1.政策风险
很多关于PPP失败的案例，矛头齐刷刷地指向了政府。案例很多，青岛威立雅污水处理项目中，当地政府在签约后又单方面要求重新谈判以降低承诺价格；长春汇津污水处理厂项目，政府废止了最初制定的管理办法，导致实施机构拖欠合作公司污水处理费，最终导致项目失败。政府缺乏经验，违反财政补贴机制和项目唯一性的承诺，往往造成社会资本无法收回投资本金或取得合理的利润，这就是政策风险。

其实，企业在和政府签订合同后，故意拖延工期，建设质量不达标，或者签约后又要求提高投资预算的，也不在少数，所以需要更客观地看待问题。

2.项目建设风险
项目建设不能按时或者按照质量要求完成施工，金融机构在对项目方融资时可以将建设施工方的资质要求列入合同条款，要求选择具有较强实力的工程施工企业参与项目建设，通过合同约定或者购买保险，由建设公司或者保险公司承担项目建设延期、不合格等引起的损失。

3.项目经营管理风险
在实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到预期水平而造成较大的运营风险。金融机构要进行详尽的尽职调查，寻找具有良好口碑的合作方，对项目的运营及未来现金流收入进行财务分析和测算，确保可行性缺口补助和政府付费项目纳入政府的全口径预算管理。

4.增信措施落实风险
PPP项目融资中可能涉及房地产抵押、信用保证、股权质押、应收账款质押等多种增信方式，实际操作中可能存在增信方式不能落实的风险。尤其对于非上市公司，股权质押和基础设施收益权应收账款质押等一些需要政府登记的增信方式，各地在执行中的口径尺度会有很大差异，因此在融资协议签订之前就要对不同地区的抵押登记政策进行了解。

5.财政可承受能力风险
根据最新颁布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，地方政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。金融机构需要密切关注特定地区的财政收入状况、PPP项目目录，并密切跟踪各级财政部门（或PPP中心）定期公布的项目运营情况，确保所参与项目涉及的地区政府整体PPP支出控制在一定比率之内。

6.信用风险、财务风险
对于这两个风险，应对方式是加强尽调，要求增信。

7.国有股权转让的法律风险
在部分项目中，金融企业以向项目公司增资扩股或购买原有股权的方式取得项目公司的股权，合同约定期限到期时，国有股东或国有资产监督管理部门通过回购方式受让项目公司股权。根据相关法律，相关国有股的转让需要通过资产评估，并在产权交易场所公开进行交易，因此该类操作具有一定的法律风险。金融企业在项目开始之初就必须考虑国有股权转让
的程序问题

二：PPP成功的关键要素
PPP成功的关键点，简单讲包括四个层面：合同计划层面，明确各自权利义务关系；机构组织层面，明确所有利益相关者的职责和关系；管理领导层面，通过股权结构，强化、明确管理模式，创新领导职能；考核控制层面，衡量实际绩效，进行绩效对标，及时管理和纠正。其中最关键的点在于项目层面的把握，具体的把握点如下。

(1)适用性的把握
预期可以获取VFM,在确保投资业务的长期稳定性以及项目的可持续经营性的同时，能从节约的投资成本中获取预期的VFM;因此，PPP较多地适合运用在耗资较大、建设周期较长的大型基础设施和大的公益性项目上。

(2)完备的项目投融资方案
制定出一个让各投融资方都接受的、合理的项目投融资方案，这样才能保证在金融市场融到足够的资金运作项目。同时，一个完备的投融资方案可以平衡好公共和私人各方的利益，确保公共部门和民营部门日后能从做大的馅饼中得到更多的回报。

(3)政府部门的有力支持
PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。

(4)健全的法律法规制度
PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，最大限度地发挥优势和弥补不足。


(5)专业化机构和人才的支持
PP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的专业知识。一方面，要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面，需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

三：PPP模式实施要点
对于以PPP模式实施的项目，在操作中需注意以下要点。

(1)交易结构设计
所谓交易结构，是对项目的投资回报机制、各主体之间权责和风险分配、监管机制安排的综合反映。图5-21所示的就是一个典型的污水B0T项目的交易结构图，通过该图，我们大致就可以了解一个污水BOT项目的实施过程，以及各个阶段相关主体所扮演的角色及相互关系。针对特定项目，在设计交易结构时需要综合考虑项目投资规模、项目内容范围、计划实施进度、收费机制、资产权属、政府监管体系等，因此一般很难将一个项目的交易结构直接套用到另一个项目上。

(2)基本收益保障和风险的最优分配
对于社会投资人而言，首先，其要保证项目财务的可持续性。为此，相关人员需要通过对项目现金流进行预测和测算分析，以判断项目自身的收入能否覆盖所有的支出并实现基本的回报要求，否则就需要通过政府补贴或捆绑其他权益的方式使项目现金流达到预期水平。其次，其需要按照“最优风险分配原则”对项目风险在各相关主体间进行分配，最理想的结果是项目公司能获得可预期的相对稳定的现金流。所谓最优风险分配原则是指，由最有能力控制该风险的一方承担该风险，同时确保该方享有与所担风险相对等的收益。合理的风险分担，对于专业的社会投资人而言，其实就是一套行之有效的激励机制，通过发挥其专业优势对风险进行有效管控，从而获得与风险水平相匹配的收益。

(3)政府有效监管
政府有效监管主要分为事前准入监管、事中过程监管和事后绩效监管三类。

①事前准入监管集中体现在准入竞争环节。根据潜在合作主体的数量等因素，灵活选择公开招标、邀请招标、竞争性谈判方式以及遵循公开、公平、公正原则的其他采购方式（比如公开招商或比选），谨慎采取一对一谈判方式。

②事中过程监管的具体方式有很多种，如抽查、监理、中期评估等，不再赘述。财政部所倡导的、政府与社会资本双方合资设立项目公司的做法，不失为一种积极的尝试。但在合资公司项下，双方的决策权划分是关键，笔者以为代表政府出资的主体尽量不要控股，对具体事务管理的介入要适度，否则可能偏离“让专业的人做专业的事”之初衷。

③事后绩效监管主要体现在基于绩效的支付机制上。PPP项目的最终目的是要实现公共产品和服务效率的提升，因此一开始就应设置详细的项目产出说明书，并将后续向项目公司支付的费用与绩效达标情况挂钩，从而保障项目的可实施性和质量。除了设置罚则，也可以设置适度的奖励机制。

(4)良好的制度环境
以上几点基本着眼于项目层面，但其实制度环境则是PPP项目持续健康发展的土壤，虽然构建的过程会相对漫长。这些制度保障条件包括但不限于，PPP法律体系的完善，PPP管理机构的设立和能力建设，与法律配套的条例、指南、示范合同的制定，政府契约精神和诚信体系的构建，建立与PPP项目全生命周期相适应的财政预算管理体制等。

四：PPP法制体系建设遵循四原则
在构建PPP法律和制度体系时，应至少遵循以下四个原则。
(1)强调物有所值(Value for Money)
一个基础设施项目是否要采用PPP模式，一定要进行评估比较，保证应用PPP模式后比传统的政府投资模式有改进，包括风险的转移、服务水平和效率的提高等，既要保证投资者可以获得一定利润以吸引社会资本，又要保障政府和社会公众的利益，以承担社会责任；既要考虑基础设施对经济发展和生活水平提高的重要性，又要考虑项目的可持续性（如果项目自身收益不足，需要政府的资金支持或补贴，要考虑政府的财政实力)。千万不要为了应用PPP模式而应用PPP模式，千万不要为了建设基础设施而不考虑可持续性。

(2)重视政企合作
PPP项目涉及两大核心参与主体，分别是政府（一般是地方政府）和企业（可以是国企、民企或外企）。政府应对公众负责，企业则应分担原本由地方政府承担的部分或全部责任与风险。双方在合作过程中各尽所能，各取所需，实现既充分发挥企业的技术和管理经验，提高效率，又有效控制政府的财政风险，有力保障社会公众的利益。因此，良好的合作关系是PPP模式应用成功的首要前提。为了确保合作关系的顺利，在进行法律和制度体系设计时，应特别重视政企的合作关系，以及要对各类企业一视同仁，不因企业性质而歧视或优惠，建立一元化市场。

(3)重视顶层和框架设计
PPP项目的特许经营协议/合同长达数年、十几年甚至数十年，地方政府可能换届多次，因此，只有从国家层面完善法律和制度体系才能给企业，特别是私营企业更强的信心，更好地保证企业的权益，才能更有效地吸引社会投资参与。前面所述我国应用PPP中所出现的一些问题，特别是出现一些法律障碍（如现有法律的模糊或空缺地带以及不同法规政策之间的冲突）和一些地方政府不守合同或扯皮的现象，其原因之一就是缺乏国家层面的PPP法律和制度体系。另外，由于PPP模式多运用于大型项目，建设周期长，使用时间久，涉及的利益主体多元化，没有国家层面的法律和制度，很容易出现各种纠纷且难以有效解决。

(4)强调动态公平分担风险
成功应用PPP模式的基础工作是正确识别和动态公平分担项目风险（含分享收益)，并通过特许权协议/合同落实，各个风险应由具有最佳管控能力和管控成本最低的参与方分别承担。对政府而言，应用PPP模式并不是把所有风险都转移给企业，要考虑效率，因为企业对其没有管控能力的风险会要高价，甚至不参与项目；对企业而言，也不能把承担更多风险作为获得更多回报的机会，要考虑自身风险管控力与承受力。

而且，因为特许期长，让政府或企业任何一方独立去预测和承担特许期内的风险是不现实的，必须建立重新谈判触发机制和谈判原则，或建立动态调节（如调整价格或特许期等）机制，以实现项目参与各方长期的动态公平。因此，在进行PPP法律和制度体系设计时，要明确政府和企业各自应承担的责任和义务，既要充分保障企业的合法权益，增强投资者的长期信心，也要提高效率，保障政府和社会公众的利益。