引　言

2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过了《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》，该部法律自2025年7月1日起正式施行。这是该法自1986年颁布以来最为全面、深刻的一次“大修”，笔者尝试以“渊源—意义—应用”的框架模式，梳理新矿法的制度创新及其对矿业投资、勘探开发、生态修复、争议解决等实务应用的影响。

第一章 矿产资源法的渊源与演进

一、1986年立法：从无到有的“起步阶段”

新中国首部《矿产资源法》诞生于计划经济向商品经济转型初期，其核心成就在于确立矿产资源国家所有权和“申请-审批”的双轨制，明确规定“矿产资源属于国家所有，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变”。

二、1996年修正：市场化改革的破冰尝试

1996年《矿产资源法》实现了两大突破：一是建立矿业权有偿取得制度，明确“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”；二是有限开放矿业权流转，规定“探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人”“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿”。1

三、2009年修正：技术性调整的局限

2009年，我国对《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）进行了修订，本次修正仅因《刑法》修订而调整法律责任条款的表述，未触及制度实质，导致法律框架与矿业实践脱节加剧。典型矛盾包括：矿业权“一证两权”（许可证兼具物权凭证与行政授权功能）引发的权属模糊；探矿权人优先采矿权缺乏兑现程序；历史遗留矿山生态修复责任主体悬空等。

四、2013—2024年改革试水：政策与法律的分岔

党的十八大以来，中央陆续推出矿业权竞争性出让、矿产资源权益金、绿色矿山建设等改革试点，但由于缺乏上位法依据，地方与部门出现“政策打架”“规则碎片化”现象。

五、2024年大修：改革成果的系统集成

经济社会发展使矿产资源领域出现新的情况新的问题，旧的矿产资源法已经不能满足经济社会发展的实际需求，我国作为世界比较大的矿产资源生产国和消费国，面临着前所未有的挑战，本轮修订历时五年，累计征求意见6轮，收到意见4300余条，最终形成“资源安全、绿色发展、权益保障、市场配置”四位一体的制度新框架。

2024年大修的深层动因：

1.资源安全危机倒逼法治升级：我国战略性矿产对外依存度较高，尤其针对锂、钴、镍等新能源矿产资源，而其他国家又不断限制相关资源的出口，迫使我国必须构建国内资源安全法治屏障。

2.生态赤字触发生态文明响应：全国历史遗留矿山未治理面积范围大，治理资金缺口严重，矿区土壤重金属严重超标。中央环保督察多次通报矿山生态破坏案件，亟须法律刚性约束。

3.产权缺陷制约市场活力：矿业权抵押融资长期受限，全国矿业权抵押登记率较低，而土地使用权抵押登记率相对较高，主因是矿业权物权属性不明晰。新矿法通过“权证分离”改革，将矿业权纳入不动产统一登记体系，有助于激活其融资功能。

第二章 新修订矿产资源法的意义

新修订的矿产资源法以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻总体国家安全观，立足国内国际两个大局，对保障国家资源安全、推动矿业高质量发展、平衡多方权益与社会治理具有重要意义。

一、强化国家资源安全保障

（一）构建全面安全体系

新法将“保障国家矿产资源安全”作为立法目的之一，并在第三条确立“贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全”的基本原则。通过建立战略性矿产资源特殊保护制度，将关系国家经济安全、国防安全和战略性新兴产业发展的矿产纳入目录，对部分特殊矿产实行保护性开采，原则上不得压覆。

（二）完善储备与应急机制

新法新增“矿产资源储备和应急”一章，构建产品储备、产能储备和产地储备相结合的战略性矿产资源储备体系。国务院有关部门负责划定储备地，采矿权人需落实产能储备责任，确保应急增产能力。例如，在矿产品供需严重失衡时，政府可依法启动应急响应，调度开采、动用储备并实施价格干预。

（三）应对地缘政治挑战

全球矿业竞争加剧，部分国家以“国家安全”为由限制中国企业投资。新法第十五条要求积极促进矿产资源领域国际合作，用好两种资源、两个市场。中国通过与“一带一路”沿线国家签署矿业合作协议，建立政治风险保险机制，可以规避单一来源导致的依赖风险。

二、推动矿业高质量发展

（一）优化矿业权配置

新法将招标拍卖挂牌等竞争性出让方式上升到法律层面，第十七条明确规定矿业权原则上通过竞争方式出让，仅在例外情形下可协议出让。这一改革提高了矿业权获取的透明度和公平性，促进市场竞争，避免寻租行为。例如，山西省自开展矿业权出让制度改革试点以来，通过招拍挂方式出让矿业权的比例显著提升，有效遏制了低价协议出让的弊端。甘肃省永登县大有煤矿采矿权经过1301轮竞价，最终以15亿元成交，溢价率超过1000%，充分体现了市场机制的资源配置作用。

（二）促进科技创新与绿色转型

新法鼓励矿产资源勘查、开采和生态修复领域的科技创新，推动数字化、智能化、绿色化建设。例如，要求采矿权人采用先进技术提高开采回采率、选矿回收率和综合利用率，对共伴生矿实行综合开采和利用。同时，将绿色矿山建设纳入法律框架，要求矿山企业边开采边修复，未完成生态修复义务的不予审批新的矿业权。2024年，浙江省仙居县打造全国首个以县域为单元的千万吨级萤石资源基地，通过探、采、选、冶、用全链条技术创新，实现了资源高效利用和生态保护双赢。

（三）提升国际竞争力

新法通过完善矿业权流转制度、优化投资环境，吸引国际资本参与国内矿业开发。例如，允许矿业权依法转让、出资、抵押，为跨境并购提供了便利。

三、平衡多方权益与社会治理

（一）保护矿业权人合法权益

新法删除了对国有、集体和个体矿山企业的区别对待条款，落实民法典平等保护物权的原则。建立矿业权收回补偿制度，明确因公共利益收回矿业权时需给予公平合理补偿。此外，新法将探矿权期限从最长3年延长至5年，续期最多不超过3次，每次5年，为企业长期投资提供了稳定预期。

（二）强化生态修复与社区参与

新法专设“矿区生态修复”一章，明确采矿权人的生态修复义务不因矿业权转让而免除，历史遗留矿区由地方政府组织修复。同时，要求编制生态修复方案时需公示并听取当地居民意见，验收时邀请专家和居民代表参与。

第三章 新修订矿产资源法的重要条款内容

新修订的矿产资源法针对矿业权配置、生态修复、战略性矿产保护等关键环节进行了系统性制度创新，以下从修改内容、实际意义和进步之处三个维度对重要条款进行详细分析。

一、矿业权制度改革

（一）竞争性出让为主导

1.修改内容：新法第十七条规定，矿业权原则上通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让，仅在法律、行政法规或国务院规定的例外情形下可协议出让。矿业权出让需纳入统一的公共资源交易平台体系，提高透明度。

2.实际意义：

（1）提升市场效率：竞争性出让引入市场竞争机制，促使矿业权价格反映市场价值，避免协议出让中的低价流失。例如，2024年，承德市拐子沟钒钛磁铁矿普查探矿权以2100万元成交，较起始价37.38万元溢价56倍，凸显了市场定价的合理性。

（2）遏制腐败行为：公开透明的交易流程可以有效减少权力寻租空间。例如，某省自然资源主管部门原负责人因在协议出让中收受贿赂被查处，新法实施后此类案件将会有所改善。

3.进步之处：将矿业权出让从行政主导转向市场主导，符合市场经济规律，与国际通行做法接轨。同时，通过例外情形的严格限定，确保国家对战略性矿产等特殊资源的控制权。

（二）物权登记与许可分离

1.修改内容：新法第二十二条、第三十三条将矿业权物权登记与勘查开采许可相分离。设立矿业权需申请物权登记，取得矿业权证书；进行勘查开采作业前需编制方案并取得许可证。

2.实际意义：

（1）强化物权保护：矿业权证书作为物权凭证，非经法定程序不得注销，保障了矿业权人的财产权益。

（2）优化监管流程：许可证审批聚焦勘查开采行为的合规性，避免因行政许可变更影响物权稳定性。如煤矿因安全生产问题被暂扣许可证，但矿业权证书未被注销，企业在整改合格后可继续开采。

3.进步之处：明确矿业权的物权属性，与《民法典》相衔接，为矿业权流转、抵押等市场行为提供了法律基础。同时，通过“一权两证”制度，实现了资源管理与行为监管的有效区分。

（三）探采直通车制度

1.修改内容：新法第二十三条规定，探矿权人在登记的勘查区域内，享有勘查有关矿产资源并依法取得采矿权的权利。探矿权转采矿权，只需具备探明可供开采的矿产资源这一条件，不再将开采方案的审批作为前置要件。

2.实际意义：

（1）鼓励勘查投资：探矿权人在探明资源后可直接转采矿权，无需重新参与竞争，降低了勘查风险，激发了企业投资积极性。

（2）优化资源配置：避免了同一区域重复勘查和开采权竞争，减少了资源浪费和市场无序竞争。

3.进步之处：突破了传统矿业权管理中“探采分离”的限制，符合地质工作规律，与国际上“探采一体化”的通行做法一致。

（四）油气探采合一制度

1.修改内容：新法第三十六条规定，石油、天然气等矿产资源勘查过程中发现可供开采的石油、天然气的，探矿权人依法履行相关手续后，可以进行开采，但应当在国务院主管部门规定的期限内依法取得采矿权和采矿许可证。

2.实际意义：

（1）提高油气开发效率：允许探矿权人在勘查阶段直接开采发现的油气资源，缩短了从勘查、开采到投产的周期，降低了企业成本。例如，探矿权人在勘查过程中发现可采储量后，在履行相关手续后，可以立即启动开采，提前实现商业化生产。

（2）保障能源安全：通过灵活的探采衔接机制，提高了国内油气资源的应急供应能力。

3.进步之处：适应了油气资源勘查开采的特殊性，体现了对战略性能源资源的优先保障。

二、生态修复制度完善

（一）全周期责任落实

1.修改内容：新法第四十四条至第四十九条明确矿区生态修复的原则、责任主体和实施要求。采矿权人需编制生态修复方案，边开采边修复，费用计入成本并专项使用；历史遗留矿区由地方政府组织修复，鼓励社会资本参与。

2.实际意义：

（1）倒逼企业合规：生态修复义务与矿业权延续、转让挂钩，促使企业主动履行责任。例如，内蒙古某露天煤矿因未按方案修复被暂停采矿权延续审批，企业投入资金完成修复后，才恢复开采资格。

（2）减轻政府负担：社会资本参与历史遗留矿区修复可通过收益分成获得回报。如江苏省徐州市贾汪区某废弃煤矿，由社会资本投资实施修复，修复后部分土地用于建设工业园区，企业通过土地出让、厂房租赁获得收益，政府则节省了财政支出，同时解决了居民就业问题。

3.进步之处：首次以法律形式明确“边开采边修复”原则，改变了过去“先破坏后治理”的被动模式；通过责任绑定和市场化机制，构建了“企业主责、政府监管、社会参与”的生态修复体系，与《环境保护法》《土壤污染防治法》形成协同治理格局。

（二）技术规范与验收机制

1.修改内容：新法第四十四条规定，国务院自然资源主管部门会同生态环境、林业草原等部门制定矿区生态修复技术规范；第四十八条要求生态修复方案需向社会公示并听取当地居民意见，验收时邀请专家和居民代表参与，验收结果向社会公开。

2.实际意义：

（1）提升修复科学性：技术规范明确了不同矿种、不同地貌类型矿区的修复标准。例如，针对金属矿矿区修复后，土壤重金属含量需符合相应的国家标准；煤矿矿区需消除采空塌陷风险等等。

（2）保障公众监督：居民参与验收确保修复效果符合社区需求，能够有效的减少社会矛盾，保障矿区居民的合法权益。

3.进步之处：通过技术规范统一修复标准，避免“一刀切”；引入公众参与机制，打破过去“企业自验、政府审批”的封闭模式，增强了生态修复的透明度和公信力，体现了“环境民主”理念。

三、战略性矿产资源保护

（一）特殊保护制度

1.修改内容：新法第八条、第五十三条将战略性矿产资源纳入目录管理，目录由国务院自然资源主管部门会同有关部门制定并动态调整；对战略性矿产实行保护性开采，原则上不得压覆；开采战略性矿产需经国务院或省级人民政府批准，优先保障国家战略需求。

2.实际意义：

保障产业安全：稀土、钨、锂等战略性矿产是新能源、高端制造、国防军工的关键原料，以法律形式明确相关矿产资源的保护措施，可以有效地保障产业安全。

3.进步之处：首次以法律形式明确战略性矿产的范围和保护措施，将资源保护与国家战略需求紧密结合；通过动态调整目录，适应了战略性新兴产业发展的需要，体现了“底线思维”和“系统思维”。

（二）储备与应急机制

1.修改内容：新法第五十条至第五十五条构建了“产品储备+产能储备+产地储备”相结合的战略性矿产储备体系。国务院负责划定储备地，采矿权人需按规定保留应急产能，储备矿产品的动用需经国务院批准。

2.实际意义：

（1）应对市场波动：如国际锂价因供需失衡持续上涨，国家启动锂矿产品储备投放后，能够有效抑制市场价格，保障新能源汽车产业链稳定。

（2）保障应急供应：如企业保留部分的应急产能，在市场供应链中断时，通过启用应急产能，能够满足特定企业的原料需求。

3.进步之处：将矿产资源储备从“被动存储”转向“主动调控”，形成了“储备-动用-补充”的闭环管理；通过产能储备与产地储备相结合，提高了应急响应速度，为国家资源安全提供了“双重保障”。

（三）国际合作与风险防范

1.修改内容：新法第十五条规定，国家鼓励矿产资源领域国际合作，支持企业参与境外矿产资源勘查开发；第七十八条确立了域外管辖权，对境外主体危害中国矿产资源安全的行为，可依法追究法律责任。

2.实际意义：

拓展资源渠道：如中国企业在阿根廷投资建设锂矿项目，能够有效降低对澳大利亚锂矿的依赖。

3.进步之处：将国际合作与风险防范相结合，既“走出去”又“防风险”；通过域外管辖权，填补了过去对境外危害中国资源安全行为“无法可依”的空白，体现了“全球视野”和“法治思维”。

四、法律责任与监管强化

（一）加大违法成本，遏制违法行为

1.修改内容：新法第六十二条至第七十一条提高了对非法勘查开采、越界开采、破坏生态环境等行为的处罚力度。例如，无证开采的罚款从“违法所得50%以下”提高至“矿产品市场价值3倍-5倍”，对造成生态环境损害的，需承担生态环境修复费用和赔偿。

2.实际意义：

遏制违法行为：对于非法采矿等行为，按照新法规定，按照其矿产品市场价值的3倍-5倍进行罚款，构成其他犯罪的，还应当继续追究相关责任，通过该规定，可以有效的遏制相关违法事件的发生。

3.进步之处：从“惩罚性处罚”转向“惩罚性赔偿+行为纠正”，既追究经济责任，又要求修复生态；罚款基数从“违法所得”改为“市场价值”，避免了企业通过隐瞒收入逃避处罚，提高了法律威慑力。

结语

2024年修订的《矿产资源法》是我国矿产资源领域的一次根本性制度变革，其以“保障国家资源安全”为核心，以“市场化改革”为主线，以“生态保护”为底线，构建了“开发-保护-储备-监管”全链条法律框架。从法律渊源来看，新法实现了宪法原则、国内法规范与国际法规则的有机融合；从修订意义来看，其为国家资源安全、矿业高质量发展、社会治理现代化提供了法治保障；从重要条款来看，其在矿业权制度、生态修复、战略性矿产保护等领域的创新，既解决了过去长期存在的“重开发、轻保护”“重行政、轻市场”等问题，又顺应了全球矿业发展趋势。

未来，随着新法配套政策的完善和司法实践的深入，我国矿产资源治理将逐步实现“法治化、市场化、绿色化”，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实的资源保障。