政府奖补类违反公平竞争审查的若干类型|公平竞争|政府奖补

实务中各级政府及其部门存在许多奖补类的政策措施，奖补名目繁多、奖补方式各异、奖补期限不一、奖补对象各不相同等，尽管明确给予奖补条件、厘清了各类奖补的概念和界限、明晰奖补违法性标准等内容，但实务中奖补的违法性和奖贴豁免储多争议等仍然存在，本文以实务操作为视角，对各类常见奖补违法行为进行整理和归纳，以期对实务具有一定参考和指引作用。

作者 | 林文华商（上海）律师事务所高级合伙人、上海律协反垄断与反不正当竞争专业委员会主任

编辑 | 布鲁斯

一

《公平竞争审查条例》有关奖补类立法

2024年8月1日《公平竞争审查条例》正式实施，《公平竞争审查条例》出台后，要求政策措施起草部门在起草阶段就对政策措施开展公平竞争审查，从事前预防的角度防止排斥、限制竞争的情况产生，起到了源头控制和事先规制的作用。

在《公平竞争审查条例》实施前，开展公平竞争审查主要依据是《公平竞争审查实施细则》，其对影响生产经营成本标准作出了细致的规定。就“影响生产经营成本标准”而言，《公平竞争审查条例》在沿袭《公平竞争审查实施细则》基本内容的同时，进一步细化和厘清了部分概念，增加了可操作性。

一是明确奖补的依据为“法律、行政法规依据或者国务院批准”，将《公平竞争审查实施细则》规定“国务院规定依据”修改为“经国务院批准”；

二是重新厘清了各类奖补的概念和界限。《公平竞争审查条例》将“优惠政策”明确为三类：即“税收优惠”、“财政奖励或者补贴”、“要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费方面的优惠”；

三是明确没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准的情况下，给予特定经营者财政奖励或者补贴并不当然违法，而是只有实施了选择性、差异化的财政奖励或者补贴认定违法；

四是删除“安排财政支出一般不得与特定经营者缴纳的税收或非税收入挂钩”的标准。该标准的本意系为防止政策制定机关违反税收法定原则，变相向经营者退税。因此该标准实际可被纳入“给予特定经营者税收优惠”中。

表一：《公平竞争审查条例》中的补贴规定

二

违反公平竞争审查的奖补分类

我国现有的政府奖补主要包括财政拨款、财政贴息、税收优惠等，并且存在面向农业、新兴产业等不同领域和上市企业、中小企业、高新技术企业等不同主体的奖补类型。目前我国在实践中存在的政府补贴主要包括生产补贴、投产补贴和购置补贴[1]等模式[2]。基于补贴模式来考察我国政府补贴规范的目的，政府补贴可以分为三类：

一是通过补贴扶持本地特色企业和产业。例如，包头市对铁精粉生产企业以及铁精粉来料加工企业给予补贴[3]。

二是通过补贴扶持促进金融、科技等企业的发展。例如，中关村对于入驻功能区的企业支持不超过1000平方米的土地面积，并补贴实际租金的50%，但单家企业的补贴期限不超过三年[4]。

三是通过政府补贴鼓励本地企业做大做强，或者以政策性补贴作为地方政府招商引资的工具。例如，巢湖市对列入《巢湖市工业固定资产投资项目库》的项目，如果一个项目固定投资超过3000万元，就按照固定资产投资额的5%给予最高1000万元补助[5]。

政府补贴设定差异性的条件标准，促使了受补贴主体实施排他性策略，强化了其市场力量，并使其他市场主体处于不利地位，进而可能退出市场竞争，甚至导致潜在竞争者放弃进入该市场领域的意愿，从而导致该领域的市场竞争减少，最终产生阻碍、限制竞争的后果[6]。“特定经营者”奖补既有显性形式，也有隐性形式，即有资金奖补、也有费用奖补、即有财税奖补，也有土地、价格和其他奖励补贴等。结合近几年审查实践，以下违法奖补类型最为常见。

三

常见违反公平竞争审查类型

（一）本地经营年限补贴

如北京市顺义区人民政府在政策措施中规定获得奖补企业五年内迁出的须全额退还补贴资金，对企业自主迁移设置障碍案[7]中，规定“获得补贴支持的企业，自补贴资金到账之日起5年内迁出顺义区的，须全额退还补贴资金”，对企业自主迁移设置障碍。

（二）本地业绩补贴

如天津市工业和信息化局在政策措施中规定投标单位必须有本地落地实施经验才能参与申报、作为供应商、享受相关优惠政策，妨碍外地经营主体进入本地市场案[8]中，规定“申报单位应具有三个或三个以上5G典型应用场景的建设经验，至少有一个场景在天津市已落地实施且愿意主动配合开展现场调研和宣传推广”，要求必须有本地落地实施经验才能参与申报、作为供应商、享受相关优惠政策。

（三）本地投资补贴

如河北省邯郸市人民政府在政策措施中规定将外地上市公司迁至本地或借壳上市并将注册地迁至本地作为享受奖补的必要条件，影响经营主体公平竞争案[9]中，规定“对外地上市公司迁至我市或通过借壳上市且将注册地迁至我市的企业，视同首发上市，一次性给予500万元奖补”，将注册地迁至本地作为享受补贴和优惠政策等的必要条件，变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。

（四）本地纳税补贴

如江西省宜春市丰城市人民政府在政策措施中规定将奖补与特定经营者缴纳的税收挂钩，影响经营主体公平竞争案[10]中，规定“对项目运营公司上缴的企业所得税地方留成部分，按前3年的100%，后2年的50%，纳入地方财政建立企业扶持基金，在五年内以支持企业发展的方式奖励给项目运营公司”“对该生产性企业和新注册的贸易公司所缴税费总数超出原缴税基数的地方留成部分，给予90%的奖补返还”，将奖补政策与其缴纳的税收挂钩。

（五）本地注册补贴

如广东省佛山市顺德区政府文件对并购区外企业实行歧视性补贴案[11]中，对并购顺德区内企业和区外企业，分别给予200万元和80万元的补贴，违反“不得对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策”的审查标准。

（六）本地产品补贴

如广西壮族自治区人民政府文件仅对购买本区企业生产的首台套设备进行补助案[12]中，规定仅对本区境内购买使用区内企业生产的区内首台（套）重大技术装备的企业，按照单台（套）购买价格的60%给予补助。

再如湖南省市场监管局纠正常德市安乡县人民政府滥用行政权力排除、限制竞争行为案[13]中，文件规定在同等条件下优先采购本地产品，且消费数额较大的，由县财政局严格审核后给予使用单位（政府采购除外）所购金额2‰的奖励，最高奖励不超过10万元”。

（七）注册资本维持补贴

如黑龙江省鹤岗市人民政府在政策措施中规定已享受奖补企业承诺五年内不迁离、不减少注册资本，对企业自主迁移设置障碍案[14]中，规定“已享受本办法规定的奖励政策的企业，需承诺五年内不迁离鹤岗市、不减少注册资本”，对企业自主迁移设置障碍。但该案例与案例一又具有不同，不仅规定不迁移本地，同时还规定“不减少注册资本”。

（八）差别化补贴

如福建省宁德市霞浦县人民政府办公室在政策措施中规定对使用本外地施工企业进行差别化补贴，妨碍外地经营主体进入本地市场案[15]中，规定“我县民营投资（含房地产）项目在满足资质许可的条件下，依法发包给本地施工企业施工的，给予投资建设单位奖励”，对建设单位发包给本地企业及外地企业施工进行差别化补贴。

（九）特定经营者补贴

如福建省南平市延平区在政策措施中规定对特定经营者给予产业发展奖补，影响经营主体公平竞争案[16]中，规定“保温产业平台管理公司奖励金考评细则，对保温产业平台管理公司（即某保温产业发展服务有限公司）建筑业产值贡献、地方经济贡献、资质晋升、解决就业、安全生产、疫情防控、劳务纠纷、企业引进等8项工作完成情况进行综合考评，并对保温产业平台管理公司给予产业发展资金奖励，每得1分奖励1万元”。

（十）特定名录库补贴

如辽宁省住房和城乡建设厅文件要求建立重点企业扶持名录并重点扶持名录内企业案[17]中，要求建立省级重点扶持企业名录，支持名录内企业优先参与省内国有资金投资的重点工程。

（十一）特定企业补贴

如广西壮族自治区人民政府文件点名扶持具体的制造业龙头企业案[18]中，点名扶持广西玉柴机器集团有限公司等9家龙头骨干企业和大型制造企业。

（十二）隐性补贴

如2015年河北省交通运输厅、物价局、财政厅违反《反垄断法》相关规定，对本省客运班车实行通行费优惠政策案[19]中，确定自2013年12月1日起，调整全省收费公路车辆通行费车型分类，并对本省客运班车实行通行费优惠政策。客运班车通过办理高速公路ETC卡或者月票，按照计费额的50%给予优惠。2013年10月30日，交通运输厅下发《关于贯彻落实全省收费公路客运班车通行费车型分类标准有关事宜的通知》（冀交公[2013]574号）进一步明确规定，优惠政策“只适用于本省经道路运输管理机构批准，有固定运营线路的客运班线车辆。”

类似的还有2018年通报的黑龙江省交通运输厅文件仅对本省客运集团给予通行费优惠政策案[20]。

（十三）减免社保费用

如某县政府文件违规减免特定经营应缴纳的社会保险费用案[21]中，规定“完善创业补助政策。其中依法缴纳社会保险费的，按其实际缴纳社会保险费的2/3给予1年的社会保险补贴。鼓励电商企业吸纳就业。电商中小微企业新招用毕业3年内高校毕业生，签订1年以上劳动合同并依法缴纳社会保险费的，按企业为其实际缴纳的基本养老、医疗和失业保险费给予1年社会保险补贴”。

注释

[1] 生产补贴是指政府对企业在生产阶段出售的产品进行补贴，投产补贴是指政府对企业在投产阶段建设的产能进行补贴，购置补贴是指政府对需求者购进的产品进行补贴，如汽车购置补贴、农机购置补贴和家电购置补贴等。

[2] 徐齐利、聂新伟、范合君：《政府补贴与产能过剩》，载《中央财经大学学报》2019 年第2期。

[3] 参见《包头市铁精粉生产企业政策扶持实施方案》(包府办发〔2014〕130号) 、《自贡市促进经济稳定增长推进供给侧结构性改革政策措施的通知》( 自府发〔2017〕10号) 。

[4] 参见《中关村国家自主创新示范区促进科技金融深度融合创新发展支持资金管理办法》(中科园发〔2017〕38号) 。

[5] 参见《巢湖市培育新动能促进产业转型升级推动经济高质量发展若干政策》(巢政〔2018〕44号) 。

[6] 张占江：《政府行为竞争中立制度的构造——以反垄断法框架为基础》，载《法学》2018年第6期。

[7] 市场监管总局通报2022年公平竞争审查督查整改案例，载https://www.samr.gov.cn/xw/zj/art/2023/art_c7ebee1b4be944848de7c8cc186e6cca.html，访问时间2024年8月20日。

[8] 同1。

[9] 同1。

[10] 同1。

[11] 同1。