文 · 乾元

西姆国有经济研究院项目总监

近年来，政府投融资平台转型升级持续推进，取得显著成效。作为最接地气的区县级平台公司，虽起步相对较晚，但借力国企三年行动改革内生动力，从成立之初的投融资平台转变为实体型、投资型、效益型的综合集团，以改促转、发展势头良好。在区县级平台公司转型过程中，如何用好、用足混改这一改革利器，助推市场化业务转型、倒逼公司治理规范、业务布局优化、市场化机制体制建立等方面改革快速落地并取得实效，值得大家关注、探索。笔者根据多年服务政府平台公司的实践，谈谈一些粗浅的看法。

一、平台公司转型升级呼唤混改发挥支撑作用

1、混改助力市场化转型，提升核心竞争力。区县级平台公司市场化转型的核心诉求在于完整的市场化主体、独立的市场化经营、激发活力动力的市场化机制，在市场竞争中实现自身的盈亏平衡，同时兼顾社会赋予的责任担当。当前主要业务集中在城市基础建设、片区开发、园区建设、地产开发等领域，市场竞争十分激烈。混改客观上助推了区县级平台公司融资融智融机制，以业务布局为着力点，补短板、强弱项，提升影响力、经济带动力、创新竞争力，最大限度提升国企资源配置效率和水平。

2、混改聚合产业资源，优化产业布局。区县级城投平台公司转型发展过程中，通过产业投资引领、园区建设运营，聚焦主业、打造现代产业体系，实现产城融合。混改恰在实现资金、技术、人才等的资源引进，以及整合市场、渠道资源等方面，为主业发展提供要素资源保障，为开发区域资源、实现走出去战略，提供坚实基础支持。

3、混改改善资本结构，降低债务风险。区县级平台公司的举债投资方式及基础设施项目的周期长、资金规模投入大等内在属性，必然导致资产负债率长期居高不下，加之政府信用托底，不仅自身债务风险不断集聚，还产生了大量政府隐性债务。混改一方面借助战略投资者雄厚的资金支持，化解存量债务，缓解偿债压力；同时借助战略投资者资深的信用资质条件，提升市场化融资能力，优化自身融资环境、扩宽融资渠道。

4、混改倒逼治理机构优化，助力制衡治理体系构建。重塑治理结构、重建治理机制和监管体系是区县级平台公司转型过程中必须面对解决的问题。通过混改倒逼政府职能部门淡化自身国家色彩，以出资人身份按照公司章程及运营机制行使权力，完善法人治理结构，划清政府行为与企业举止边界，明确所有权、经营权的辩证关系，做好董事会表决权安排，助力尽早实现成为独立市场竞争主体。

5、混改助推市场化体制机制完善，激发企业活力。平台公司转型过程中，通过混改可以实现职业经理人市场化选聘，引进关键岗位高端人才和真正建立国企员工队伍淘汰机制，有效实现人才结构的合理优化；同时按照增量引入、利益捆绑、以岗定股、动态调整开展员工持股改革试点，培养骨干员工的企业责任感，最大程度释放人才红利，通过股权激励，形成资本所有者和劳动者的命运共同体，激发企业发展内生动力。

二、平台公司转型升级混改过程中重点关注影响因素

平台公司的混改之路与其他行业的国企有所不同，其本身的“背靠政府”特性比其他国企更加明显，平台公司与当地政府以及当地经济社会发展联系更加密切，因此，平台公司的混改还需遵循平台公司的发展特性，深入研究混改过程中如何加强企业的顶层设计、厘清政府关系、突出市场导向、优化多元化融资、改善股权投资结构。

首先，关注区县级平台公司特有义务属性。该类企业处于国企改革实践的最底层区域，且他们手握土地、城市建设、市政经营等资源，在制定企业混改策略时，充分考虑地方政府的担心、国有企业对混改冲击国企属性的顾虑；在梳理公司核心业务时，着重保留服务城市发展的相关业务，在保证国有相对控股基础上，引进战略投资者、改善公司股权架构，确保优化公司时守住国企的优势属性。

其次，考虑转型混改中地方政府的影响因素。地方政府对待混改态度不积极、不主动、维持现状的态度较为普遍。究其原因，其一，改革需要稳妥推进，千万不能冒进导致国有资产流失的认识，较为根深蒂固；其二，混改过程中的市场化价值评估必然暴露平台公司长期积累的低效无效资产的潜亏、贬值等问题，担心背负“国有资产流失”的帽子，与其混改主动暴露，不如维持现状，静观事态发展。

最后，把握转型混改中国有股东的意愿因素。混改后，引进战略投资者，必然导致治理结构的调整，战略投资者的经营理念在公司的决策上要求得到充分体现，平台公司混改前承接的公益性的建设项目可能受到排斥，导致无法承担好国企服务经济社会发展的职能。

因此，实施混合所有制改革需要充分考量怎样选择适合企业发展的优质战略投资者，既能长久稳定持有公司的股权，而且不会较多的干预公司所有的独立法人资格，确保能够保持国有资本的相对控股结构，长久维护好公司的国有企业属性。

三、混改如何在转型升级中落地生根

以促进转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运营效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标，积极稳妥发展混合所有制经济。

1、分层分类深化混合所有制改革。按照区县混合所有制改革操作指引，制定平台公司混合所有制改革推进方案，首先从市场化程度较高的下属企业开始试点，对下属企业混合所有制改革进行研究评估，指导具备条件的“一企一策”实施股权多元化和混改。在相对控股的前提下，积极推动一批存量优质制定出引入社会资本参与经营，提升投资建设和运营效率。对混改企业董事会、监事会、经理层进行合理设置，引导各类战略投资者积极参与公司治理。

2、完善法人治理。坚持“两个一以贯之”，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用；加强董事会建设，落实董事会职权；维护经营自主权，激发经理层活力；加快建立权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的法人治理结构。

3、试点探索混改企业员工持股。筛选人才依赖性较强、市场竞争能力突出、经济效益领先、股权结构合理、治理结构健全的企业，在混改过程中，通过增资扩股、出资新设方式开展员工持股试点，建立和完善员工持股有序推进机制，充分调动员工积极性。

4、融合不同文化的价值观及经营理念。国企和民企在运营过程中存在较大差异，既要避免国企的行政化和机关化进入混改企业中，也要防止民营企业常见的家族化经营和一人独大的情况出现，单一的传统国企管理和民企管理已经不适用。国企经营中注重规则、流程、监管，注重政治观，民企以绩效第一，秉持经理人观，因此二者的结合在经营模式、理念、目标上都会有所不同，防止产生不必要的矛盾和误解。

四、转型升级中混改要点把握

1、战略投资者的选择：合作伙伴是混改企业的重要权益主体，寻找和吸引合适的合作伙伴是混改企业提高投资效率、实现持续发展的重要条件。首先，明确战略投资者引进原则与目标。遵循“合法合规、公开公平、优势互补、共同发展”原则，构建科学合理的战投筛选标准，引入具有战略协同性、经营互补性、发展推动性的优质战略投资者，快速补齐公司短板，着力培育核心竞争优势，激活低效存量资产，提升城市运营服务水平，创新业务发展模式，优化公司管理效率，实现公司业务向市场化转型、向高质量发展转型。其次，确定战略投资者筛选标准，为更好地支撑平台公司转型发展战略，战略投资者需在城市基础建设的投资与运营、产业延伸、资本运作、创新发展等方面具备丰富的行业经验和较强的实力。在增资价格方面，按照出资额大小、投资人意向所占股比和现金所占出资额的比例依次进行排序；在综合实力方面，按照企业信用和行业声誉进行评定；在财务能力方面，需总资产达到一定规模以上，资产负债率50%以下；在业务能力及产业链延伸方面，在城市基建的勘察设计、造价招标、项目施工、项目运维等经营业态中具有核心优势，能助力未来延伸性介入投资、建设、运营、管理与配套土地的综合开发、物流及相关配套服务、金融资产投资与管理等业务；在资本运作方面，需具备较高的资本运作能力，在项目多渠道融资、公租房和产业园区资产上市等方向有丰富的行业经验。

2、股权比例的确定：股权结构设置关系到混改企业的核心利益，不断探索股权结构的合理配置方式，在股东选择和股权比例确定上，需要兼顾平衡，既要实现国有资产保值增值，又要科学完善现代企业法人治理、整合各类战略资源，找到各方“最大公约数”，通过股权将上下游、内外部生产要素整合起来，发挥最大价值。最优股权结构应具备的特点：其一，保持国有资本的控制力；其二，实现资本的保值增值；其三，促进治理结构优化；其四，实现员工激励。混合所有制改革股权设计以“一股领先+相对分散+股权激励”为较优模式。

3、加强混合所有制改革监督。紧盯混合所有制改革的关键环节，加强对决策审批、审计评估、产权交易、职工安置等环节审计监督，对违规违法违纪行为进行严肃查处，有效防范风险，切实维护国有资产安全，防止国有资产流失。充分保障职工对国有企业混改的知情权和参与权，做好涉及职工切身利益事项的评估工作。

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