理论研究 | 上海创新型产业用地规划土地管理的思考——基于政策研究视角|上海市|土地管理|城市规划|工业用地|用地规划

导读

创新型产业用地是实施创新驱动发展、推动传统产业转型升级的重要空间载体。追本溯源，理清上海创新型产业用地设置的初衷，即有效服务产业发展与规范产业用地分类管理；结合政策工具演进分析，评估政策目标的明确性与连贯性，通过实际规划建设情况的定量定性分析，评估政策实施的实际效用。总体来看，上海创新型产业用地政策较好地服务了产业发展，但也存在少量以研发之名，行办公之实的情况。最后，提出要在支持产业高效落地的导向下，更好地应对技术发展和市场需求变化，创新刚弹结合的规划土地管理要求。

本文字数：10506字

阅读时间：32分钟

作者 | 欧阳瑶瑶，徐玮

上海市数字城市规划研究中心

关键词

创新型产业用地、规划土地管理、政策工具、政策评估

随着国家经济由高速增长向高质量发展转变，产业用地供给政策成为供给侧改革的重要组成，在推动创新型产业发展，助力产业结构优化升级等方面发挥着重要作用，创新型产业用地政策应运而生。上海于2011年新增了创新型产业用地的单独地类即研发用地，并以2013年发布的《关于增设研发总部类用地相关工作的试点意见》（以下简称《试点意见》）为起点，开始了在较系统的政策文件指导下的持续实践，研发用地为创新产业发展提供了有效的土地供给。在超大城市资源环境紧约束将长期存在、房地产市场的发展进入新周期、新科技带来新动能和新赛道的背景下，有必要对施行十余年的研发用地相关政策进行综合评估，为政策完善提供参考。

政策工具与政策评估

1.1 政策工具分类

政策工具是政府机构通过某种手段或途径实现政府行为的调节机制，也是政府推动和实施政策的首要手段[1]。土地是城市发展的空间载体，产业发展离不开土地要素的有效供给，地方政府依托政策工具，合理配置土地资源，引导产业发展方向。Rothwell & Zegweld (1981)依据政策的作用方式与功能导向，政策工具可分为供给型、需求型和环境型，这一维度的划分，很好地揭示了政策的内在结构以及不同类型政策的作用范围。

供给型政策工具是指政府通过自上而下各种方式的支持，直接作用于生产要素，扩大有效供给力度的手段[2]，多从土地供给、技术标准、空间形态、公共服务等方面着手，为创新型产业用地提供支撑。需求型政策工具主要作用于市场维度[3]，通过降低使用成本、实施补贴等方式，提高对政策对象的拉动力，表现为对创新型产业用地的货币补贴、实物补贴等。环境型政策工具是指政府通过目标规划、金融、税收和法规管制等方式从侧面影响政策对象[3]。综合考虑政策目标、政策环境、资源限制等因素，一个政策文本常兼容多个政策工具，以实现政策效用最大化。

1.2 政策评估

对政策工具进行评估是政策制定者了解政策实际效能，进行政策制定和优化的重要支撑。国内外学者从多元视角对政策评估进行了研究，主要集中在内涵界定、模式构建、标准设定以及评估方法等维度。林水波[4]等人认为，政策评估涉及政策方案制定、执行、结果全过程，通过全面系统研究，对政策设计的完整性与周密性予以论证，深入考察政策执行的实际情形，以判定其与预设政策目标及方向的一致性程度，并阐释社会干预政策所产生的效应。萨茨曼是较早研究政策评估标准的学者之一,他提出政策评估标准可从五个方面考量，即工作量、工作量、效率、执行过程、绩效、绩效充分性[5]。随着政策科学的发展与多领域技术工具的引入，政策评估方法不断创新拓展，包括实验室法、回归分析法、成本-效益分析法[6]以及访谈调研法等，概括下来可分为定量评估，即根据统计数据，计算评估对象的有关指标和数值并进行分析，此类方法能较好地保证评估结果的客观性；定性评估，通过对政策进行观察、分析、调研，对政策的相关性质直接做出判定，该方法可弥补定量评估所无法展示的价值标准以及政策与效果之间因果关系。

政策本身的复杂性、长周期性与系统性，使得全程追溯和全要素评价较困难且成本偏高，因此本文选取两个关键点，即创新型产业用地的规划土地政策工具与政策目标的关系、实际政策效用评估，综合采用定性与定量评估，对上海创新型产业用地的整体情况开展研究。

上海创新型产业用地的

演进逻辑与设置初衷

创新型产业用地在上海市的规划用地分类中对应“科研设计用地（C65）”，一般被称为研发用地。以地类划分为标志，研发用地的演进可分为三个阶段：

图1 上海市研发用地发展历程示意图

资料来源：笔者自绘

2.1 阶段一：2010年前，放宽工业用地（M）容积率满足研发需求

中心城关注存量工业用地功能转型，通过放宽工业用地容积率指标，为工业用地无需调整用地性质便转型为信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业提供可能1。区关注在新增工业用地内兼容设置，对于带有研发、中试等综合内容的工业用地，容积率在工业用地1.5的基础上可提高至3.02。该阶段，研发需求还处于萌芽或初始阶段，政策初期较为可控，但随着时间的推移，逐渐出现了部分企业利用容积率增加，建设用于出租的办公楼宇。该项面上适用的政策，对招拍挂的办公市场带来了较大冲击，也造成了工业园区内工业、办公、研发等相互混杂、难以管理的局面[7]。

2.2 阶段二：2011-2013年，新增地类M4和C65

为应对日渐增大的研发需求与上一阶段的问题，上海将研发从工业用地中拆分出来，对产业功能分类管理。一方面，新增与研发相关的地类，即工业研发用地（M4）和科研设计用地（C65）。另一方面，提出初步的规划土地管理要求，包括整体控制工业用地提高容积率3，管控实际使用功能，以堵住工业用地做办公的出口，从而引导企业选用相应地类。该阶段，研发需求日渐扩大，上海开始了对研发的规范化管理，但相应要求主要集中在用地分类，土地管理要求较为初步，规划布局与规模尚无系统思考，同时“工业研发用地”和“科研设计用地”在实际选用时较难抉择。

2.3 阶段三：2013年至今，地类归并为C65，不断优化规土管理要求

2013年，上海发布《试点意见》，该文件是研发用地的首个完整文件。它将研发地类统一表达为科研设计用地（C65），形成系统的规土管理要求，包括明确的规划要求、严格的项目准入、适应性的供地方式、引导性的土地价格、限制性的转让政策、奖惩性的分阶段履约评估制度等。后续，为加快上海科创中心建设，又以该文件为基础，结合市场与管理需求，出台了一系列优化政策。该阶段强调对研发用地的全生命周期管理，通过一套较为可控的、确保土地适配的机制，为真正具有研发需求的项目提供了大力支撑。

综上，上海研发用地设置的初衷可总结为两方面：一是有效服务产业发展，通过增设研发用地，在区位条件较好、土地价值较高的地区，以研发用地降低土地租金，鼓励产业转型与创新发展。二是规范产业用地分类管理，避免部分企业利用工业用地容积率增加，建设办公楼出租，冲击商办市场，同时加强全周期的监管，确保真正用于研发。

政策工具与政策目标的一致性评估

政府制定政策的出发点是考虑长期收益与短期收益的平衡[8]，对于新兴事物，一个或一套同期政策通常难以达成预期目标，往往需要经历动态调整方可契合发展需求。在此过程中，“政策波动”与“企业选择”相互交织，构成了多轮博弈格局，本质上这一过程可视为一种“议价”机制[9]。政府需依据特定政策在市场中引发的反馈信息，对政策内容予以针对性的调整和优化。通过梳理2013年以来，上海出台的一系列研发用地相关政策，聚焦规划土地政策工具，评估与研发用地设置目标的关系。

3.1 供给型政策工具

3.1.1 用地内涵上兼顾服务生产与服务办公

上海的研发用地自诞生之初便蕴含着双重内涵。据产业发展需求，2011年版的《上海市控制性详细规划技术准则》将研发类用地分为M4（工业研发用地）和C65（科研设计用地）。其中，M4与工业生产活动有较直接关联的，用于各类产品及其技术的研发、中试等设施的用地；C65是不直接服务工业生产，而是应对各类新产业新业态的空间需求，但较行政办公、商务办公又具有更强的专业性与技术性的用地，如科学研究、勘测设计、观察测试、科技信息、科技咨询等。目前，在规划层面，这两重内涵已合并，统一采用科研设计用地（C65）表达，并将研发总部功能也纳入其中，以提高对全球研发总部的吸引，但在土地层面，仍细分为产业项目类研发用地、通用类研发用地。可见，上海研发地类是既兼顾服务直接面向生产的研发和服务新产业新业态，又关注研发能级，通过新增地类的方式保障产业转型和创新发展需求，规范用地管理。

3.1.2 逐步放宽对布局与规模的限制

研发用地设立之初，确立了“严格限制规模、适度发展研发总部类产业”的基调，原则上仅允许在试点的104区域内新增以及存量转型为研发用地。随着“上海2035总规”批复，为支持产业高质量发展，研发用地的规划管理变得相对宽松，与对商办、住宅等经营性地类的上限管控不同，单元层次规划对研发用地布局与规模均不做强制性管控，控详规划层面也在遵循向产业区块集中的原则下，按照产业发展的实际需求确定。随着产业支撑力度的加大，上海科创中心的建设，上海对研发用地布局与规模的要求逐渐放松，为产业发展提供了充足的用地保障。

3.1.3 规划技术指标在兼顾土地高质量利用和拉开商办用地差距之间寻找平衡

研发用地的容积率和高度一直介于工业和商办之间，稳定在上限3.0和50m，这体现了政策试图在集约节约用地和拉开与商办用地差距之间寻找平衡。在集约节约方面，研发用地的容积率始终高于工业用地，其中通用类研发更是强调管控容积率下限以适应土地高质量利用4；在处理好与商办关系方面，既明确了3.0的上限，也要求容积率的确定应符合产业发展导向、地区规划控制。近年来，又进一步强化了指标的弹性适应，即明确对有特定需求的项目可按需确定规划指标。

3.1.4 提高兼容比例适应融合发展需求

最初，研发用地可兼容10%的公寓、专家楼与公共服务设施；2017年起，上海市开始尝试扩大兼容比例至15%；2020年起，兼容比例扩大为30%，并明确配套设施分为产业用途和生活配套设施两类5；2023年为激发产业创新，针对规划编制阶段叠加了产业融合管理要求的研发用地，实施中地块用地性质可在工业、研发和仓储间进行转换或混合设置6。可见，政策通过不断提高研发用地兼容比例，来顺应产业多业态融合发展趋势，引导更加多元的混合。

3.2 需求型政策工具

需求型政策工具通过刺激和引导市场需求，相关的规划土地政策主要体现在土地出让价格与方式上，即通过一定的地价倾斜和出让方式的排他性，促进政策目标的实现。研发用地的地价可由区政府集体决策，在基准地价的基础上，以引导产业发展、提高土地绩效为目标，地价的最终确定给了各区更多集体决定的空间。为使产业用地匹配更加适合的主体，在土地获取方式上进行倾斜，包括园区平台和领军企业在获取通用类研发用地也可采用带产业项目挂牌获取等（见表1）。

表1 历年地价与土地出让方式的变化

资料来源：笔者根据上海历年产业用地政策发文整理

3.3 环境型政策工具

3.3.1 通过自持比例稳定产业发展

为防止产业空心化，保障产业的连贯性和稳定性，上海研发用地一向都有较高较严格的持有比例要求，包括要求产业项目类研发用地需整体持有，这也是该类用地可以排他性的土地出让方式和更优惠的地价获得土地的一种约束和责任；严格管控通用类研发的持有比例，始终要求自持物业不得少于70%。2018年，通过限定直接转让的比例、鼓励先租后售，确保承租人产业绩效与研发投入门槛等要求的基础上，适当放宽了园区平台和领军企业的通用类研发物业持有比例的要求，给与园区优质企业更多的弹性和自主性。

3.3.2 以全生命周期管理提高土地质量效益

上海强调落实土地的全生命周期管理，全生命周期涵盖项目的准入筛选、过程管理和退出机制，依托土地出让合同，管控研发用地的实际使用功能、税收与项目投达产等指标、产业绩效评估、分割转让要求等。上述政策工具在一定程度上确保了研发用地真正用于服务产业发展。

研发用地政策的实施效用评估

历经十余年的发展，上海研发用地规模日渐扩大，为创新产业提供了有效的土地供给。在政策比较分析的基础上，评估政策的实施效用，形成对政策理论与实践层面的全面认识。

4.1 总量规模略偏大

截至2024年底，全市已批控详规划中，规划研发用地约占工业用地的13%，较深圳、广州等国内其他城市的10-15%的总量管控基本一致；全市已入库的单元规划，研发用地规模约占工业用地比例的17%，较控详规划有所增加，需重点关注规划研发用地总量。

4.2 空间布局与规划导向基本一致

从空间布局来看，规划研发用地基本都位于开发边界内，据统计，超98%的研发用地位于开发边界外；呈现出向划定的产业区块集中的趋势，约四成的用地位于产业区块内，产业区块外零星分散布局了约60%的规划研发用地，其中CAZ、城市副中心、新城中心等城市核心功能区域内也存在少量的规划研发用地，占比约6%；规划研发用地多远离轨交站点布局，约10%的研发用地位于轨交站点600m范围内。可见，研发用地的布局有考虑向产业区块集中，并将临近轨交站点的优势区位让渡给商业办公等功能。

4.3 实际使用体现了支持服务产业发展的导向

根据三调数据，研发用地的实际使用体现了支持新兴产业发展的导向，但也存在部分“商办化”的情形。从土地供应的行业信息来看，截至2022年第三季度，在统计的有明确行业投向信息的研发用地中，约3/4投放在主导行业或战略性新兴产业，如研究和试验发展、软件和新兴技术行业、计算机通信等；其他多集中于纺织服装、服饰业、通用设备制造等的研发办公。从三调实际使用来看，已建成的研发用地中，有近1/3的被认定为商办用途。

表2 供应研发用地三调用途情况

资料来源：笔者根据“三调”数据整理

4.4 开竣工情况较好，但投达产履约率有待提升

在累积供应的200余幅研发用地中，项目的开工履约率接近100%，竣工履约率偏低不足70%。尽管投达产履约率不高，但履约地块的绩效较好，有产值数据的地块中仅1幅的实际产值低于合同约定，这与项目建设完成、产业发展进入正常通道仍需一定周期有较大关系。

4.5 对商办用地产生了一定压力

研发的供应流量、租金水平均对周边的商办造成了一定压力。从土地供应来看，因市场需求等现实原因，近年来研发用地年度供应规模均超过1平方公里，并且已接近甚至超过当年度商办用地供应规模。以典型区域嘉定新城为例，2014年-2021年第三季度陆续供应了21公顷商办用地，此后无商办用地供应，2021-2022年则供应了3幅、5.6公顷研发用地。从租金水平来看，研发用地地价较商办大大降低，因此同等条件下租金水平存在明显优势。比如位于青浦工业园区周边办公监测点的监测租金在2015-2018年间逐年稳步增长，但自2019年云轮科创园建成运营后，租金水平明显停止增长甚至偶有回落。

4.6 企业对研发用地政策持整体认可态度

通过对张江产业社区的复星产业园区、联想总部园、皓元医药、格科微电子等企业进行踏勘和座谈，企业整体认为研发用地较好地发挥了服务产业发展的作用，容积率、高度等指标的设定也都较好地满足了产业发展需求，同时针对居住配套、研发建筑标准、绿化率、环保要求等方面，提出政策优化的需求。

表3 典型园区的需求梳理

资料来源：笔者根据调研访谈整理

政策完善建议

5.1 政策建议

根据政策目标的一致性分析与实施效用评估，上海研发用地的管理要求相对完善，对加快高能级产业项目引入、推动产业转型升级等方面也发挥了积极的支撑保障作用，但因监管有效手段不足，也存在部分研发用地“多点开花”、“用非所用”的情形，可能对全市商办市场带来不利影响。在遵循支持产业高效落地的初衷导向下，为更好地应对技术发展和市场需求变化，充分调动市场积极性，激发城市活力，可从以下几方面创新刚弹结合的规土管理要求。

在规划管理层面，建立产业用地的大类管控，即通过用途转换负面清单，完善研发用地用途转换规则，允许负面清单以外的用途比例按合同约定自由转换，以更加柔性的管控激活创新。在土地管理层面，在把控总量的基础上，完善流量管理，即综合考虑研发用地与工业、商办的合理比例关系，同时结合市场反馈情况，确定下一年度的研发用地的供应计划。在建设管理层面，可通过限定楼板承重、货梯需求、单套套内最小建筑面积等，以建设形态限制具体用途，确保建筑物为研发使用；另一方面针对单地块绿化率过高的情形，允许在满足一定条件的情形下，将单地块绿地率指标在园区统筹，如设置集中绿地等，同时鼓励屋顶花园、建筑架空层的空中花园等形式，参考新加坡等地经验将立体绿化按照系数折算计入绿地率指标[10]；针对环保要求，可通过正面清单的形式，明确部分确实无污染的行业可参照商办的标准执行，无需考虑防护、隔离等方面要求。

5.2 总结与思考

研发是完善城市功能和推动产业发展不可或缺的功能，研发用地的出现具有一定的必然性，反映在它是城市化和工业化发展到一定阶段的产物，国内外相继出现了各类与研发相关的城市功能，为此需要提供相应的城市空间[11]。研发用地也较好地体现了政府和企业的协商，即政府让利并引导产业发展，企业提高社会贡献度以实现共赢，因此，各个调控要素也有必要在“收”“放”之间不断调节，使新型产业政策调控力度达到平衡[12]。再者，研发用地具有较强的过渡性，上海市研发的概念一直有两层内涵，即服务于工业的产业项目类研发和适用于新型办公的相对低廉的通用类研发，随着城市产业结构的完善与稳定，未来需要扶持的新兴业态在绝对规模上或将减少[13]，研发更需要遵循创新链与产业链相结合的模式，更多地依附于工业用地，规划管理也可从小类管控向大类管控转变，如上海市2023年底发布的产业多业态融合政策。产业发展充满了不确定性，政策实施也受多方面因素影响，本研究从规划土地管理的视角对政策制定和效用进行了初步研究，后续可依托更加量化的数据模型，从产业、经济、社会效应等方面进行综合评价。

注释&参考文献（上滑查看全部）

注释

注释1 ：《关于促进节约集约利用工业用地、加快发展现代服务业的若干意见》（沪规法〔2008〕866号）

注释2：《关于进一步加强土地集约利用、合理核定郊区工业用地规划指标的意见》（沪规区[2008]287号）

注释3：《关于贯彻住房城乡建设部《建设用地容积率管理办法》有关控制性详细规划容积率管理的实施意见》（沪规土资详〔2012〕403号）

注释4：《关于上海市推进产业用地高质量利用的实施细则（2020版）》（沪规划资源用〔2020〕351号）

注释5：《关于上海市推进产业用地高质量利用的实施细则（2020版）》（沪规划资源用〔2020〕351号）

注释6：《关于促进城市功能融合发展创新规划土地弹性管理的实施意见（试行）》（沪规划资源详〔2023〕449号）

参考文献

[1]Flanagan K, Uyarrae Laranja M. Reconceptualising the‘Policy Mix' for Innovation[J]. Research Policy, 2011(5): 702-713.

[2]黄新平，黄萃，苏竣．基于政策工具的我国科技金融发展政策文本量化研究[J]．情报杂志，2020(1)：130-137．

Huang Xinping, Huang Cui, Su Jun. Quantitative Research on the Development of China's Science and Technology Finance Policy Text Based on Policy Tools [J]. Journal of Intelligence, 2020(1): 130-137.

[3] 侯衡,邓敬宏,张喆,等. 深圳市创新型产业空间政策研究 [J]. 规划师, 2021, 37 (06): 31-37.

Hou Heng, Deng Jinghong, Zhang Zhe, et al. Research on the Spatial Policy of Shenzhen's Innovative Industries [J]. Planners, 2021, 37(06): 31-37.

[4] 林水波,张世贤.公共政策[M].台北:五南图书出版公司,1982:499.

Lin Shuibo, Zhang Shixian. Public Policy [M].Taipei: Wu Nan Book Co., Ltd., 1982: 499.

[5]Suchman E A.Evaluation Research:Principles and Practice in Public Service and Action Programs[M].N.Y.Ressell Sage Foundation,1967:61.

[6]陈振明.公共政策分析[M].北京:中国人民大学出版社,2003:411-412.

Chen Zhenming. Public Policy Analysis [M]. Beijing: China Renmin University Press, 2003: 411-412.

[7] 徐小峰,黄贤金,陈志刚.上海新型产业用地政策的演进逻辑研究 [J]. 规划师, 2023, 39 (02): 70-76.

Xu Xiaofeng, Huang Xianjin, Chen Zhigang. Research on the Evolutionary Logic of Shanghai's New Industrial Land Policy [J]. Planners, 2023, 39(02): 70-76.

[8]郑德高,卢弘旻. 上海工业用地更新的制度变迁与经济学逻辑 [J]. 上海城市规划, 2015, (03): 25-32.

Zheng Degao, Lu Hongmin. Institutional Change and Economic Logic of Shanghai Industrial Land Renewal [J]. Shanghai Urban Planning Review, 2015, (03): 25-32.

[9]颜昱琪. 创新型产业用地政策对产业结构调整的影响研究[D]. 深圳大学, 2020.

Yan Yuqi. Research on the Impact of Innovative Industrial Land Policy on Industrial Structure Adjustment [D]. Shenzhen University, 2020.

[10] 吕峰，刘松. 面向创新型产业的工业用地规划管理优化策略研究[A]. 中国城市规划学会：面向高质量发展的空间治理年会论文集[C].

Lv Feng, Liu Song. Optimization Strategies for Industrial Land Planning and Management for Innovative Industries [A]. Proceedings of the Annual Conference on Spatial Governance for High-Quality Development [C].

[11]颜昱琪. 创新型产业用地政策对产业结构调整的影响研究[D]. 深圳大学, 2020.

Yan Yuqi. Research on the Impact of Innovative Industrial Land Policy on Industrial Structure Adjustment [D]. Shenzhen University, 2020.

[12]刘力兵,岳隽等. 新型产业用地政策调控机理研究 [J]. 规划师, 2020, 36 (20): 27-31.

Liu Libing, Yue Jun. Research on the Policy Regulation Mechanism of New Industrial Land [J]. Planners, 2020, 36(20): 27-31.

[13]杨杰. 高新区科研创新用地规划研究[D]. 东南大学, 2016.

Yang Jie. Research on the Planning of Scientific Research and Innovation Land in High-Tech Zones [D]. Southeast University, 2016.

*本文为2025中国城市规划年会论文

【免责声明】本公众号发布的内容仅供学习交流使用，不以任何形式进行牟利。内容版权归原作者所有。如有侵犯您的权益，请及时与我们联系，我们将于第一时间协商版权问题或删除内容。内容为作者个人观点，不代表本公众号立场和对其真实性负责。

理论研究 | 国土空间规划背景下城市生态廊道的城市设计响应