最高法院案例：备案行为是否可诉
——余东林等144人诉国土资源部备案行为案
(2017）最高法行申1005号
裁判要旨
行政机关的行为是否可诉，要审查其是否对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。行政机关的行为对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了实际影响，该行为属于可诉的行政行为。行政机关的行为如果不对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，该行为不具备行政机关意思表示要素，亦未对外发生法律上的效果，该行为属于不可诉的行为。备案是行政机关对行政管理活动中具体事项中的相关材料进行收集、整理、存档备查的行为，该行为并未对外发生法律效果，其对公民、法人或者其他组织权利义务亦不产生实际影响。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申1005号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：余东林等144人。（具体名单附后）
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：中华人民共和国国土资源部，住所地：北京市西城区阜内大街64号。
法定代表人：姜大明，中华人民共和国国土资源部部长。
再审申请人余东林等144人因诉中华人民共和国国土资源部（以下简称国土资源部）备案行为一案，不服北京市高级人民法院（2016）京行终4959号行政裁定，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、代理审判员仝蕾、代理审判员李小梅组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
余东林等144人诉至北京市第一中级人民法院，请求确认国土资源部对四川省人民政府川府函〔1998〕301号《四川省人民政府关于南充市蔬菜水产饮食服务总公司建南充蔬菜果品批发市场补办征用土地的批复》（以下简称301号批复）备案的行为违法。
北京市第一中级人民法院一审查明，2013年2月，余东林等人向国土资源部申请公开“四川省人民政府川府函(1998)301号文件征收基本农田依法备案的备案信息”。国土资源部于2013年3月18日作出政府信息公开告知书，主要内容为：“我部已依法受理您于2013年2月18日提出的政府信息公开申请，并给予了延期答复的通知。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，现答复如下：按照《土地管理法》规定的用地批准权限，您申请的信息由省级人民政府制作生成。为加强土地管理、了解和掌握各地用地审批情况，我部要求省级国土资源主管部门将省级人民政府批准用地情况报我部备案。备案信息为省级人民政府批准用地文件内容。省级人民政府批准用地的文件是否报我部备案，不影响其用地审批的有效性。现将您申请的备案信息提供给您（见附件），如需了解批准用地的具体信息，请向省级人民政府申请信息公开。”
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼应当属于人民法院行政诉讼的受案范围，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，国土资源部对301号批复进行备案的行为属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，故余东林等人就该行为提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。据此，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，于2016年8月30日作出（2016）京01行初132号行政裁定：驳回余东林等144人的起诉。
余东林等144人不服，向北京市高级人民法院提出上诉。
北京市高级人民法院二审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼应当属于人民法院行政诉讼的受案范围，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项规定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，国土资源部对301号批复进行备案的行为属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，余东林等144人就该行为提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。故一审法院裁定驳回余东林等144人的起诉并无不当，余东林等144人的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据。据此，二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，于2016年12月26日作出（2016）京行终4959号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。
余东林等144人申请再审称：被诉备案行为违法，侵犯了再审申请人的财产权，导致其土地被征收。请求：撤销北京市第一中级人民法院（2016）京01行初132号行政裁定和北京市高级人民法院（2016）京行终4959号行政裁定，再审本案。
本院认为，行政机关的行为是否可诉，要审查其是否对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。行政机关的行为对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了实际影响，该行为属于可诉的行政行为。行政机关的行为如果不对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，该行为不具备行政机关意思表示要素，亦未对外发生法律上的效果，该行为属于不可诉的行为。备案是行政机关对行政管理活动中具体事项中的相关材料进行收集、整理、存档备查的行为，该行为并未对外发生法律效果，其对公民、法人或者其他组织权利义务亦不产生实际影响。本案系再审申请人余东林等人不服国土资源部对301号批复的备案行为而提起的诉讼。被诉备案行为不影响四川省人民政府批准用地文件的生效。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审裁定驳回起诉并无不当。
综上，再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回余东林等144人的再审申请。
审 判 长 梁凤云
代理审判员 仝 蕾
代理审判员 李小梅
二〇一七年六月十二日
书 记 员 徐 超
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