康熙四十四年，江宁织造府与两淮盐政衙门之间，出现了一种颇耐人寻味的官场联系：曹寅奉命兼理两淮盐政。此后，李煦也曾担任这一差事。一个是织造官，一个是盐政官，看似分属两套系统，背后却都牵连着皇室财政与地方税收。
清代盐业实行官府控制、商人经营的制度。盐场生产出来的食盐，不能任意销售，必须经过官府核验、商人承运，再按照规定销往指定地区。百姓吃盐，商人运盐，官府收税，环环相扣。盐课收入因此成为国家财政的重要来源。
但盐政有一个特殊之处。它不仅关系地方钱粮，也与内务府经费相连。两淮、长芦、两浙、河东等地，产盐规模大，商人势力强，税收数额惊人。谁能掌握盐政，谁就握有一把极有分量的财权。
巡盐御史便是在这样的背景下出现的。
这一官职承袭明代制度，主要由都察院御史、六部司官或内务府官员出任。它并没有固定品级，官员通常带着原来的品级和身份赴任，因此有人可能是五品，也有人是六品，不能简单说成一个固定官阶。
品级不算高，权力却很重。
巡盐御史代表皇帝巡视盐务，负责稽查盐场、考察盐商、核对盐课，查办私盐与亏欠，还要监督地方官员是否与盐商串通。遇到重大案件，可以直接上奏，不必完全听命于地方督抚。正因为如此，地方官往往不敢轻视。
有官员曾问：“一个五六品御史，凭什么查办地方大员？”
得到的回答很简单：“凭的是皇帝的差遣。”
这句话，正好点出了巡盐御史的性质。它不是普通地方官，而是皇帝派出的专差。品级决定名义上的高低，差遣则决定实际权威。康熙时期，曹寅、李煦先后参与两淮盐政，除了私人信任，也与朝廷希望整顿盐务、弥补财政缺额有关。
不过，巡盐御史并非没有弊端。任期较短，权力集中，又直接面对巨额盐课，地方官、盐商和衙门胥吏都可能围绕这项差事展开角力。顺治末年，朝廷一度裁撤巡盐御史，改由盐运使司统管盐务。
盐运使的品级比巡盐御史稳定得多，通常为从三品，属于地方高级官员。其衙门称都转运盐运使司，设经历、知事、巡检、库大使等属官，形成较完整的盐务行政体系。
盐运使管的不是一件事，而是一整套流程。他要监督盐场生产，管理盐商引地，核定盐价，安排水陆运输，检查盐引和仓储，还要追查拖欠盐课、越界销售以及私盐流通。说得直白些，就是既要管盐从哪里来，也要管盐卖到哪里去。
问题在于，盐运使虽是从三品，职权却常常受到地方关系牵制。盐商财力雄厚，地方豪强盘根错节，驻军和地方官也未必愿意听从一名盐运使调动。单靠盐运使一署，往往难以兼顾征税、缉私与地方治理。
康熙初年，朝廷重新恢复巡盐御史制度，正是因为盐运使单独管理效果不佳。但这种反复，也说明清廷始终没有找到最稳妥的办法：监察官权力大，却任期短；专职官熟悉业务，却容易受到地方势力影响。
雍正即位后，制度再次调整。雍正二年，朝廷裁撤巡盐御史，盐政改由总督、巡抚兼管。两淮由两江总督兼理，长芦由直隶总督兼理，两浙由浙江巡抚兼理。督抚成为名义上的最高负责人，具体事务则交给盐运使或盐法道办理。
盐法道的职责与盐运使相近，但设置地区并不完全相同。凡设盐运使的地方，通常不再另设盐法道；盐务规模较小的省份，则往往由盐法道负责。乾隆以后，盐法道多为正四品。
清代设盐运使的地方，主要包括奉天、直隶、山东、两淮、两浙、广东、四川。这些地区或产盐规模较大，或运输线路复杂，必须设置专门机构。其他省份多设盐法道，有的还兼管粮储、驿站等事务。
所以，“盐法道”并不总是只管盐。广西曾由道员兼理盐法，陕西也有分巡道兼管盐务，名称因地方事务不同而变化，出现过盐茶道、驿盐道等称呼。官名看起来相近，实际权限却要结合当地制度判断。
盐政官为何被视为肥缺？原因不难理解。盐是百姓日常所需，官府又掌握销售资格和运输路线，盐商要取得盐引、扩大销区，都必须与盐务衙门打交道。只要核价、验引、运输、征税中的一环失守，利益就可能层层渗出。
清廷对此并非毫无察觉。巡盐御史任期有限，督抚被纳入盐政体系，正是为了减少专官久任形成的弊病。然而制度越严，地方上的规避办法也越多。虚报盐引、拖欠盐课、私下交易、借运销之名侵吞公款，往往不是一个官员能够独立完成的。
康熙年间的曹寅、李煦，后来都陷入亏空与追补问题。到了乾隆时期，盐政积弊更加严重，巨额亏空不断出现。盐运使、盐法道和地方督抚之间，既有分工，也有牵制；而在银钱面前，官阶高低并不能自动带来清明。盐政制度的复杂，正是清代财政与地方权力纠缠在一起的缩影。
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