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作者|吴孟克

编辑|姜心宇

审核 |陈珏可 江怡

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2025年10月3日，印度首都新德里中央行政区核心地带瑞辛纳丘景色局部。 图源：“世界知识”微信公众号

行政效能是国家能力的核心支柱，它决定了一个国家能否将政治意志转化为切实的政策行动。长期以来，印度国内舆论频繁抨击本国官僚体系行政效能不足，普遍认为这制约了印度释放人口规模潜力，是阻碍印度实现“有声有色大国”抱负的主要障碍之一。然而，恰恰是这套行政系统，成为了维系印度统一不可或缺的纽带。

一、“科举式”政治控制架构

理解印度行政体制，关键在于理解“印度行政服务”（IAS）。它与“印度警察服务”（IPS）和“印度森林服务”（IFoS）共同构成“全印行政服务”（AIS）体系，被视为支撑印度国家统一的“钢铁骨架”。印度沿用了英国的威斯敏斯特模式，部长级及以上官员由选举和政治任命产生，而行政系统则被要求保持“政治中立”，并发挥贯彻政治官员意志、维系国家行政延续性的关键功能。IAS是印度行政骨架中最重要的一个。

IAS被许多研究认为是“科举式”官僚体系，其官员垄断着大多数高级行政职位。印度大多数高级行政体系人员都由中央公务员委员会组织的统一考试产生。应试者根据成绩排名与个人选择被分配入不同的系统，优秀考生一般会选择进入IAS或“印度外交服务”系统（IFS）。但IAS考试的笔试通过率常年不到1%。

一旦被录取，IAS官员的第一个岗位即已达到副处级以上，比如正处级别的县长官（相当于县委书记）。根据印度法律，联合秘书（相当于司长）及以上行政职位中的绝大多数皆为IAS官员保留，其实际占据份额长期达70%以上，职位包括中央政府秘书（相当于常务副总理）及各部秘书（相当于常务部长），各邦的政府秘书及各部秘书，大多数国有企业及重要群团组织领导，与绝大多数县长官等。作为政策制定者，通才型的IAS官员领导着财税、工程等专业技术岗的官员。印度外交部与警察系统是少数例外，其高级职位分别由IFS和IPS本系统内部产生。

根据印度法律，IAS官员一旦获职，其身份、职级与待遇几乎不会被选举产生的政治领导人剥夺。他们的晋升机制严格依据年资进行，达到联合秘书、辅助秘书和秘书级别分别需要16年、25年和30年。

IAS是印度国家实行政治控制的关键骨架。根据印官方数据，2025年IAS总编制数量为6877个，在编数量为5577人，后者即是印度国家维持对地方邦控制的骨干。大部分IAS官员都有“地区专精”，掌握地方语言与知识。80%以上的IAS官员都在县内任职，当IAS官员被借调至中央任职时，中央就获得了制定有效政策所需的地方知识。此外，1/3的最高职级IAS官员可由擢升和遴选路径产生，用于拉拢非统一公务员考试出身的邦政府内的地方官员。凭借团体士气、关系网络及其对央地重要职位的控制，IAS成为印度行政系统纵横协调的基石。

二、深陷“影子国家”的基层行政

IAS、IPS、IFS等绝大多数印高层官僚系统在很大程度上可被视为货真价实的官僚机构。然而，印度庞大的基层行政却很难说是如此。英国历史社会学家迈克尔·曼将官僚制的主要特征总结为五个方面：第一，官员生计主要靠工资，但官员不拥有官职的所有权。第二，官员的任命、擢升和解职都基于客观能力标准。第三，官僚机构由功能不同的部门组成。第四，存在一个行政中心和等级制度将各部门统合。第五，官僚系统相对独立于社会。总体来看，IAS等高级行政系统做到了第三、第四，并在一定程度上实现了第五，但其无法确保印行政系统拥有第一、第二的特性。

首先，印度许多公务人员都不能被认为是依赖工资为生。印度行政体系的显著特征是存在系统性的腐败，甚至已经形成了一个庞大的“影子国家”系统。腐败在事实上构成了印国家税收汲取能力的补充。例如，基层办事员、民警、教师等在办事时往往会收取一笔“好处费”。这些基层公务员为保住职位也要向上行贿。这就形成了一个在最基层收集小额资金并沿行政链条向上汇集的“替代性税收体系”。印度地方官，比如区发展官员（相当于乡长）往往会被安排超出财政预算的政治任务，其为履职便不得不自掏腰包。官员们要向上爬往往被迫向上级和政客行贿，这使其必须依靠收集腐败资金建立“个人金库”。

其次，错综复杂的利益关系使基层公务员在事实上通过种姓等社群团体占有其职位。印度基层行政的一大特点就是被种姓等身份团体分割，其通过公务员工会保卫自身利益。高级官员和政客可以轻易惩罚某一个体，却难以撼动基层行政的格局。原因在于，其一，上层也依赖基层收集的“腐败税收”。其二，基层公务员的集体不作为能轻易在末端扼杀任何政策。他们也是组织选举活动的一线人员，其倾向性能显著影响选战结果。其三，基层公务员背后的种姓身份团体和工会组织可以通过选票制裁不合作的政客。

此外，印度基层行政体制之外的“办事者”（Fixer）群体是印度国家得以“高效”运转的关键。印度人日常用水、用电、办驾照、办财产证明等都不得不花钱寻求办事者的协助，但办事者发挥职能则需“在系统里有人”。由于印度行政系统随选举政治不断变迁，官僚派系斗争复杂多变，普通公民个人很难摸清这个“权力迷宫”的门路，不如依赖扎根地方的办事者与“流官”打交道。办事者通过提供服务积累选民资源，进而成为政客赢得选举不可或缺的盟友，其精明的政治投资可以保证自己永远“在系统里有人”，甚至自己成为政客。汇集到政客手中的腐败资金，又通过选举开支分配出去，形成一种扭曲的“社会福利”。而那些在选举政治中缺乏话语权的群体，既得不到应有的政府服务，也分不到这份“福利”。如此，最缺乏组织性、最无力反抗的群体被选举政治精准识别出来，成为各种社会代价的承担者。这可以被视为印度政府服务和社会福利的“市场化”。

再次，印度庞大的基层行政几乎不存在正规考评体系。一方面，IAS等高级行政系统之下的庞大行政机构几乎没有年度考核等理性化管理。种姓团体分割、政治庇护链条、个人派系充斥着整个机构。另一方面，印度高度依赖办事者等庞大的“准行政人员”群体弥补其正式行政能力。数据显示，1990年印公共部门雇员约为2000万人，但到2012年雇员减少至不足1760万人，而同期印人口则从8.65亿猛增至12.79亿。没有人知道印度究竟有多少办事者，他们的唯一“考核”指标就是在选举政治中的价值。

三、无解的“行政代表”困境

同一套体制，既保证了印度的统一，也阻碍了其进行深度政治整合以发挥全部国家潜力。上述状况表明，印度行政体系深陷社会纷争，无法像理想的官僚制那样超然于社会并为国家长远利益做规划。现行体制仅通过IAS等高级官员的政治控制和联邦制实现了部分隔离：联邦制将农业、治安等大多数事务下放至邦一级，分散了地方势力争夺中央权力的动机。身份与前途系于中央的IAS官员，则在政治上串联起了整个国家。选举政治则发挥了社会分化功能，使社会在争夺选举利益的游戏中内耗，无力挑战行政体系的支配能力。这套由英国殖民者创立、旨在政治控制的体系，在此目标上至今表现良好。

印度行政系统的低效腐败与其大国雄心日益脱节，引发印度社会的激烈抨击。特别是1991年印度实施经济自由化改革后，伴随市场经济和大众传媒的不断发展，政府的改革压力与日俱增。2011年的印度反腐败运动成为印度社会施压政府改革行政体制的高潮，这直接助推了莫迪率领印度人民党在2014年高举“最小政府，最大治理”旗帜上台。莫迪政府上台后，出台了一系列法令加强监督行政系统，例如设立人民检察官、颁布《公民知情权法》等。

然而，印度社会的激烈抨击和政府日益收紧的反腐败措施却没能显著改善印度行政体系的运行状况。印度官员很快就形成了一整套“经验法则”：第一，凡事起始必先反对，以证明自己最初立场正确，因为最后检察机关和法院会认定官员是被强迫改变意愿的。第二，采购只接受最低出价的投标，无视质量风险。第三，在执行合同过程中如需重新协商其内容，便起诉合同执行者，因为重新协商合同可能被视为腐败，但败诉和增加成本则不会。第四，优先从国有企业采购，尽管其信誉和能力可能很差。第五，忽视不能转化为文件上的数量指标的质量认证。第六，凡事通过委员会决策，尽管其可能既慢又不专业。第七，机械遵循先例，任何改变都需出台新规或设立新委员会，批准后方可实施。最终结果是，印度的行政效率不升反降，腐败行为也没有减少。

印度行政系统的状况证明，根本性的政治问题不能通过行政技术端的安排解决。一个国家归根到底的政治问题是代表问题，即“为了谁、依靠谁”执政。印度基层政治的状况可被视为典型的“行政代表”，即社会力量通过控制国家行政机构来保障自身利益。只有当社会视行政系统为“自己的”时，才会寻求提高其效率。否则，为什么要让一个可能落到种姓、教派、阶级和派系对手阵营里的行政系统高效？现代印度的历史证明，票选民主制度不会魔术般地解决代表问题。在这个根本问题得到解决之前，印度国家仍将长期深陷长于控制、缺乏整合的“低效均衡”之中。

作者简介：吴孟克，上海国际问题研究院助理研究员。

本文转载自“世界知识”微信公众号2026年1月12日文章，原标题为《吴孟克：印度行政体系为何深陷“低效均衡”困境》

本期编辑：姜心宇

本期审核：陈珏可 江怡

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