳定制度，自然容易因人、因事、因时而变化。
权力结构也不同。明代一省设三司，布政使掌民政钱粮，按察使掌刑名监察，都指挥使掌军事。三司各有衙门，各自对朝廷负责，并不是巡抚的下属机构。巡抚主要承担协调、监督和应急处置，遇到重大事项仍要分头奏报。
有意思的是，明代中后期巡抚权力虽不断增长，朝廷却又设置巡按御史加以牵制。巡按官品级不高，却代表皇帝巡察地方，拥有“小事立断，大事请旨”的权力。巡抚与巡按之间彼此监督，便形成了著名的“抚按之争”，地方政务常常受到多头节制。
清代则逐步改变了这种局面。康熙时期以后，布政使不再定期赴京朝觐，地方行政关系渐渐向督抚集中。布政使虽然仍是从二品，名义上只比巡抚低一级，实际却更多承担执行事务，巡抚由此成为全省真正的核心官员。
人事权的差距，同样不能忽略。明代吏部掌握官员任免，巡抚对知县等地方官缺少直接任命权，也不能随意决定升降。地方官即使与巡抚意见相左，也有制度渠道申辩。海瑞任淳安知县时敢于据理抗争，正说明明代地方权力并未完全收归巡抚一人。
清代巡抚对属员的保举、考核和参劾权明显增强。知府、知县能否升迁，往往与巡抚评价密切相关。地方官面对巡抚，不只是面对一名奉旨巡视的京官，而是面对掌握仕途进退的直接上司。
地位差异，还与明清两朝的官场风气有关。明代重内轻外，许多进士更看重六部、都察院等京职，宁愿留在京城任较低品级的官，也不愿长期困守地方。巡抚虽有实务，却常被视为离开中枢后的外任。
清代雍正年间实行养廉银后，地方官的经济待遇和施政空间发生变化，督抚岗位的吸引力明显上升。乾隆时期，朝廷尤其重视督抚选任，认为六部事务即使偶有疏漏，影响仍有限；地方督抚一旦用人失当，却可能牵动全省，甚至引起朝局震动。
所以，明代巡抚不及清代，并非简单的品级高低之争。根子在于官职性质不定，品级缺乏统一，地方权力多头分割，人事权又掌握在中央。清代则把巡抚固定为常驻地方的封疆大吏，使其同时拥有明确品秩、行政体系和用人影响力。名称相同，背后的制度重量，已经完全不同。
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