熟悉我军政工制度的军迷都知道，我军从红军时期开始，就一直是“双首长制”，所谓“双首长制”，就是同一支部队，会有两个最高领导，一个为军事首长，一个为政治首长，合称军政主官。部队的军事首长为连长、营长、旅长、军长、司令员等人，政治首长为指导员、教导员和政委。

部队团和团以上单位的政治主官，统一都叫做政委。旅有旅政委，集团军有军政委，战区陆军有战区陆军政委，战区空军有战区空军政委，海军三大舰队有舰队政委，五大战区有战区政委。战区级单位，不管是副战区级单位还是正战区级单位，军事主官都叫司令员。

军队单位的领导，除了两位军政主官，还有两个非常重要的军官，那就是参谋长和政治部主任。参谋长是军事主官是军事工作上最主要的助手，政治部主任是政治首长在政治工作上最重要的助手。值得注意的是，部队团以上作战单位，才会设立参谋长和政治部主任。

部队的军事工作，由军事首长、政治首长和参谋长共同负责。部队重要的军事作战命令、重要军事行动，需要他们三人同时签字才能生效。那么打仗的时候，司令员、政委和参谋长意见不统一，应该怎么处理？

虽然部队指挥作战的核心三人组，是司令员、政委和参谋长，但是参谋长的级别和地位比不了的司令员、政委，如果他和司令员、政委意见不一致，当然是听司令员和政委的。参谋长是部队同级副职，和部队副司令员是一个级别。虽然参谋长也是部队领导之一，但是职权和地位，根本无法和司令员、政委相提并论。

参谋长的主要作用有两个，其一是管理司令部的各项工作，司令部是部队军事工作的核心部门，包括军事训练、情报侦察、作战计划、应急处置、通讯和信息化等，都是司令部负责的。参谋长是司令部的主要负责人，负责领导和管理司令部的有关事务。

其二是分析战场形势和敌我态势，如何排兵布阵、并依此提出建议给司令员作为参考，然后由司令员发布决策。参谋长为司令员出谋划策，向司令员提供有价值的意见或者建议。必要时也可以接替司令员进行指挥工作。

就身份来说，参谋长是司令员的助手。就级别来说，他比司令员和政委都低了半级。所谓“司令员、政委和参谋长意见不一致”，这种情况在部队是很难发生的。在这3个人里面，参谋长的话语权最弱，根本无法和司令员、政委相提并论。唯一的可能是，司令员和政委的意见不一致，这种情况才可能发生。

参谋长是给司令员出谋划策的，并不代表他提出的任何意见和建议，司令员都得采纳，如果司令员不采纳他的建议，参谋长也无话可说。在这三个人中，参谋长的身份和职权，完全不能和司令员、政委相提并论，他有提建议的权利，司令员和政委也有不采纳的权利。

“司令员、政委和参谋长意见不一致”，这里暗含的一个意思，是参谋长和司令员的意见不一致，想想司令员和参谋长是什么关系，就会发现“参谋长和司令员意见有分歧”，这种情况是不会发生的。只有“政委和司令员意见有分歧”，这种情况才是有可能的。

那么司令员和政委意见不一致，应该怎么办呢？这涉及到另外一个问题，政委和司令员，两者哪一位权力更大？

我军的核心理念是党指挥枪，因此非常重视政治思想工作，所以会在军中设置政委。即便是基层连队，也会设置指导员、教导员来负责政治工作。所以政委与作为军事首长的司令，同为一支部队的首长，二者职权相同，但是分工不同，而在工作中会互相配合。

由于人民军队的特点，党指挥枪是我军的核心原则，而包括政委在内的政治主官，就是党在部队的代表，履行党在军队的相关职责，保证党对部队的绝对领导权。所以政委是个非常关键的角色，兼任所在部队党委书记。政委和同级别的司令员，一起构成了所在单位的最高领导。以司令员为代表的军事主官负责行军打仗，以政委为代表的政治主官负责思想政治。

党指挥枪这一思想确保了“解放军”之前的“人民”二字，使得中国解放军成为了一支人民的部队，一支真正用于解放的军队，这是它和世界上其它部队最大的区别。

从解放战争到后来的抗美援朝，我军之所以能在装备、后勤等方面全面落后于敌军的情况下获得胜利，是因为我军是一支有思想、有信仰的部队。而我军的思想和信仰，就来源于党对军队的指挥。

因此我军同一个单位，会有两个最高领导，一个军事主官，一个政治主官，这就是我军的双首长制。在工作上二者是搭档关系，重要事情都是相互配合的。在制度上，军事主官和政治主官完全平级，权力一样大，共同领导和指挥部队。如果司令员比政委大，或者政委比司令员大，那么就不是所谓的双首长制，正因为二者完全一样大，所以才叫双首长制。

战争时期，如果司令员和政委意见不一致，应该怎么办？

解放军政工条例也有这方面的规定：如果政委和同级军事主官意见不一致，“在原则问题上不能取得一致意见时，应当提交党的委员会讨论决定，或请示上级解决；紧急情况下，属于军事工作方面的问题由军事主官决定，属于政治工作方面的问题由政治委员决定，但都必须对党的委员会和上级负责，事后报告，接受检查。”

这其实说得很清楚，如果政委认为某个涉及部队原则问题，而他的意见，又和司令员意见不一致，那么政委应该以党委书记的身份召开党委会，由领导班子成员决定听谁的。或者请示上级。如果情况紧急，来不及开会讨论，那么军事作战上的事情，司令员一锤定音。思想政治上的事情，政委说了算。按照司令员或者政委的命令执行以后，事后应该及时向党委报备，并向上级汇报。

可以明确的是，不管是平时还是战时，部队的重大事情，不管是军事工作还是政治工作，都是由部队党委共同决定，然后交给司令员或政委去执行。部队党委成员包括司令员、政委、副司令员、副政委、参谋长、政治部主任和保障部部长，他们就是部队领导班子。然后重大事项，都不是司令员和政委单独决定的，而是部队领导班子共同决策的。

举一个例子，让大家更直观地感受政委工作的倾向性。第四野战军作为军中的一支王者之师，林彪总司令自然在部队中有着无法撼动的威信。但在辽沈战役之前的锦州之战，林总思想上产生了动摇，甚至想要后撤，放弃攻打锦州。此时四野政委罗荣桓发挥了指挥军队的作用，他要审核作战方案，是否符合党的原则，而他坚决反对撤军行为，最终促使部队成功拿下目标，这里我们可以充分感受到政委的意义。