冯川 | 日本公共事业项目的供需错位及其原因|东京|公共事业|冯川|国民|地方自治法|政府|日本|町村|都道府

日本政治虽有议院内阁制和地方自治的政治构架，但仍面临在政策中能否充分吸纳和反映民意的问题，公共事业项目供给仍会存在与民众需求错位的现象。“国民不在”的公共事业项目制定、以“机关委任事务”联结的央地关系，以及政官财的相互勾结，是导致公共事业项目供需错位的主要原因。而指向中央分权的地方治理结构调整，仍难以从根本上解决这一问题。不过日本在分权改革过程中出现的央地权力配置制度化的做法值得借鉴，而如何恰当处理地方政治共同体与国家的利益关联和意志关联，则值得进一步反思。

在我国的地方治理中，往往存在公共事业项目的供给与民众分散的实际项目需求无法有效衔接的问题。由于项目无法准确瞄准目标群体，这种目标偏离使得项目的单位投入虽然增加，却并不能带来成比例的需求满足，反而使项目在不断投入中距离目标群体越来越远，出现项目内卷化现象[1-3]。国家花费大量资金和精力，却不能获得民众的支持、理解和自身合法性的提升。以目标管理责任制[4]为载体的行政包干制[5]、锦标赛竞争的压力型体制[6]，以及土地财政的运作机制[7]，被认为是中国在走向城镇化和现代化的过程中，呈现国家开发主义形态的重要原因。而民间社会的集体行动与合作能力弱、利益分化与需求分散、参与公共政治的主体性缺失、获得项目信息与权力的“差序格局”、个别意见领袖人物的民意替代等等，都促使行政主导的公共事业项目供给目标出现漂移。

邻国日本虽然在战后进行了一系列民主化改革，并引入了议院内阁制和地方自治的政治构架，但仍然面临在政策中能否充分吸纳和反映民意的问题，公共事业项目的供给仍然会存在与民众需求的不匹配。本文尝试理解造成日本公共事业项目供需错位的原因，并据此分析地方治理结构的一系列调整过程，以及调整过后尚未解决的遗留问题。本文研究表明，议会制、竞争性选举和地方自治的民主政治架构，在实际的实践过程中，未必能够充分吸纳民意，有效解决公共事业项目供需错位的问题。

一、供需错位的日本公共事业项目

与中国相似，日本作为一个后发资本主义国家，也曾采取国家主导的赶超型发展战略。明治维新以来，不论是军事色彩浓烈的战前，还是追求经济成长的战后，日本都将西欧作为赶超目标。在赶超战略的指导下，以中央政府为司令塔，在其指挥和指导下全国上下团结一致被动员起来，以疾风骤雨般的速度达成现代化确实是富有效率的。

赶超战略在战后表现为大兴公共事业建设，使日本拥有了“土建国家”的名号。本文所谓“公共事业”，主要指行政投资，涵盖了以国家、都道府县和道路公团等建设相关公团（公团，是政府全额出资或政府与地方公共团体共同出资，为推进公共事业而设立的特殊法人。）等实施的项目建设，以及用地费和各种补偿费。高速公路与新干线、供电防洪大坝、机场和港湾，都是公共事业的典型。战后日本的公共事业建设，推动日本进入经济高速发展期，极大提升了国民生活水平。

然而自1970年代开始，不存在争议的基础设施建设已经基本完成。此后，公共事业所带来的环境破坏、对国家和自治体财政的压迫，以及以“田中角荣型土建政治”为代表的围绕利益分配结成的“政、官、财”铁三角等社会负效应日益突显。大众媒体开始质疑为何日本的公共事业和事业费为何不减反增。随着日本少子高龄化社会的到来、社会资本的积累和国民价值观的多元化，日本民众对于公共事业的诉求已经改变，公共事业项目的供需错位问题亟待纠正。

1998年4月，“21世纪环境委员会”（委员会成员包括：法政大学教授五十岚敬喜，冲绳大学教授宇井纯，评论家内桥克人，京都大学教授河野昭一，记者筑紫哲也，岛根大学教授保母武彦，东京水产大学助教授水口宪哉。）在东京成立。该委员会以现场视角的持续调查研究，试图揭露公共事业所造成的环境破坏和政治、经济、社会的扭曲构造，提出改变现状的政策建议。委员会联合多个民间团体共同发表了“应紧急停止、废除的无用公共事业100选”，揭示了遍及日本全国多个大规模开发领域的公共事业浪费现象（表1）。调查显示，导致公共事业和事业费不减反增的重要原因，是利用率低下的高速路、必要性存疑的大坝和河口堰、闲置为钓鱼池的港湾、投资效果低下的排水开垦事业、无利用价值的农道机场等无效公共投资的大量存在。

表1 供需错位的日本公共事业项目举例

细川内大坝建造事业：大坝建设从计划到完成需要20年、30年甚至40年以上。大坝建设计划依照国土厅整理的水资源长期供需预测确立。事实表明，长期预测值高出实际需求值一倍，建设省河川局计划修建的大坝，有一半都是浪费。

进入90年代以后，日本泡沫经济破裂，政府财政能力低下，而民众则对社会福祉和生活环境表现出极大的需求。除了批判供需错位的公共事业所带来的不可修复的环境破坏，以及公共事业费对退休金、健康保险等社会保障费用的侵占，日本社会更将批判的矛头指向了公共事业项目背后的政治运作机制，质疑公共事业使政官财的利权结构更加稳固，不断催生以维持和扩大利权为目的、“为了开发而开发”的公共事业，并被用以维持和扩大自民党的政治权力。

那么，为何日本看似民主的政党政治和地方自治，并没有有效避免公共事业项目的供需错位？以下分析日本公共事业项目供需错位的原因。

二、公共事业项目供需错位的原因

（一）“国民不在”的公共事业项目制定

公共事业项目可大体分为“国家级别”和“自治体级别”两类。国家级别的公共事业，又包含“全国综合开发计划”、“公共事业长期计划”和“个别事业”。其中，“公共事业长期计划”是为“全国综合开发计划”的实施做准备的重要步骤。公共事业长期计划只粗略规定事业的目标和投资金额，而不说明投资金额估算的具体依据。

从统计上看，几乎所有公共事业长期计划的最终决定者，都是“阁议”。“阁议”原本是由国民选出政治家，也就是以内阁总理大臣为中心的大臣，通过议论决定国家最高方针的政治过程。但实际上，阁议的作用只不过是将前一天“事务次官会议”的决定原原本本地进行追认而已。也就是说，这些政治家谁都没有认真审议，只是按照制作原案的官僚的意见决定下来。按照事业的具体内容，相关省厅对事业建设进行条线行政。比如港的整备属于海岸事业，港湾由运输省负责，渔港则由农水省负责。

而“个别事业”则基本是首先由各自治体提出诉求，与相应省厅商议决定。但对于国家性质的项目或者原子能发电站这样的危险设施来说，虽然这些开发仍然是以民间为主体，国家也可以不顾自治体的反对，边实施建设边进行说明。最终决定权由各省厅掌握，而自治体、族议员、企业等也都参与到决定过程中来。

自治体级别的公共事业的决定步骤，以道路事业为例，一般包含相当复杂的手续（图1）。不过这些手续基本都发生在行政内部。地方居民直到“用地取得”环节才得知道路规划，而此时事业本身基本已不再能进行更动。

图1 道路事业的决定手续

项目制定过程中的官僚主导以及官僚对最终决定权的掌握，架空了议会，并把地方居民的意志排斥到边缘地位。70年代以来日本公共事业的历史，就在地方居民“绝对反对”与行政“强行突破”之间循环反复，民众与政府间围绕成田机场建设问题展开的长达30多年的“三里塚斗争”[9]（“三里塚斗争”表现为民众抗争与政府派遣机动队镇压、强行建设的循环往复。）就是其代表。

（二）以“机关委任事务”联结的央地关系

自明治维新以来，日本的央地关系就处于委托—代理的上下关系之中。战前，府县知事通常由中央政府任命的内务省官吏担任。这些府县知事揣摩中央政府的意图，对府县会和市町村行使严格的监督权。府县和市町村在事实上成为了中央官厅官吏和经营全国的工具，相当于中央官厅在地方的派出机构。

日本在接受波茨坦宣言之后，应联合国军最高司令官总司令部（GHQ）的强烈要求，在战后的新宪法中明确记入了有关“地方自治”的条款，都道府县知事改由居民公选产生。根据与《日本国宪法》同时施行的《地方自治法》，国家的权限本应缩小，居民的“直接请求权”（地方公共团体的居民直接对其机构提出制定或改废例、解雇首长和议员、解散议会的请求。）应得到保障。然而，“地方自治”这样的新理念终究是GHQ半强制地赋予日本的“外来思想”，不可能使社会意识发生突然转变。日本政治的中央集权体系在战后仍然占据着社会的各个角落，在《地方自治法》中作为地方政府并在名目上施行自治的都道府县与市町村，与国家之间仍非对等、协作关系，其功能只不过相当于中央官厅的代理人。

支撑起战后日本中央集权体系的重要支柱是“机关委任事务”。“机关委任事务”出现于1947年，指那些本应由国家办理却交由自治体代理的事务，最初有约150种项目，而到了1995年则增至571种项目，涵盖了都道府县事务中的8成、市町村事务中的5成。在《地方自治法》的规定当中，“机关委任事务”的项目包括委派给都道府县知事的379个项目，以及委派给市町村长的182个项目，比如护照申请、户籍和外国人登录等本应由国家办理的事务，被交由各地市町村的行政机构办理。

不可否认，这样的制度设置的确起到了方便居民、提升行政效率的作用。但另一方面，“机关委任事务”被视为战后“中央集权”的象征，使国家与地方继续处于上下关系之中。自治体的首长是由当地居民的选票选出来的，本应代表当地居民的民意。然而在“机关委任事务”之下，由于国家掌握着指挥监督权，自治体的首长也只能成为中央官僚代理机关的领导。议会不能否决国家委派给知事的公共事业，不能为“机关委任事务”制定相关条例。“机关委任事务”成为议会无法发挥监督功能的圣域，导致地方议会空壳化，使构成地方政府（自治体）的首长、议会、职员这三类政治主体都丧失自主责任和能动性。由于失去了自下而上、自外而内的纠正渠道，“机关委任事务”就成为了不受民意控制并引起公共事业项目供求错位的制度隐患。

（三）政官财的相互勾结

首先来看“政—官”关系。原本官僚不过是辅佐构成内阁的各省厅首长（大臣）的组织。但在日本的政治过程中，高级官僚主导政策和立法的情况则更为一般。制度上本应从属于“政”的“官”，实际上处于优越于“政”的地位，作为阁僚的大臣相反成了官僚的“客人”，“政”“官”关系出现倒挂现象。由于本是官僚直属上司的阁僚任期短暂，专业知识又往往不及官僚，除了一部分实力派大臣，多数阁僚只不过是按照官僚铺设的轨道行事的摆设，对各省厅的规则没有能力发出异议。

对于政治家而言，为了让自己的政治信条落实为具体的政策，就需要官僚们的智慧和知识，使官僚成为自己的手足。政治家协助官僚扩大权限、增加预算，而官僚为政治家的支持基础提供政策服务。官僚自己制定法律和行政立法，在实际执行这些法律和行政立法的过程中也存在“裁量”空间，这些都维持着官僚自身的影响力。

内阁和议员都可以向国会提出法案。官僚负责的是内阁提出的内阁法，占据了实际成立的法案中的大多数。议员召集一批赞同者提出的法案称为“议员立法”，此种法案数量少，通过率低。官僚与在野党议员处于共生关系。官僚在为某政策制定新法时，官僚首先召集智囊召开审议会，汇总整理意见，在“课”这一级别作成法律原案。然后依据原案在各省厅间做好事前工作，并与在野党的政策担当机关（自民党的政务调查会等）达成协议。议员希望将自己的支持者和选区的诉求写进法案；官僚也不希望自己撰写的法案在国会遭到否决。国会审议气氛往往不热烈，其原因就是因为法案在提交国会以前，与在野党就已经形成了合意[10]。

再来看“官—财”关系。官僚拥有强大的权限，为了自己所在省的利益而工作，因此少不了与所在省相关的业界打交道。而日本官界又规定，如果同期入省的人员当中有人成为了官僚的一把手“事务次官”，其他同期入省的者即使没到退休年龄也必须退职。这就为官僚在退官后进入民间公司和特殊法人、获得巨额退休金，提供了机会。退官后的元官僚就成为了“官—财”两界进行利益交换的管道。

由于中央官厅拥有许认可权限和行政指导手段，日本的市场被称为“被官僚掌控的市场”。中央官厅的规制和行政指导，通过阻碍业界的新兴企业出现，防止了过度竞争，提升了日本企业的海外竞争力，保护和培育了日本战后脆弱的产业。“官”与“业”的合一状态，支撑日本成为成为经济大国。从1981到1994年，为了避免日美贸易摩擦，旧通产省对9个日本汽车制造商做出了对美乘用车出口自主规制的行政指导。事先规定了各公司的出口台数。如果违反指导，就会根据出口贸易管理令加以制裁。为了防止遭到官僚干预自由竞争的批判，行政指导还特意冠以“业界社团法人自主规制”之名。

但企业对于对手在官僚的指导和规制下与自己并驾齐驱，不能展开自由竞争而不满。但另一方面，规制和行政指导让任何企业都能在业界占有一席之地，避免了破产的风险。当面临经营危机时，官僚会斡旋于政府融资和民间融资之间，有时也会通过以官厅为中介的企业合并摆脱经营危机。官厅领导并守护着业界，使业界全体朝着相同的方向前进。战后这样的“官”“业”关系被称为“护送船团方式”。

为了提升日本企业的竞争力，一部分企业认为“官”的介入已经落后于时代了。消费者也因不能享受企业间竞争所引发的价格下降和服务提高而出现不满情绪。海外也对日本市场的封闭和出口规制等非关税壁垒多有批判。1990年以后泡沫经济破裂，官僚接连因“官”“业”勾结（如大藏省与金融业界，厚生省与制药公司）而深陷丑闻。业界大量吸收退职官僚，强化自身与省厅的关系，官僚不再是国民全体的公仆，与业界勾结，为了自己的私欲和省益而工作。

最后来看“政—财”关系。官僚退官后也可以进入政界，成为“族议员”。族议员，是对某个特定事业领域的政策十分了解，在该事业领域的政策立案中具有巨大影响力的议员，即使是首相都很难将遭到他们反对的政策立案和施行。在公共事业中拥有巨大利权的议员，包括“建设族”“农林族”和“运输族”。族议员的前职多是省厅大臣、政务次官、所管官厅的高级公务员考试及格的公务员官僚，因此不仅与特定省厅关系密切，更与曾经所在官厅相联系的业界存在利权往来。族议员势力的抬头是在60年代末到70年代的那段时期，政策立案权完全由官僚们掌握。借助官僚的政治资本，以族议员为首的政治家集团致力于将从新干线到村道、村桥的各种公共事业项目都引入自己的选举区，照顾业界的商业利益，并以此获得来自业界的选票和政治资金。

族议员以自民党的“部会”“调查会”为单位团结在一起，官僚则依靠支援本省厅的族议员扩大势力范围。“族议员政治”让政策以“政官财”相勾结的方式确定下来。“政官财”铁三角的结成，造成严重的权力寻租和精英俘获，使公共事业成为政治博弈的工具，导致公共事业项目的供需出现错位。

图2 围绕公共事业形成的政官财复合体

三、分权自治：地方治理结构的调整

在日本向着成熟社会的方向发展的过程中，“中央集权”体制失去了光辉，相反显露出许多弊害。90年代以来，由于泡沫经济破裂导致国家财政紧张，国民对公共事业项目的需求日益多样，再加上“政官财”铁三角丑闻不断，日本开始展开以中央分权、地方自治为导向的行政改革。

（一）央地关系的调整

央地之间的上下关系和“机关委任事务”使自治体方面对中央的依赖性蔓延，自主行动提供行政服务的动力减退。这种现象在经济持续上升的高度成长期尚可容忍，但在泡沫经济破裂后国家和自治体陷入深刻的财政危机之时，央地关系的调整势在必行。中央简政放权，通过与其他自治体的竞争激活各自治体的主体责任，使行政服务和公共事业项目的供需相匹配，成为当务之急。

打破从战前一直延续下来的央地上下关系的举措，是根据1995年颁布的《地方分权推进法》设置“地方分权推进委员会”。地方分权推进委员会通过中期报告和多达5次的“劝告”，在官僚和族议员的重重阻碍中提出了分权框架。国会于1999年7月制定了将地方分权操作化的法律，接受了地方分权推进委员会的提案。该法律一次性大规模修改了475条法律，因此总称为《地方分权一括法》，于2000年4月施行。

首先，《地方分权一括法》明确规定了国家与地方自治体各自的功能。其中，国家的功能是重点运作国际社会中与国家相关的事务，以及全国规模的事业；地方自治体的功能，是以增进居民福祉为本位，自主且综合地实施区域内的行政事务。其次，该法律取消了“机关委任事务制度”，废除国家的指挥监督权，构筑国家与地方自治体的对等协作关系。第三，该法律推进了“权限委让”，为了让居民身边的行政事务尽量由地方自治体处理，国家将其权限下放给都道府县，都道府县将其权限下放给市町村。

“机关委任事务”废止后，国民年金的印纸检认事务也随之废止。规定为国家直接执行的事务，包括国立公园的管理、社会保险和信用协同组合的监督等等。规定为地方公共团体在法令范围内自主负责实施的事务，包括都市规划的决定、公益法人的设立认可、就学校的指定、饮食店营业的许可、医院药局的开设许可、农地的转用许可、农业振兴地域的指定、一般废弃物处理设施的许可等。规定为“法定受托事务”（国家和都道府县根据法令委托给自治体的事务）的内容，包括国政选举、户籍事务、护照发布、生活保护的决定和实施、国道管理、产业废弃物处理设施的许可等。中央与地方的上下关系仍可能在“法定受托事务”中存续，基于此，《地方分权一括法》重视对“法定受托事务”数量的抑制，并强调国家的参与必须以法律和政令为依据这一“法定主义原则”，透明性比之前大大增加。国家对自治体首长的一切指挥监督权被废除。只要不违反法例，议会就能为国家的行为制定条例。

根据地方分权推进委员会提出的“中间报告”，此次分权改革扩大了地方居民的自我决定权，堪称继近代日本的明治维新、战后改革之后，以实现所有阶层的人共同参与的民主主义为目标的第三次改革。

随着《地方分权一括法》的实施，《地方自治法》也进行了大幅修改，在开头部分明确了自治体与国家各自所应承担的责任。由于《地方分权一括法》将国家与自治体置于对等协作的关系之中，当国家与自治体发生矛盾时，就由新设的第三者机构（国家-地方争端处理委员会）进行处理。

国家与市町村、国家与都道府县、都道府县与市区町村从上下关系转为对等协作关系。不过掌握更多的权力，意味着背负更大的责任。各自治体必须提升其行政能力。

（二）地方自治体间关系的调整

日本的市町村在规模、行政、财政能力上存在巨大差距。各都道府县为村变为町规定了不同的条例要件。以人口为例，富山县、冈山县规定要达到3000人，大阪府要8000人，东京都要10000人，而栃木县要15000人。还有不少县对包括“官公署、公司、金融机关、医院、诊疗所、电影院、剧场”等表征都市形态的设施方面有要求。

而町变为市，则必须满足国家制定的“地方自治法”第八条，即人口达50000人以上，中心市区的户数达到总户数的6成以上。在平成合并期间（2010年3月），如果人口超过30000人则也能变为市。但也不是必须变为市，如岩手县泷泽村人口达53000余人，是日本最大的村，但并不改为市。

市町村都是地方公共团体，在行政位阶上是并立关系，为居民提供一线行政服务。而如果村和町改为市，则可设置福祉事务所，拥有独自制定福祉服务水平的权力。而同样是市，在制度上还划分为几种类型。

首先是日本人最熟悉的例外都市——政令指定都市，于1956年制度化。成为政令指定都市后，都道府县事务权限中的福祉、卫生、都市规划等18个项目的事务都一并划给市，同时根据个别法将国道、县道的管理也移交给市。最初被设为政令指定都市的五大都市，从战前开始就与府县不和，政令指定都市的设置也是为了解决这一矛盾。政令指定都市作为“与道府县平起平坐的市”，要对更多的事务负有自我责任。政令指定都市中设置区，拥有区长和区公所，但与东京都的区不一样。东京都23区被称为特别区，而大阪市、横浜市等内部的区被称为行政区。东京都的特别区与市町村同样，属于基础自治体之一。而行政区只是自治体内部的区划。因此，特别区的区长由居民直接选举，而“政令指定都市”的区长是由市长任命的一般职位。

如果说“政令指定都市”（在最初，有大阪市、京都市、名古屋市、横浜市、神户市这五大都市被指定为政令指定都市。此后，1963年增加北九州市，1972年增加札幌市、川崎市、福冈市，1980年增加广岛市，1989年增加仙台市，1992年增加千叶市，2003年增加埼玉市、2005年增加静冈市，2006年增加堺市，指定要件包括50万以上的人口、行政财政能力、与道府县的合意。）只包括日本屈指可数的大都市，那么“中核市”就是相当于区域据点的市。“中核市”的设置开始于1995年（1996年设置的中核市包括宇都宫市、新潟市、富山市、金泽市、岐阜市、静冈市（后为政令指定都市）、浜松市、堺市（后为政令指定都市）、姬路市、冈山市、熊本市、鹿儿岛市等12市，2006年增加到36市。）。只要人口达30万以上、面积达100平方千米以上的自治体，或者人口达5050万以上的自治体，经过都道府县议会的议决，就可被政令指定为“中核市”。中核市拥有与政令指定都市相同的特例权限，即接管60种府县事务。

“特例市”（最开始被指定为“特例市”的有函馆市（后为中核市）、盛冈市、川口市、大和市、小田原市、沼津市、甲府市、松本市、四日市市、福井市、吴市等。）是根据1999年制定的《地方分权一括法》下的地方自治法修正案而设置的。人口达20万以上的自治体可被政令指定为“特例市”，可从府县接管开发许可、停车场监管等19项事务，在完善都市设施方面拥有较多权限。

“中核市”和“特例市”的设置，是为了相应分权改革的舆论。由于国家与都道府县的分权必须有相应的行政财政能力来承接，“中核市”和“特例市”就成为表明其自治能力的新增分类。对于小规模自治体而言，虽可提供更为细致的行政服务，但由于职员数有限，在培养专业职员方面存在困难，大规模设施的建设和维护就难以进行（有研究表明，一个效率良好的都市运营，需要消防行政人员10万人；维持清洁工厂不出现二噁英，需要10-30万人；提供照料服务，需要20-30万人。）。因此，虽然原则上市町村地位平等，但被赋予特例的自治体与其他自治体之间存在权限梯度。

虽然实施了赋予权限梯度的分权方案，但彻底分权还是需要消除市町村在能力和规模方面的差距。消除差距的杀手锏，就是国家政府执行的市町村合并。

始于1999年3月末的“平成大合并”是日本的第三次大合并（第一次是明治22年为运行新的市制•町村制而开始的“明治大合并”，将7万多个基础自治体统合为约15000个，为户籍、征税、征兵、义务教育等国家基本体制的构建铺平了道路。第二次是发生在昭和28年到36年的“昭和大合并”，以形成拥有8000人以上的居民为标准的自治体为方针，以构建能够在自治体行政中建立新中学的市町村为目的。此后，市町村数量减至约3500个。）。“平成大合并”在制度方面的契机，是1995年的《市町村合并特例法》修正。此次修正新设了议员的任期特例和居民提案权。实施当时日本的市町村数为3232，7年后的2006年3月末，大幅缩减为1822，大概有近1500个市町村在短时间内从地图上消失，诞生了581个新市町村。与哪里的市町村合并，合并后的厅舍设置在哪里，新地名如何起等问题，让地方居民开始关心地区未来的发展（有许多居民抗议“平成大合并”产生的带有片假名外来语的新市名没有文化和历史感，通过投票让合并流产；也出现过将相距160千米之遥的群马县川长村与东京都世田谷区远距离合并的构想，其依据是两自治体间长达20年的居民间交流；还有依照生活圈的偏向而将一个村分割后与不同的市町村合并的事例出现。）。

“明治大合并”和“昭和大合并”是国家强烈干预而达成的合并，而“平成大合并”则以自治体为主体自行决断。从1987年到2000年3月，整个日本的市町村合并只发生了15件。而平成大合并的7年间，合并数猛增至581件。促成这一效果出现的主要原因是财政方面的优惠政策“合并特例债”，以及影响市町村财政主体的“地方交付税削减”。为促进市町村合并，政府通过《地方分权一括法》提出“合并特例债”等财政方面的优惠政策，为借款量大的市町村带来喘息之机。“合并特例债”允许在2005年3月末之前向都道府县申请的自治体，可以向国家借债10年，且只用偿还3成，其余7成由国家通过地方交付税负担。同时，“地方交付税削减”又让财政困难的小规模自治体难以为继，不得不寻求与其他自治体合并。“合并特例债”只适用于2005年4月以前的合并申请，而“地方交付税削减”则一直持续下去。

1999年8月，政府提出“关于市町村合并的准则”（自治事务次官通知），并要求都道府县给出推进市町村合并的要纲。此后，全国的市町村合并加速，并出现“西高东低”的趋势，即西日本合并推进迅速，而东日本的合并却难以推展（市町村数缩减率最高的广岛县1999年有86个市町村，而2006年缩减为23个。排在第二位的爱媛县，由70个减少为20个；排在第三位的长崎县，则由79个减少为23个；大分县则是由58个减为20个。与此同时，几乎没有合并进展的大阪府，市町村数从44降为43；东京都，从40降为39；神奈川县，则由37降为35；北海道，从212降为180。）。大都市区域的合并很难推展，而北海道则是因为各市町村面积广阔而难以合并。若合并后市町村面积过大，周边区域到中心地厅舍的距离边远，会恶化行政效率[11]。

“平成大合并”使村的数量急减，从1999年3月的568个下降为2006年的198个。经过合并，规模参差不齐的现象依然存在，1万人以下的小规模自治体仍占到自治体总数的27%。政府为了消除这些小自治体，2005年4月施行新《合并特例法》，5月总务大臣颁布基本方针，促进“平成大合并后”的进一步合并。国家试图将市町村数降到1000左右。国家的作用将只限定在外交和防卫、宏观经济政策等更加国际化的问题上。权限的不断分割和下移，使得都道府县的定位越来越模糊，于是废止都道府县、改为道州制的讨论也进入公众视野。

（三）居民政治参与方式的调整

“平成大合并”后，自治体的“居民投票”开始实施，提高了对于地方自治不可或缺的居民自治水平。截至2005年3月末的4年间，已有418个自治体实行了居民投票。其中，滋贺县米原町（现为米原市）赋予了永住外国人以投票权，长野县平谷村和北海道奈井町则分别试点了中学生和小学五年级以上学生的投票活动。

作为确认居民每个人意志的一种方式，有人认为居民投票意味着本应作为代表的首长和议员放弃了自己的权限，但更多的人认为居民投票能让政策更尊重地方居民的意向。“平成大合并”提供了让“居民投票”扎根自治体文化的契机。

居民投票所依据的法律有4种：（1）依据宪法95条记载的与《地方自治特别法》相关的居民投票，在国家制定针对特定自治体的相关法律时进行。除了国会议决之外，还需要居民过半数的同意投票。（2）在直接请求解散议会、解雇议员、罢免首长时举行的居民投票（《地方自治法》）。在三分之一以上的居民联名直接请求后举行居民投票，若有过半数同意，解散和罢免就能成立。（3）《合并特别法》中记录的与市町村合并相关的居民投票。当居民的提案或依照知事劝告的合并协议会设置遭到议会否决时，只要居民投票超过半数赞成，就视同通过议决。当首长和议会对于合并表现消极时，居民可以为设立合并协议会而集体行动。（4）根据条例的居民投票，又称“政策投票”，以在市町村合并和重要政策等的决定上反映居民的意志为目的而举行。“平成大合并”后，日本各地陆续制定被称为“自治体宪法”的《自治基本条例》，其中将居民投票明文化的自治体也不断增多。

“居民投票条例”提案根据首长（议会）或居民的“条例制定直接请求”，由都道府县议会、市町村议会制定。居民投票的课题和问题点在于，投票结果只在自治体内发生效力，并且因是条例而不具有法的约束力。居民投票后，首长和议会仍有可能采用与投票结果不同的政策决议。

围绕政策课题而开展的居民投票始于1996年8月，当时所要解决是新潟县卷町的原子能发电站的建设问题。同年9月，又围绕美军基地的缩小问题，冲绳县在县级范围内首次举行了居民投票。1997年6月围绕岐阜县御嵩町的产业废弃物处理厂建设，2000年1月围绕德岛县的吉野川可动堰计划，都展开了居民投票。总的来说，日本的“政策投票”实施次数每年大概只有1-3件[12]。

那么，“政策投票”究竟为何难以反映在政策实施上？以某村的原子能发电站开发计划为例。居民中会发起居民投票运动，如果村长和村议会对居民投票不关心，仍对居民投票抱持抵触情绪，即使居民召集2%以上选民签名直接请求制定投票条例，居民投票也不会举行，

因为还需要村议会对直接请求的可决。如果村长和村议会不愿意居民投票，一旦遭遇议会的否决，居民投票运动也很容易前功尽弃。针对东京都大田区的厅舍转移决策、中部新国际机场、神户机场的建设等决策的居民投票，都因遭遇议会否决而被虚化。而如果此时居民仍然坚持发挥“居民投票”的作用，仍可通过解散议会、罢免首长而使运动持续下去。德岛市吉野川可动堰计划就是其典型。第一次居民投票遭遇议会否决，而其后的议会选举中居民拥立“居民投票推进派”为候选人，终于确保了过半数。此后，居民投票条例在议会中获得通过，市长也不得不转变其政治立场。

一般日本民众通过投票选举首长和议员，以“间接民主主义”（代表民主主义、议会制民主主义）的方式让他们作为代表运作政治。在大规模化、复杂化的现代社会，间接民主主义的原理是奠定国家和自治体的政治形态基础所不可或缺的条件。间接民主主义也是作为自治体核心的《地方自治法》的原则。我们需要更深入地理解“政策投票”与以“选举”为表征的间接民主制之间的关系，明确间接民主制的作用及其限度。

法国思想家卢梭批判间接民主主义，认为国民只是在选举的时候才是主权者。以间接民主制为原则而行的政治，时常偏离居民的意志，被为政者的个人意志所左右。而直接民主制的缺点，则是决策缓慢。“政策投票”和“选举”并行，则可以将两种民主制糅合在一起。其中，居民投票制度并不是要用投票数立即决定政策的方向，而只是发挥“谘问居民投票”（参考居民投票）的作用，而最后的判断属于首长（议会）的决定权限，最终决定可以与居民投票的结果不一致。有人认为居民投票侵害了“议会”这一代表民主制机构的决定权，但居民投票其实是基于代表者偏离居民意志的历史反省而产生的间接民主制的安全阀。

四、遗留的问题

（一）议会主义与首长主义

日本的都道府县、市町村政治并不是中央政治的缩小版。日本的政治系统分为国政级和自治体级。国政级政治系统是“议院内阁制”（议会主义），而自治体级政治系统则被称为“首长主义”。日本国宪法规定国会是“国家唯一的立法机关”，并且是“国权的最高机关”。日本的国政采用国会中心主义。行政权的代表者内阁总理大臣，也是由国会指名选出的，其对行政权的行使也要对国会负责。在议院内阁制下，作为主权者的国民的意志，首先被委托给国会，然后间接反映在行政中。

与中央层面从众多议员中选出总理大臣的“议院内阁制”不同，地方自治体层面采用的是“大总统制”。日本国宪法规定，地方公共团体的首长由地方公共团体的居民直接选举产生。国家通过国会这个筛子选举行政首长，而自治体的首长与居民处在直接关系中，首长和议会完全独立。但在现实中除非首长表现强势、能力出众，除共产党以外的政党都会悄悄推荐首长候选人，导致首长与议员间存在共同利害关系，使议会成为首长所提议案的追认机关。都道府县知事选举时，在有力政党支持的候选人中，大部分都是擅长行政实务、拥有通向中央行政部门管道的前任中央官僚。

自治体的首长和议会同时对居民负责，而在被居民直接选举、不通过议会而直接在行政中反映居民意志的意义上，首长的权限更大。比如知事和市町村长能够编制预算，向议会提案，并亲自执行通过的预算。预算的编订权和执行权都由首长所有，而议会的重要权限之一是预算议决权。议会只能在不侵犯首长的预算提出权限的范围内，修正预算。首长通过预算，对自治体内的所有公事施加影响。当与议会关系恶化、遭受不信任议决时，国家的内阁和首长都拥有解散议会（国家级别为众议院）的权限。此时，国家的内阁将总辞职，将判断交由民意，而自治体的首长则不需如此。只有当解散后的议会选举中反首长派获胜时，遭受不信任议决的自治体首长才不得不辞职。也就是说，只要有舆论作为支撑，不论与议会的关系多恶劣，首长都能保有其任期。知事和市町村长拥有“再议请求权”，不会立即受到地方议会议决的约束，而是可以将议会的决定退回议会再度审议[13]。

然而，虽然制度设计上存在议会与首长间的相互牵制，从实践的角度来看却往往表现出利益的结盟，每一种权力都在寻求壮大，寻求拓展利益辖区的方式。如果不是以最大多数居民的利益为施政旨归，那么只要是间接民主制，都难以避免公共事业项目供需出现错位的问题。

（二）交付税与补助金

日本民众认为，自治体接受国家转移支付的资金，就会与中央的影响力纠缠在一起，导致自治体无法根据自己的判断决定政策。但由于泡沫经济破灭后经济不景气导致税收难以上升，少子高龄化社会的到来增加了行政服务的压力，自治体的借款不断增加。政府为了重振经济，从1998年开始相继提出大规模的经济政策，并将目光投向自治体的财政。接受国家补助的公共事业在全日本大量动工，其费用依靠国债和多种地方债。

衡量自治体财政自主性程度的指标，即自主财源在年收入总额中所占的比例。自主财源，指地方税、使用费、手续费等自治体可以自主征收的财源。而与自主财源相对的是国库支出金、地方交付税、地方债等依存财源。2002年度，全自治体年收入总额中自主财源占比为50.6%。

国民纳税中60%是国税，剩余40%是地方税。但通过地方交付税，国家支出只有40%，而地方支出达到60%。一般自治体财政中“国库支出金”有15%，“地方交付税”有18%，两者相加达到自治体年收入的3成多。在人口不满3500人的町村，“地方交付税”会占到43.9%。“国库支出金”是使用方式被详细规定的专项资金，而“地方交付金”是一般财源，其使用方式可以由自治体自由裁量。

国库支出金中，大部分属于“补助金”。当自治体想做某项事业时，可以向中央官厅申请，经过审查，国家会按事业费用的一定比例拨付补助金，拨付基准由中央决定。某个自治体可能听取民意计划修建某项公共设施，但如果计划中存在不符合补助标准的项目，若不修改计划就无法获得补助金。基本所有的自治体都缺少自主财源，依存补助事业。因此许多情况下，自治体都不得不按照国家的意图修改计划。而中央统一的基准，将阻碍自治体依据自主的判断进行富有地方特色的建设。同时，与公共事业相关的补助金，又容易有政治家插足，成为利权政治的温床。自治体在不接受国家补助金的情况下实施的事业，被称为“单独事业”。在2002年度决算市町村进行的事业中，单独事业与补助事业的比例为60:36，而在都道府县一级，比例为37:51。中央官厅的各省厅会在补助事业中设置好项目清单，服务于各省厅权限的扩大。借助大量补助事业，官僚在日本全土仍旧保持了影响力。

为了避免中央官厅借助财政扶持干涉地方自治体自身的发展意志，2000年施行的《地方分权一括法》在占自治体自主财源7成的地方税中取消了居民税的限制税率，扩大了各自治体的裁量空间。地方债起债时的国家许可制度原则上被取消，变为协议制。自治体有独自收税权的法定外普通税，也变为协议制，比如山梨县河口湖町增设了游鱼税，三重县则增设了产业废弃物税[14]。然而，这种调整方案中仅仅涉及到对财税体系中央地关系的调整，并没有涉及地方自治体内部利益关系的调整，因此公共事业项目的供需匹配仍不能得到有效的制度保障。

五、结论与讨论

在中国的地方社会治理过程中，往往遇到资源输入与地方社会的实际需求错位的情况。有人将解决之策推卸到政治体制方面，认为这是由于中国缺失议会民主制、竞争性选举所导致的。然而日本的经验告诉我们，在看似民主的议会制和竞争性选举的制度框架下，仍会存在严重的公共事业项目供需错位问题。由于利益的相互渗透和决策时相互间的责任牵连，解决该问题时竟找不到一个明确的责任主体。本文的研究带给我们如下启示：

第一，间接民主制下的选举无法避免蜕化为“选主”的可能。不论是选举首长还是选举议会，在选举过后，选民都有可能丧失主权者的地位，选举制度本身无法保证首长或议会始终站在“为人民服务”的立场行事。

第二，制度设置中的权力制衡，在实践中无法排除蜕化为权力结盟的可能。虽然议会与首长之间能够通过不信任案和解散权相互牵制，但实际上各权力主体有可能在行政过程中形成权力合力，让政策运行脱离民众意志。

第三，追求地方自治、抵触国家统筹的改革方向，也无法从根源上解决公共事业项目供需错位的问题。日本90年代以来的分权改革，虽然一定程度上缓解了国家意志对地方意志的强加状况，却无助于公共决策的流程再造，相反有可能加剧地区间发展的不平衡，进一步加剧资源匮乏地区的过疏化倾向。

正因为如此，日本90年代以来对地方治理结构的调整，对于解决公共事业项目的供需错位问题可谓杯水车薪。如果没有法律以外的伦理约束，单纯凭靠法律和制度本身作为大前提进行演绎推理，即使是议会民主制也难以避免掌权者在权力滥用上更为积极，变得贪求一己私利而无视公共福祉[15]。此时中国共产党在治国理政中探索的“德治”就显得特别重要，因为“德治”要求执政者具备内在的伦理动力和使命感，使他们对自己的工作和职责进行充分的情感投入。中国的地方治理当然也需要改革，但改革的方向却不必是对制度逻辑和技术治理的单向度强调。避免公共事业项目的供需错位、维系执政者与广大民众联系的最好方式，不在于选举这种形式，而在于执政者对民众的责任感和情感投入，以及对民意的有效识别和组织。

当然日本地方治理的调整过程也有值得我们参考之处。比如，日本通过地方分权改革，实现了中央与地方权力配置的制度化[16]，各级政府的权能归属相对确定、事权划分边界明晰，并得到法律切实保障，使央地关系在事权上出现从宏观到微观的梯度分布，跳出了职责同构的格局。在我国的东部发达地区，有些地方政府在治理中也开始强调权力的规范化运行，通过权力清单明晰职责边界、梳理政府层级间的权责关系，引导和约束政治能量的有序释放。政府纵向职责体系的梯度化和政府间权责关系的制度化，是政府治理能力走向现代化的必要条件。

另外，为了维护国家主权的完整，任何现代国家的全国性政府都必须对区域性政府施加一定的监督和控制[17]，否则就将退回到前现代国家的治理状态——国家难以在基层治理中实现权力在场，而是将基层职权让渡给民间社会团体[18]。如何保持地方政治共同体与国家的利益关联和意志关联，是一个颇具艺术性的问题。日本的经验为我们展示了中央政府减少对地方的行政命令、使地方越来越拥有自主发展权的过程，日本社会已经进入到后现代化的发展阶段。不过由于资源禀赋的不同，地方分权可能带来两个截然相反的后果：资源丰富的地方，其自主性可能得到激发，有助于充分发挥其能动性开展地域振兴；资源贫乏的地方，社会则有可能进一步走向解体，过疏化进一步加剧。对于有着共同富裕理想和使命、正处于现代化发展道路上的中国来说，如何将国家意志与民众意志巧妙融合、动员和统筹社会资源，将国家力量与地方社会的自主性有效结合，则比单向度地拒斥国家力量更加考验为政者的智慧。

参考文献

[1]仇叶，贺雪峰.泛福利化：农村低保制度的政策目标偏移及其解释[J].政治学研究，2017（3）.

[2]邢成举.村庄视角的扶贫项目目标偏离与“内卷化”分析[J].江汉学术，2015（5）.

[3]单丽卿.“因改善而消亡”：标准化建设与农村小规模学校生存困境——基于县域义务教育均衡政策的实践案例[J].中国农业大学学报（社会科学版），2019（8）.

[4]王汉生，王一鸽.目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑[J].社会学研究，2009（2）.

[5]杨华，袁松.行政包干制：县域治理的逻辑与机制——基于华中某省D县的考察[J].开放时代，2017（5）.

[6]欧阳静.压力型体制与乡镇的策略主义逻辑[J].经济社会体制比较，2011（3）.

[7]孙秀林，周飞舟.土地财政与分税制：一个实证解释[J].中国社会科学，2013（4）.

[8] 五十嵐敬喜、小川明雄.公共事業のしくみ：いっきにわかる「日本病」の本質と問題点[M].东京：東洋経済新報社，1999.

[9]宇沢弘文.「成田」とは何か—戦後日本の悲劇—[M].东京：岩波新書，2005。

[10] 世界情勢を読む会.面白いほどよくわかる日本の政治[M].东京：日本文芸社，2006.

[11] 小原隆治.平成大合併の現在[J].世界，2005(10).