裁判要旨
原告在龙泉市购买猪肉，将猪肉携带至庆元县新窑检查站以外的地方，被告未严格审查该猪肉来源，简单的认为原告的猪肉系从福建省方向来的，就对该猪肉进行没收、销毁，既没有出具罚没原告猪肉的单据，也没有告知原告的权利义务，被告该行政行为应当确认违法。
裁判文书
浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）浙11行初35号
原告杨澄森，男，1962年6月24日出生，汉族，住庆元县。
被告庆元县人民政府，住所地庆元县松源街道石龙街26号。
法定代表人胡献如，县长。
出庭负责人彭敏，副县长。
委托代理人胡晓卫，庆元县人民政府工作人员。
委托代理人叶学荣，浙江天贝律师事务所律师。
原告杨澄森因检疫行政管理（检疫）其他行政行为及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月23日对本案进行了公开开庭审理。原告杨澄森、被告庆元县人民政府副县长彭敏及其委托代理人胡晓卫、叶学荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杨澄森诉称：2019年1月12日上午8时许，原告在龙泉市秦菜市场3号摊位叶春华购买了经过龙泉市动物检疫合格证（合格盖印）的猪肉4.7斤，同日上午10时许，原告搭乘牌照为浙Ｋ×××××小车经过庆元县新窑检查站时，为被告组织的联合执法组交警拦下，将原告携带有猪肉交由庆元县畜牧兽医局执法人员当场给予扣押没收，原告要求其出具扣押、没收单据时，遭到了拒绝，并且向原告出示了被告庆防指［2018］11号《庆元县防治动物疫情指挥部关于进一步做好生猪产品调运监管的通知》的规范性文件。原告认为，被告扣押、没收原告猪肉，根据《行政强制法》第24条决定实施，没有履行强制法第24条（五）的规定，同时也没有履行强制法第18条（五）的规定，侵犯了原告的合法权益。被告根据《行政处罚法》第8条（三）、第33条作出处罚决定，属于没收违法财物的行政处罚。被告没有当场交付行政处罚书给原告，被告执法人员没有法定依据，不遵守法定程序的行政处罚无效，没有履行告知义务，剥夺了原告陈述和申辩的权利。被告的行为违反了《行政处罚法》第3条、30条31条34条，侵犯了原告的合法权益，该行政处罚事实不清，程序严重违法。被告庆防指［2018］11号《庆元县防治动物疫情指挥部关于进一步做好生猪产品调运监管的通知》的规范性文件“二、进一步明确调运规定为防止外来疫情流入，我县对生猪及生猪产品调运监管作如下规定：1、从12月1日起，暂停从县外调入生猪及生猪产品（生猪产品包括：生鲜猪肉、冷鲜猪肉，冷冻猪肉和猪副产品等未经加工猪产品）；2、暂停庆元县生猪及生猪产品向县外调出。……”该规范性文件没有上位法的规定，违反《浙江省行政规范性文件管理办法》第八条“……没有法律、法规、规章为依据，‘不得规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容”。并且也违反了《浙江省农业农村厅等五部门关于实行省外生猪产品定点调运管理的通知》的规定。原告的4.7斤猪肉是有动物检疫合格证（合格盖印）也是属于老百姓家庭购买消费，也一并以疫情猪肉没收处理更不合理，加重了农民负担。因此，原告为维护自己的合法权益，请求：一、确认被告没收原告猪肉4.7斤的行政行为违法；二、责令被告赔偿原告的经济损失79元；三、依法对被告庆防指［2018］11号《庆元县防治动物疫情指挥部关于进一步做好生猪产品调运监管的通知》的规范性文件“二、进一步明确调运规定”合法性、合理性进行审查；四、本案诉讼费由被告负担。
原告提交的证据有：一、原告身份证复印件，待证原告主体身份情况；二、被告统一社会信用代码复印件，待证被告主体的身份情况；三、叶春华国家企业信用信息公示系统截图，待证叶春华具有销售猪肉资格的事实；四、销售清单复印件，待证原告在叶春华摊位购买了猪肉4.7斤的事实；五、猪肉照片，待证原告购买的猪肉已经过当地动物检疫合格的事实；六、光盘，待证被告执法人员对原告所携带的猪肉进行扣押、处罚的事实；七、光盘录音录像内容转换文字，待证光盘内容的事实；八、《浙江省农业农村厅等五部门关于实行省外生猪产品定点调运管理的通知》，待证被告的庆防指[2018]11号规范性文件违反该通知的事实；九、丽水市莲都区人民法院(2019)浙1102行初6号行政裁定书和丽水市中级人民法院(2019)浙11行终93号行政裁定书，待证该案法院审理裁定的事实；十、庆政办发[2017]39号文件和庆防指[2018]12号文件复印件，待证本案被告为庆元县人民政府的事实。
被告庆元县人民政府答辩称：一、被答辩人的起诉已经超过6个月的起诉期限，依法应驳回起诉；二、答辩人的行为是临时应急措施，具有紧急性、强制性。答辩人所设立的“指挥部”在新窑设卡，是对来自疫区（南平）的车辆进行检查，发现疑似瘟猪肉立即扣押，并进行无害化处理（销毁），目的是为切断非洲猪瘟传播链条，防止外来疫病流入庆元，预防、控制重大动物疫情在庆元县暴发。是依据《重大动物疫情应急条例》第三十二条“重大动物疫情应急处理中设置临时动物检疫消毒站以及采取隔离、扑杀、销毁、消毒、紧急免疫接种等控制、扑灭措施的，由有关重大动物疫情应急指挥部决定，有关单位和个人必须服从；拒不服从的，由公安机关协助执行。”；三、庆元县防治动物疫病指挥部制订的庆防指(2018)11号《庆元县防治动物疫情指挥部关于进一步做好猪产品调运监管的通知》，不属于行政诉讼审查的范畴。
被告向本院提供的证据：一、浙江省防治动物疫病指挥部办公室《工作快报》，待证2018年12月24日发现疫情，要求暂禁从福建省调入生猪及其产品，一旦查获不得劝返，立即扣押并做无害化处理；二、《浙江省农业厅转发农业农村部关于进一步加强生猪及其产品跨省调运监管的通知》、《农业农村部关于进一步加强生猪及其产品跨省调运监管的通知》，待证上级对防控工作的有关要求；三、庆防指(2018)11号、12号文件各一份，待证庆元县防治疫病指挥部对有关工作的布置、落实等情况；四、视频四段，待证工作人员进行口头告知、劝解及进行无害化处理的相关事实。
对原告提供的证据，被告质证认为：对证据一、二，三性和待证事实都没有异议；对证据三、四、五，与本案没有关联性；证据六、七，真实性无异议；证据八、九、十，三性无异议；
对被告提供的证据，原告质证认为：证据一，三性无异议；证据二，真实性无异议，关联性有异议；证据三，真实性无异议，关联性合法性有异议；证据四，与本案无关。
本院对上述证据认定如下：原告提交的证据可以用于证明本案事实，予以采信。被告提交的证据能够证明案件事实，本院予以采信。
经审理查明，2017年3月15日，庆元县人民政府办公室作出庆政办发［2017］39号《庆元县人民政府办公室关于调整庆元县防治动物疫病指挥部成员的通知》，文件中载“经研究，决定对防治动物疫病指挥部成员进行调整”“指挥部下设办公室，办公室设在县畜牧兽医局”，成员由县农业局、县公安局、县委宣传部、县发改局、县财政局、县卫计局、县林业局、县市场监督管理局、县畜牧兽医局、县运管局、县国资公司派员组成。2018年12月26日，庆元县防治动物疫病指挥部作出庆防指［2018］12号《关于加强道路、市场等场所联合执法检查工作的通知》，文件中载：设立道路执法检查组，设立新窑等省际检查点，主要负责对进入县道路车辆进行拦截检查，检查是否有违规运输生猪及生猪产品（包括鲜、冻猪肉和鲜、冻猪副产品）进入县境内,严防疫情传入，从12月26日19：00开始，截止时间另行通知。2019年1月12日上午8时许，原告在龙泉市秦菜市场向叶春华购买猪肉4.7斤，该猪肉经过龙泉市动物检疫合格证（合格盖印），当天上午，原告带猪肉经过庆元县新窑检查站，10时许，原告搭乘牌照为浙Ｋ×××××小车返回庆元县时，为被告组织的联合执法组交警拦下，将原告猪肉交由庆元县畜牧兽医局执法人员当场给予扣押没收，原告要求其出具扣押、没收单据时，未得到支持。原告遂诉至法院。
本院认为，本案争议焦点一，原告是否超过起诉期限，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之曰起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”正常情况下，行政机关作出行政行为，应当告知相对人具体行政行为的内容，同时，相对人的起诉期限也要以相对人知道行政行为内容之日为起算点，这是因为：行政机关作出行政行为的目的，是为了对相对人的权益产生影响，或者对相对人赋予权利，或者对相对人设定义务。因此，这种影响或结果只有相对人知道行政行为的内容时才能开始具有效力。被告没收原告猪肉的行政行为，没有告知原告的起诉期限，原告在2019年2月，就向丽水市莲都区人民法院就该行政行为提起诉讼，因主体不符而被驳回，现原告向本院提起诉讼，其起诉期限没有超过。被告主张超过起诉期限，理由不足，本院不予支持。
争议焦点二，被告没收原告4.7斤猪肉并销毁的行政行为是否合法，是否应当进行赔偿。原告在龙泉市购买猪肉，将猪肉携带至庆元县新窑检查站以外的地方，被告未严格审查该猪肉来源，简单的认为原告的猪肉系从福建省方向来的，就对该猪肉进行没收、销毁，既没有出具罚没原告猪肉的单据，也没有告知原告的权利义务，被告该行政行为应当确认违法。被告称将原告的猪肉进行销毁，该行政行为是依据《重大动物疫情应急条例》第三十二条“重大动物疫情应急处理中设置临时动物检疫消毒站以及采取隔离、扑杀、销毀、消毒、紧急免疫接种等控制、扑灭措施的，由有关重大动物疫情应急指挥部决定，有关单位和个人必须服从；拒不服从的，由公安机关协助执行。”该条款主要是指对重大动物疫情应急处理的方式，而不是因为有该处理方式，就可以违反法律规定的程序进行处理，对原告的合法权益不予保护，因此，被告违法将原告4.7斤猪肉销毁，损害了原告的合法权益，应当予以赔偿。
争议焦点三，原告诉请对被告庆防指［2018］11号《庆元县防治动物疫情指挥部关于进一步做好生猪产品调运监管的通知》“二、‘进一步明确调运规定”进行合法性审查，首先该《通知》是否属于规范性文件问题，行政规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域内具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的公文。根据《重大动物疫情应急条例》第十条第（三）项：“重大动物疫情预案主要包括下列内容：…（三）动物疫病的确认、重大动物疫情的分级和相应的应急处理工作方案；…”以及《浙江省动物防疫条例》第二十五条“县级以上人民政府应当按照国务院和省人民政府规定，制定本行政区域的重大动物疫情应急预案，并报上一级人民政府兽医主管部门备案。重大动物疫情应急预案应当适时修改、完善。”，同时，农业农村部农明字〔2018〕第33号《农业农村部关于进一步加强生猪及其产品跨省调运监管的通知》第一条“与发生非洲猪瘟疫情省××省份××生猪××省（自治区直辖市，以下简称省）调运，并暂时关闭省内所有生猪交易市场，暂停时间从任一相邻省发生疫情至其全部相邻省疫情解除封锁前。…”、浙江省农业厅农发电〔2018〕22号《浙江省农业厅转发农业农村部关于进一步加强生猪及其产品跨省调运监管的通知》“一、严格落实跨省调运规定。全面暂停跨省调入生猪备案，暂停时间至我省疫情解除，且周边有一个不禁止生猪向疫情调运的相邻省时止。…”的规定，被告有权依据以上法律及规定制定本行政区域的重大动物疫情应急预案，《庆元县防治动物疫情指挥部关于进一步做好生猪产品调运监管的通知》就是重大动物疫情应急预案，被告制定该《通知》后，依法报上一级人民政府兽医主管部门备案。该《通知》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的可一并审查的规范性文件，被告制定该《通知》，既没有违反上位法，也没有超过法律规定的权限，并依法报备，该《通知》程序、实体均合法。原告提出对该《通知》中的“二、‘进一步明确调运规定”作为规范性文件进行合法性审查，理由不足，其主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告庆元县人民政府于2019年1月12日没收原告杨澄森4.7斤猪肉行政行为违法；
二、被告庆元县人民政府赔偿原告杨澄森人民币79元；
三、驳回原告杨澄森其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由被告庆元县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。
审 判 长 李月群
审 判 员 吴金花
人民陪审员 梁宇光
二〇二〇年五月十九日
代书 记员 叶 娃
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