研究｜建设用地审批监管难题及对策思考|土地资源|审批|建设用地|批后|政府|监管难题

编者注：随着经济的快速发展，我国城市化进程也不断加快，在城乡建设与发展中逐渐显现建设用地审批监管过于宽松、监督机制不完善等问题。土地作为宝贵的资源，在开发利用的过程中需要严格的审批手续，确保土地资源能够及时、高效利用，如何对现有的审批监管机制进行更好地调整和完善，从而发挥更大的作用，这是实践中需要解决的重要问题。

一、建设用地审批监管存在的问题

①建设用地审批过于宽松

由于基层政府的用地申请较多，审批工作量比较大、效率较低，在这种情况下国务院进行了建设用地审批管理权下放，进一步增强基层政府的职能，提高建设用地审批效率，但同时也会导致部分地区建设用地审批监督放松。另外，永久基本农田转城市建设用地在审批监督中，主要是站在城市建设和发展的角度进行，容易忽视土地的科学利用和可持续供应。

②土地规划指标容易变更

地块通过土地储备机构挂牌后，红线图范围内的规划指标变更常有发生。部分开发企业为寻求更大利益，要求增加容积率，减少规划范围内绿化面积，导致建设用地批后规划指标不统一，影响了城市总体规划。此外，政府部门之间配合不力，直接影响着建设用地批后监管制度的落实，为跟踪核查用地单位对土地出让合同中规划指标等数据履行情况带来困难。

③审批环节多及职能交叉

按照规定，新增建设用地项目从用地申请到取得土地使用权，需要经过用地预审―农地转用―土地征收―按规划供地等环节，而且需要向上逐级审查、报批，直至省级或自然资源部或同级政府审查批准。多个内设机构参与审查，不少审批内容存在重复审查、反复把关问题，导致土地审批链条拉长，这不仅影响了工程建设的工期，还可能诱发违法违规用地的出现。

④重供地审批、轻利用监管

在国土空间规划的指导下，审批项目用地工作已步入了程序化、规范化、法治化的轨道，然而在供地之后，由于对用地单位的跟踪监管涉及多个职能部门，容易忽视了对建设用地的批后跟踪监管，出现批而未用、批而未供、供而未用等现象，严重浪费土地资源。

⑤用地审批监督机制不完善

建设用地审批监督由不同的部门负责，难以形成统一的工作标准，而且对项目开发进度并没有实行有效地监督，有些房地产开发企业虽然能够在规定的时间开工建设，但是进度缓慢，不利于房地产市场的发展。此外，在审批监督机制中，对审批方案执行的监督存在明显不足，例如随意更改审批设计方案，擅自改变户型设计、容积设计等。

二、如何加强建设用地审批监管

①严格农业用地转让审批

因为城市建设发展过程中需要占用大量的农业用地，所以在农业用地转建设用地在审批监督过程中，需要统筹考虑农业发展需求，尤其是保障粮食安全，严格永久基本农业用地审查，非迫不得已不能批准大规模占用永久基本农田，保护好现有耕地资源。

②规范审批程序及审批内容

科学设置审批程序，规范审批内容。项目单位提交用地申请资料后，自然资源部对申请用地项目进行审查，复核用地指标、用地数量、相关方案或协议，依照法定的土地审批权限，上报有批准权的一级政府批准。为加快审批速度，减轻政府工作量，各级政府可在一定权限内授权委托国土部门直接审批土地并向政府备案。

③加强监管数据库系统建设

构建建设用地动态监管数据库系统，提高建设用地批后监管的信息化水平，在建设用地供地系统中要及时记录地块存在的问题，防止数据失真，便于了解情况和后续监督考核。健全建设项目竣工时用地情况复核验收工作机制，实行多部门联合验收，核对工期时限、施工比例、缴纳出让金、规划指标、建房质量等内容。如擅自更改或者乱建附属设施，当场作出处罚或者提出整改措施，对拖欠土地出让金和闲置土地未开发要及时向用地者告知、催促和处罚。

④完善建设用地审批监督机制

完善建设用地审批监督机制，明确监督的形式与内容。在政府层面，需要建立自我监督机制，强化土地开发利用，应与规划建设保持一致，确保土地资源的高效利用。

⑤建立开发利用情况通报制度

畅通土地市场信息公开查询渠道，对拖延欠缴土地出让金的开发企业要建立诚信电子档案，实行联网实名登记或者在相关媒体刊登，从舆论上施加压力。此外，建立和落实建设项目用地开发利用情况动态巡查制度，将动态巡查任务下达到各省市，各省市建设用地批后管理者或者协管员及时定期到现场落实具体情况，出现问题做到及时上报、及时解决。