为完善宏观审慎政策框架，加强系统重要性银行监管，根据《系统重要性银行评估办法》，中国人民银行（以下称“人民银行”）、中国银行保险监督管理委员会（以下称“银保监会”）基于2020年数据，评估认定了19家国内系统重要性银行，包括6家国有商业银行、9家股份制商业银行和4家城市商业银行。按系统重要性得分从低到高分为五组：第一组8家，包括平安银行、中国光大银行、华夏银行、广发银行、宁波银行、上海银行、江苏银行、北京银行；第二组4家，包括浦发银行、中信银行、中国民生银行、中国邮政储蓄银行；第三组3家，包括交通银行、招商银行、兴业银行；第四组4家，包括中国工商银行、中国银行、中国建设银行、中国农业银行；第五组暂无银行进入。
同时，为完善我国系统重要性金融机构监管框架，明确系统重要性银行附加监管要求，人民银行会同银保监会联合发布《系统重要性银行附加监管规定（试行）》（以下简称“《附加监管规定》”）。
本次系统重要性银行是基于2020年12月发布的《系统重要性银行评估办法》对国内30家银行进行评估后最终确定的。同日发布的《附加监管规定》是继2021年4月发布的征求意见稿之后的正式试行文件。至此，系统重要性银行评估和监管规定已基本成型。
表1：近年来国内系统重要性银行监管政策发布情况
系统重要性银行定义
系统重要性银行是指因规模较大、结构和业务复杂度较高、与其他金融机构关联性较强，在金融体系中提供难以替代的关键服务，一旦发生重大风险事件而无法持续经营，可能对金融体系和实体经济产生不利影响的银行。根据《系统重要性银行评估办法》，系统重要性评估依据银行的规模、关联度、可替代性和复杂性等指标。参评银行某一具体指标的得分是其该指标数值除以所有参评银行该指标的总数值，然后用所得结果乘以10000后得到以基点计的该指标得分。各指标得分与相应权重的乘积之和，即为该参评银行的系统重要性得分。
表2：系统重要性评估打分指标和权重
本次参评对象为调整后表内外资产余额排名行业前30的银行，最终认定的19家国内系统重要性银行大部分也是按照规模排序的大型商业银行。规模较大的机构往往意味着较大客户基数和营业机构数量、较大的支付结算和托管、代销规模、较大的同业、投资和债务融资规模，评估设定的指标多数与银行的规模具有相关性。与此同时，系统重要性的认定对高杠杆、高衍生业务的银行给予更高的评分，对于多元化综合经营的银行也给予更高分数。基于此类机构的业务模式，在发生风险的情况下，容易在市场上产生风险传导，引发一系列连锁反应。因此各个档次的排序、入选标准并不完全与规模挂钩。
系统重要性银行的附加资本和杠杆率规定
系统重要性银行按得分从低到高分为五组，本次评估结果无第五组银行。系统重要性银行在满足最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求基础上，还应满足一定的附加资本要求，由核心一级资本满足。第一组到第五组的银行分别适用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本要求。从评估结果看，第四组银行同时入选了全球系统重要性银行，根据2020年金融稳定局公布的全球系统重要性银行名单和档次分类，工商银行、中国银行和建设银行为第2档、适用1.5%的附加资本要求，农业银行为第1档、适用1%的附加资本要求。此外，系统重要性银行在满足杠杆率要求的基础上，应额外满足附加杠杆率要求。附加杠杆率要求为系统重要性银行附加资本要求的50%，由一级资本满足。除资本和杠杆率要求之外，《附加监管规定》也提出将对系统重要性银行的流动性和大额风险暴露进行评估，目前未提出具体要求。
表3：国内系统重要性银行核心一级资本充足率和杠杆率达标情况
注：上表中--表示公开渠道信息缺失。
资料来源：中诚信国际根据公开信息整理
对于系统重要性得分高的机构，监管提出更高的资本厚度要求，为应对风险提供足够的风险缓冲。从银行经营数据来看，各大银行杠杆率的达标压力普遍不大，核心一级资本约束力相对更强。由于第四组均为全球系统重要性银行，已有1.5%或1%的附加资本要求，在此次规定出台之后，四大行的资本规划无需调整。此次规定出台主要约束其他新纳入的国内系统重要性银行。截至2020年末，19家系统重要性银行的核心一级资本充足率都可以满足附加资本要求。但根据2021年半年度数据，银行核心一级资本充足率普遍下滑，其中广发银行处于达标边缘，民生银行和中信银行的核心一级资本充足率与达标要求之间差额相对较小。根据《附加监管规定》要求，系统重要性银行应于来年的1月1日达标，因此部分银行需要更合理的资本规划和资产增长计划。除了部分银行之外，附加监管规定短期内对于银行经营的冲击不大，无需立刻补充资本，不会对业务发展形成制约。长期来看，更高的资本要求将引导银行加强核心一级资本的补充，提高自身资本积累和加强外部融资，开展轻资本业务降低高风险权重业务比例，或通过降低其系统重要性打分以降低附加资本要求档次。
其他附加监管规定
除更高的监管指标达标要求之外，人民银行牵头对系统重要性银行进行审慎监管，并在内部管理上予以规范，督促系统重要性银行在公司治理层面加强管理，全面梳理经营管理中的风险领域和薄弱环节。
《附加监管规定》特别提出系统重要性银行应制定恢复和处置计划，其中恢复计划应详细说明在持续经营能力出现问题等压力情景下，如何通过实施该恢复计划，快速补充资本和流动性，以度过危机并恢复持续经营能力；处置计划应详细说明银行在无法持续经营时，如何通过实施该处置计划实现安全、快速、有效处置，保障关键业务和服务不中断，避免引发系统性金融风险，处置计划建议应立足于机构自救，落实自救资金来源和制度安排，采取内部纾困模式，落实股东和债权人的风险化解与损失承担责任。人民银行等单位牵头组建的危机管理小组定期开展恢复和处置计划可行性评估。
中诚信国际认为，系统重要性银行规模大、业务复杂性高、与其他金融机构关联性强，其稳健经营关系到金融体系的整体稳定。纳入系统重要性银行意味着较高的市场的影响力，但同时为防范风险需要承担更多责任。通过对系统重要性银行提出更高的资本和杠杆率要求，有助于推动系统重要性银行提高损失吸收能力。通过督促制定合理的恢复和处置计划，要求银行进行风险化解演练，使银行在经营出现问题之时有章可循，在极端情况之下进行机构自救，有助于银行度过危机或减少负的外部性。从宏观审慎管理角度，强化事前风险预警，将与微观审慎监管加强统筹、形成合力。对我国系统重要性银行实施附加监管，对促进系统重要性银行稳健经营和健康发展有重要意义，有助于促进我国银行体系健康发展。
来源｜中诚信国际
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