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文/盛学友

2024年7月25日，著名律师、海南彩熠律师事务所主任姜彩熠，不无感慨地对笔者说，他代理的几起行政诉讼案件，地域上从南到北，审判级别上从区县级到市级省级甚至最高院四级法院，“我发现，百姓‘民告官’，法院却‘不审官’，严重违背立法精神，违背现行法律，这个问题，亟待解决”。

产权调换未兑现，巨额债权打水漂

姜彩熠律师接受笔者采访时，介绍了政府拆迁后签订补偿安置协议，未兑现行政协议约定的产权调换房屋，导致樊军损失近二百万的事实经过。

2013年，黑龙江省佳木斯市郊区人民政府（以下简称郊区政府），依据省市政府《征收决定》等相关文件，决定对其辖区内万兴一队棚户区进行改造，辖区居民世浩的临街门市房在征收范围内。

郊区政府成立了由建设、房产、土地、工商、税务、城管等部门人员组成的郊区棚改和保障房建设指挥部（以下简称指挥部），具体实施房屋征收和补偿事务。

2014年7月23日，按照郊区政府征收补偿的法定程序，就产籍号0600067、0600069两套房产，指挥部与被拆迁人签订了两份《房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议书》），这两套房产建筑面积分别是288平方米、286平方米，两房产权人选择了24个月内原地段同面积“产权调换”补偿方式。

依照《补偿安置协议书》约定，搬迁补偿、住房补偿款项，郊区政府已支付给两套房屋产权人。

双方签订《补偿安置协议书》后，由于动迁及各种客观原因，郊区政府未能依约向交付产权调换的房屋。

两套房屋产权人因急需资金，通过朋友介绍找到樊军，要求将其与郊区政府签订的《补偿安置协议书》的合同权利（产权调换的房屋）转让给樊军。

考虑到转让数额巨大，为慎重稳妥起见，樊军持世浩提供的上述协议书到政府相关部门核实，得到确认后，基于对郊区政府的信任，2018年3月，樊军和两房屋产权人签订了《房屋买卖（合同）协议书》（以下简称《房屋买卖协议书》）。

《房屋买卖协议书》约定，两套万元门市房交易价格分别为93万元、91万元共计184万元，樊军现金一次性支付给两房产权人，两房产权人将《补偿安置协议》交予樊军，并约定了过户等条款。

接受采访时，姜彩熠律师告诉笔者：“《房屋买卖协议书》名为“房屋买卖”，实为郊区政府与被拆迁人世浩签订的行政合同——《安置补充协议书》的合同权利转让，即《民法典·合同编》的‘债权转让’”。

姜彩熠担心笔者没听明白，进一步阐述道：“债权转让，实际上就是，合同主体变更了。郊区政府与两房被拆迁人所签订的《补偿安置协议书》这两份行政合同，该行政合同的主体，在签订债权转让协议——《房屋买卖协议书》之后，就变更为樊军了。”

樊军作为郊区政府行政合同债权受让人，多次与其协商，要求依约交付房屋。“但郊区政府以各种理由搪塞，至今未交付，给樊军造成重大经济损失”，姜彩熠说，“根据当地实际情况，一套房屋按租金每年15万计算，两套房屋5年损失就是150万元”。

签订债权转让合同，支付了184万元，没有取得临街门市房，反而损失了150万，总计三百多万，是一个不小的金额，樊军越想越恼火，“这都是政府不讲诚信导致的”。

为此，樊军决定起诉郊区政府，打一场行政协议官司，讨回公道和损失，没想到，官司都达打到最高法院了，却空转了两年程序，还在原地打转，“政府行为是否合法，法院根本就没审”。

法院裁定驳回起诉，原告无诉讼主体资格

2022年6月，樊军将郊区政府列为被告、两房屋产权人列为第三人，起诉至佳木斯市中级人民法院，请求法院确认郊区政府与两房屋产权人签订的《补偿安置协议书》合法有效；判令郊区政府按照行政协议约定，向樊军交付两套商业用房574平方米；判令郊区政府逾期交房，赔偿原告樊军经济损失150万元；判令郊区政府承担本案诉讼费用。

郊区政府答辩称，2020年7月，郊区政府向佳木斯不动产登记中心查询案涉房屋登记情况，不动产中心出具《情况说明》答复，“经核查在我中心无电子信息，无文本档案”，两房屋产权证系伪造，已通知产权人签订的《补偿安置协议书》解除，协议解除后，两房屋产权人不享有该协议所确定的债权，故樊军与两房屋产权人的债权转让协议无效，樊军无权要求郊区政府按照该行政协议给予其安置，更无权主张逾期交房经济损失。郊区政府请求法院驳回樊军诉求。

两房屋产权人陈述，《房屋买卖协议书》真实有效。

佳木斯中院审理后，根据郊区政府提供的不动产中心出具的这份《情况说明》及其答辩，认定《补偿安置协议书》已解除。

佳木斯中院认为，补偿安置行政协议已经解除，导致房屋买卖债权转让协议无法实现，樊军与两房屋产权人系民事合同关系，享有的是合同约定的债权，不是案涉房屋征收安置补偿行政协议的合同相对人，不具备行政诉讼案件原告的主体资格，应当通过民事诉讼寻求权利救济。

2022年12月8日，佳木斯中院依据行诉法第25条第1款及其司法解释第69条第1款第1项规定，裁定驳回樊军起诉。

樊军不服一审裁定，上诉至黑龙江省高级人民法院。

樊军上诉认为，作为行政协议的债权受让人，他与本案涉诉行政行为有利害关系，根据《行政诉讼法》第25条第1款的规定，上诉人具备主体资格，有权提起诉讼。一审法院认为“上诉人不具备行政诉讼案件原告的主体资格”，是错误的。

姜彩熠律师告诉笔者，从四个方面可以看出，一审裁定不仅存在认定事实错误，而且适用法律错误。

姜彩熠说，首先，一审法院认定涉案的行政协议已经解除，没有事实依据与法律依据，以“解除”为由裁决樊军不具有原告主体资格，更是错误的。

郊区政府没有提供本案诉争协议已经解除的证据。从一审庭审过程中及法院《裁定书》看，郊区政府只是在《答辩状》中称“已解除”，但是并未提供任何证据。实际上，本案中“解除”的事实是不存在的。

根据法律规定，合同解除有两种情况，一种是约定解除，一种是法定解除。涉案的《征收补偿协议》中，并未有约定解除的条款，也不存在法定解除的情况。从始至终，都是郊区政府一直称“解除”，但是，樊军及两房屋产权人一直坚持行政协议是合法有效的。

姜彩熠律师接受笔者采访时，一连提出了一串的问题：“如果涉案协议真的已经解除了，那是什么时间解除的？是一审开庭前解除的？还是一审庭审中当庭解除的？协议是怎样解除的？是书面通知解除的？还是经过法院判决解除的？”

姜彩熠接着向笔者介绍了一审庭审情况，“上述的几个问题，郊区政府在一审中一个都答不上来，更未提供任何证据”。

郊区政府和两房产权人的行政协议，是2014年签订的，在2019年还重新补办过，这更说明协议合法、有效，“在没有解除事实与解除证据情况下，一审认定涉案协议已解除，是错误的”。

协议解除的前提是该协议合法有效，只有有效的协议才能够解除。

姜彩熠思维活跃而多发，他说：郊区政府及一审法院多次称涉案协议已解除，实际上，这是认可了该行政协议是合法有效的，因为，只有合法有效的协议，才涉及到解除的问题。”

郊区政府在答辩中一再承认：“被征收人的房屋在征收范围内，被告的征收行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。”

“郊区政府的说法完全正确，房屋在征收范围内，征收行为又符合规定，那就应该按照行政协议的约定继续履行，不应该解除。”姜彩熠说。

姜彩熠讲的一审法院第二个错误是，一审法院在郊区政府没有提供证据的情况下，就认定第三人的房产证是伪造的，缺乏事实依据与法律依据。

郊区政府只是说两房屋产权人提交的房产证系伪造，“但没有提供任何证据佐证，也没说房产证是谁伪造的？是怎么伪造的？更没有说是如何认定伪造的？是进行了司法鉴定？还是当事人自己承认的？都没有”。

姜彩熠进一步向笔者还原庭审情况：

在一审庭审过程中及裁定书中，郊区政府提供的唯一一个材料，是樊军起诉后一审开庭前，不动产登记中心出具的《情况证明》。不过，该《情况说明》也只是说：“房屋所有权证经核查在我中心无电子信息，无文本档案。”

本案涉案房屋都动迁10多年了，国家征收之后，房屋档案都作废了。因此，查询无电子信息，无文本档案，不能证明是第三人伪造了房产证。

况且，房产证只是签订《补偿安置协议》诸多条件中的一个，想要签订协议，需要卫星测绘、现场勘验、资产评估等多道程序，需要5至6个工作小组联合审查，确认无误后才能签订，并不是有房产证就能补偿，没有房产证就不能补偿这么简单的。

姜彩熠告诉笔者，这个案子，涉及到的问题很多，“退一步讲，如果两房产权人真的是用伪造的房产证签订了协议，骗取了国家补偿，那明显构成诈骗犯罪。而相关工作人员也是明显的失职、渎职，没有尽到应尽的职责，也应该依法查办。不光是伪造人要坐牢，政府的工作人员渎职犯罪也要坐牢”。

姜彩熠讲的一审法院存在的第三个错误，也是很多法院审理行政案件的一个通病，那就是，“一审法院未对涉案行政行为的合法性进行审查，是违法审判”。

《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”

本案一审法院在2020年8月17日组织进行证据交换，在同年12月7日正式开庭。在两次庭审过程中，一审法院只是对本案债权转让的事实进行了审查。包括对上诉人购房资金来源，何时签订购房协议，购房款的具体金额，两房屋产权人是否收到了购房款等事实进行审查。

姜彩熠讲到这里，提高了嗓门儿，强调说，本案是行政协议纠纷，根据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第11条的规定，“法院应该对郊区政府订立、履行、变更、解除行协议的行为是否具有法定职权？是否滥用职权？适用法律法规是否正确？是否遵守法定程序？是否明显不当？是否履行相应法定职责？这6个方面进行审查。但是，一审法院两次开庭，都没有对上述的6个‘是否’进行审查，只审查了樊军，没有审查郊区政府”。

最高法院的6个“是否”，就是法院合法性审查的具体内容。如果郊区政府这6个方面都没有问题，那么本案的涉诉行政行为，就是合法的。如果郊区政府在这6个方面的任何一个环节存在问题，就构成了涉诉的行政行为违法。因违法行政给上诉人造成损失的，郊区政府就依法应该赔偿。

“但是，在本案一审中，法院并未对涉案行政行为的合法性进行审查，是明显的违法审判，是典型的违法审判。”

姜彩熠说的一审判决的第四个错误就是，“在郊区政府没有向法庭提交证据、依据情况下，一审法院直接做出裁决，是故意错审错判”。

根据法律规定，在行政诉讼中，政府作为被告，应该在法定期限15日内，向法院提交涉案行政行为合法的证据，及作出涉案行政行为所依据的法律法规、规范性文件，不提供或者无正当理由逾期提供的，视为没有相应证据。

在樊军案中，郊区政府仅提供了《情况说明》一份、《业务回单》两张作为证据。

姜彩熠告诉笔者，郊区政府提交的这两份证据，并不能证明任何问题，反而给人的感觉是，“为了应付庭审，临时硬凑拼证据”。

本案所涉行政行为作出的时间是2014年7月，而郊区政府向法庭提供证据的时间是2022年7月，比案涉行政行为做出的时间晚了整整8年。

本案立案时间是2022年6月，郊区政府在樊军立案后，才急急忙忙收集、整理材料，向法庭提交的证据，并非是郊区政府在2014年做出涉案行政行为时的证据、依据，“都是在8年后、樊军起诉之后的2022年后补的，这两份证据，根本也不能证明郊区政府做出本案行政行为的合法性”。

姜彩熠认为，有意思的是，郊区政府对于自己做出该行政行为是否具有法定职权？是否履行法定程序？是否履行相应法定职责？以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为是否合法？未提供任何证据、依据。“这种情况下，根据行诉法、行诉法司法解释以及最高法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，应视为郊区政府没有证据、依据”。

姜彩熠特别提醒笔者注意，一审行政裁定书中的用词很有意思，笔者仔细阅读了该裁定书，确实如姜彩熠律师所言，正是因为郊区政府没有提供任何证据及依据，因此一审法院在《行政裁定书》中才频频出现“被告称”、“被告得知”等词汇，甚至在“经审理查明”和“本院认为”的部分，“直接引用郊区政府的答辩，却没有相关证据佐证，这是故意错审错判”。

姜彩熠信心十足地认为，一审法院在没有证据的情况下就认定涉案协议已经解除、上诉人不具备主体资格是错误的，既没有事实依据也没有法律依据，“二审法院能够依法撤销一审裁定，并支持上诉人的诉讼请求”。

但是，二审结果，让姜彩熠大失所望。

黑龙江高院审理认为，最高法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第二项规定，认为征收征用补充协议损害其合法权益的，被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人为利害关系人。樊军与两房产权人签订《房屋买卖协议书》，与樊军之间形成债权债务关系，对案涉被征收房屋不具有用益物权，故不是案涉行政协议的利害关系人，也不是本案的适格原告。根据行诉法司法解释第十三条规定，樊军的合法权益可以基于债权通过向两房产权人提起民事诉讼得到救济。

2023年6月29日，黑龙江高院二审裁定，驳回上诉，维持原裁定。

樊军对二审裁定不服，向最高法院申请再审。

最高法院组成合议庭经审查认为，樊军对郊区政府提起本案诉讼，系请求确认两房产权人与郊区政府签订的协议《补偿安置协议》合法有效，判令政府依约向其交付商业用房及判令郊区政府赔偿逾期交房对其造成的经济损失。一二审法院对樊军提起的本案诉讼未予支持，认为樊军的合法权益可基于债权向两房产权人主张而获得救济。“从再审申请人向本请求院所提再审申请材料看，难以得出一二审法院对其诉讼未予支持的处理结果存在错误的结论。再审申请人所提再审理由不能成立，本院不予支持。”故，裁定驳回樊军再审申请。

自此，樊军走完了法院所有救济途径，最终都以不具有行政诉讼主体资格，而被驳回起诉，驳回上诉，驳回再审。

姜彩熠：“告官不审官”，亟待解决

姜彩熠律师告诉笔者，通过黑龙江樊军案，能发现不少问题，“这些问题，很典型，带有一定的普遍性，那就是——百姓民告官，法院不审官”。

姜彩熠介绍，我国在建国以后很长时间没有行政诉讼，后来，改革开放了，基于打造法治政府的要求，全国人大出台了《行政诉讼法》。

行诉法从无到有，从不完善到逐步完善，经历了一个很长的发展过程。但有一个趋势不容否认，就是行政诉讼的受案范围，由“窄”到“宽”，行政诉讼的“门槛”不断降低。

比如，过去仅对具体行政行为，才可以提起诉讼，修改后的《行政诉讼法》则取消了“具体”，放宽了原告诉讼的范围，只要“认为”行政行为侵犯其合法权益，就可以提起行政诉讼。

“当然，实际上，不一定侵犯到其合法权益，就有权提起诉讼”，姜彩熠说，“政府行政行为的利害关系人，如果认为该行政行为侵害到其合法权益，就可以依据行诉法提起行政诉讼，法院要开庭审查政府行政行为是否合法，才可以最终确定政府行政行为是否侵害到利害关系人的合法权益，这样才可以做出行政裁决，不能不审查政府行政行为，而去审理原告有关问题”。

行诉法的进步，行政诉讼受案范围由“窄”到“宽”、提起行政诉讼的“门槛”逐渐降低的发展趋势，不仅有利于公民、法人或其他组织通过行政诉讼，对政府行政行为进行有效监督，而且还有利于司法机关对行政行为进行依法审查。这是全国人大制定和修改行诉法的本意。

“但是，佳木斯樊军行政诉讼案，从一审、二审到再审，从市中院到省高院再到最高院，却一直都没有审查政府行政行为是否合法这个关键问题”，姜彩熠告诉笔者，“这种规避‘民告官’原告诉求，规避案件性质，规避案件主要事实，对政府行政行为合法性却不予审查的做法，与全国人大立法本意相抵触”。

法院审理行政诉讼案件，不审查被告政府行政行为是否合法，却审理原告有关问题，这是典型的“不作为”“乱作为”。

姜彩熠曾经代理过一起行政诉讼案件，海南保亭县一个居民小区，依照物业管理条例选举业委会成员。

筹备组通过平台投票、微信投票、短信投票、快递投票、固定票箱现场投票等多种形式，向业主“书面征求意见”。

选举结果达到了“两个三分之二”及户数与面积“双过半”的业委会成立条件。参与户数和表决结果符合法律法规相关规定，业委会已依法成立。

但是，英州镇政府不仅对业委会依法成立不予备案，而且竟然还宣布“小区筹备组自行解散”。

为此，当选业委会成员的六位业主，将镇政府诉至法院，请求确认镇政府公告解散业委会筹备组的行政行为违法，请求撤销镇政府对业委会不予备案决定。

海南上述两起行政诉讼，经过一审、二审、再审，业主均败诉，法院驳回起诉的理由是，“和黑龙江樊军案一样，原告没有行政诉讼主体资格”。

姜彩熠也注意到笔者前不久报道的重庆一起行政协议诉讼案，重庆渝北区招商引资企业——重庆御风公司投资建设的康养基地项目，被政府口头认定为违法建设而强制拆除。后渝北区玉峰山镇人民政府与重庆御风公司签订《补偿协议》。因镇政府不履行该行政协议，重庆御风公司将玉峰山镇政府诉至法院，请求镇政府支付补偿款及违约金。结果，一审法院以镇政府强拆行为系“专项整治行动”不属于法院受案范围为由，驳回原告重庆御风公司起诉。目前，该案尚在二审法院审理中。

姜彩熠对比上述三个案件，对笔者说：“海南案，法院依据行诉法司法解释十八条规定，认为原告没有‘双过半’业主的联名授权，因此不具有原告资格；重庆案，更为荒唐的是，法院以莫须有的强拆系‘政府专项整治’不属法院受案范围为由，驳回原告起诉；黑龙江案，法院认为原告不是行政行为的相对人和利害关系人，不具有行政诉讼原告主体资格为由，驳回原告起诉”，姜彩熠对此总结认为，“这三个案件，一个相同点，都不审查被告政府的行政行为是否合法，不进行实体审理，就驳回了原告的起诉”。

还不止于此。

姜彩熠又向笔者讲了一个让人匪夷所思的行政诉讼案件，该案发生在辽宁鞍山，“该案程序空转22年，原告收到几十份裁定，却一直进不了实体审理”。

辽宁这起行政诉讼案，代理人为姜彩熠律师的助理张玲玲。笔者采访了张玲玲律师。

张玲玲：鞍山邱国金案，22年未能实体审理

张玲玲律师接受笔者采访时，介绍了案件的基本事实和审理经过：

家住在辽宁省鞍山海城市西柳镇的邱国金、于凤霞夫妇，家中一块地和三处房屋被海城市人民政府征用。

2002年，政府第一次征用1412平方米土地，海城市政府承诺同等地段土地面积调换，至今没有兑现。

2012年，海城市政府第二次征用邱国金剩余土地和三处房屋，当时，邱国金认为政府给的补偿款太少，对50平方米有照房和600平方米无照房也不予补偿，所以双方没有达成补偿协议。

2012年3月7日，海城市政府在未对邱国金夫妇依法作出补偿决定、公告以及邱国金也不知道补偿明细的情况下，海城市政府通过民事诉讼申请法院先予执行，要求邱国金自行搬迁房屋及附属物。2012年5月11日，海城市人民法院作出民事裁定书，裁定邱国金强制迁出。

就这样，海城市政府通过民事诉讼，将邱国金的房屋全部强行拆毁，占用了土地。

张玲玲律师认为，海城法院根本就不应当受理，更不应作出先予执行的裁定。海城市政府的民事诉讼，根本不符合法律规定的“四费一金”“先予执行”的情况。

张玲玲律师告诉笔者，海城市政府假借第三人之名，通过民事诉讼为自己的“强拆”行为提供便利，称该强拆行为“是司法行为”，而非“行政行为”，这是利用法院，强钻、乱钻法律的空子，并且，受理案件的海城法院，立了一个错案，又“先予执行”了一个错案，就这样，这个案件，“悬而未决”，至今都没开庭审理。

2012年7月5日，邱国金将海城市政府诉至鞍山市中级人民法院，请求确认其征收其土地行政行为违法，判令海城市政府支付房屋、土地征收补偿款。

2015年8月24日，鞍山中院以邱国金诉讼请求不明确为由驳回其起诉。张玲玲说，仅就这个起诉，法院就“折腾”邱国金六次：第一次是，2015年5月11日起诉，鞍山中院驳回；第二次是，2015年7月13日，邱国金调整了诉求再次起诉，鞍山中院又一次驳回；第三次是，邱国金上诉，辽宁省高院撤销了鞍山中院的驳回裁定，发回鞍山中院重新审理；第四次是，鞍山中院以诉讼请求不明确为由，又一次驳回起诉；第五次是，邱国金再一次上诉至省高院，又一次被驳回；第六次是，邱国金向最高人民法院申请再审，被驳回申请。

法院受理案件改为立案登记制后，邱国金再次起诉至鞍山中院，但法院又以超过诉讼时效为由，驳回起诉五次。

就这样，邱国金夫妇“民告官”的案子，空转了20多年，至今仍未进入实体审理，法院至今“没审官”。

笔者问张玲玲律师:“为什么？”

张玲玲律师说：“法院不敢进行实体审理，因为，法院一旦进入实体审理，邱国金就赢了，为了让老百姓败诉怎么办？回避实体审理。所以，法院一而再、再而三地驳回邱国金的起诉。”

笔者曾连续十多年采访全国两会，在全国两会上，也采访过后来担任最高法院院长的张军。张军院长多次反复强调，老百姓到法院是为了解决问题，绝不是来走程序的。“一次性解决纠纷”，是老百姓对公平正义最朴素的期待。引导广大法官，把目光从“案件到底结没结”，转向“矛盾纠纷解没解”，避免“一案结，多案生”，也防止程序空转，更快更好地维护老百姓的合法权益。

张玲玲律师告诉笔者，张军院长讲得非常好，指出了当前社会老百姓诉讼难，特别是行政诉讼难上加难的核心问题，“无论民事诉讼，还是行政诉讼，老百姓打官司，存在的主要问题之一，就是程序空转”。