北宋（十三）：宋真宗3
（8）为政举措 ①政治 a.制度建设
宋真宗在位前期，有些在国家管理方面的重要举措对后世影响较大：
定天下路。宋初，为消除地方割据的隐患，宋太祖逐步取消了节度使的行政权力，以文官充任地方知州，并设转运司筹措、运输军粮。转运司的长官转运使后来成为总管若干州，以及监督相应各州官员的职务，逐渐成为介于国家和州郡之间的一个管理者（作为一层行政管理单位，其职权还很不齐备）。转运使所辖区域称为“路”，太宗在位时期，路的设置还很不规范。赵恒即位伊始，首先宣布，把全国分为15个路，从而使“路”作为一级行政管理单位正式确立。到咸平四年（1001年），又将四川路分为四个路，这样，北宋便有18个路。这种路的划分在宋代长久沿用。
颁给职田。宋代以国有土地颁给在职地方官职田，作为在职地方官的特殊津贴。有人称其为“养廉田”，这是因为当时地方官收入偏低，适当增加其收入可以避免一些官员因生活所迫而贪赃枉法。但是，宋朝官田既少，就造成各地职田或有或无，或肥沃或贫瘠，在职官员的这份津贴很不均衡。另外有些官员强迫佃户多缴田租，也使“养廉田”变成了“养贪田”。
设三司使。宋初以来，理财机构主要有盐铁司、度支司和户部司等三司，三司各设使、副使作为其长官，于是有盐铁使、度支使、户部使。三者之间时常发生矛盾和摩擦。面对这一情况，赵恒决定设三司使，统管盐铁、度支、户部三司，三司各设副使，作为三司使的下属。每司各设数名判官，也作为三司使的下属。这样，财政大权便集中到三司使一人手中。赵恒又规定，三司使直接对皇帝负责，宰相、枢密使一般不得干预财政事务。这等于使皇帝能够直接控制财政，加强了皇权。
b.尊奉祖宗之法
赵恒在位时期，是北宋王朝自开创向守成转型的时期。为调整统治方略，赵恒开始将太祖、太宗时期所施行的法度及其精神加以总结概括，称为“祖宗典故”或“祖宗之法”，而且将其奉为治国理事的圭臬。而宰相李沆竭力维护“朝廷防制”，处处“务行故事”的做法，事实上奠定了恪守祖制的原则。景德以后，首辅王旦以“祖宗典故”“祖宗之法”“恪守成规”为旗帜，对抗赵恒等人越轨的政治行为，以期藉此抑制帝王过度偏离国家正常的统治轨道。在此过程中，以追念祖宗之世、推崇“祖宗之法”（“祖宗家法”）为特征的北宋王朝的正常统治秩序逐渐形成。
c.善纳谏言
赵恒比较能注意听各方面意见。他即位后不久，就让御史台下文转述他本人的意思，要京师内外文武百官从今以后凡遇皇帝有过失、时政有缺误、看到民间利病、对军事设施有想法等，都可以直接向皇帝递奏折。随后，他又下令让各路转运使轮流到京城，向他面谈当地情况。咸平二年（999年）因为天旱，他又下诏要中外臣庶“直言极谏”，并且在诏书中说∶“善者必加甄赏，否者亦为优容。”这一年里，赵恒对身边大臣提到，他每天都要看臣下的奏章上百份，时时有收获，他要身边大臣们也看看这些奏章，从中找出可行者拟出实施方案给他。他还对管理收发奏章的官员提出要求，凡属臣下投递的密封奏章必须及时转给他，不得无故耽搁。因为他多次下诏征求“直言”，使得这一时期上书议论国事的官员特别多。群臣围绕着官制问题、对辽方略、对夏政策（其中以灵州问题为重点）、财政问题等展开了广泛的讨论，提出了许多卓越的见解。与此同时，赵恒似乎很敬畏“天变”，在他即位后的一段时间里，凡遇到重大天象变化，他总是诚惶诚恐地查找原因，他的征求直言常常也是与此联系的。
不过，因为赵恒缺乏足够的判断能力，致使许多好的意见不能及时被付诸实施。
d.举荐与考课制度
赵恒很重视选拔人材，尤其重视选拔现有官员中的人材，由此就对官员荐举制度作了较大的修改和补充。
赵恒下过许多关于官员荐举制度的诏令，其中大中祥符三年（1010年）四月的诏令内容最为丰富。这一诏书对官员荐举作了系统地规定，其中包括∶规定翰林学士以上高级官员，每年必须荐举京官以上文官、低级文官（当时称为“选人”或“幕职州县官”）、武官各一人。三司使、副使，地方上的转运使副使、提点刑狱、知州、通判等，每年必须荐举属下官员若干名。奉命出使的官员返回后必须报告关于沿途和到达地的地方官员优劣情况。凡不按规定荐举者，要给予惩罚。凡一位官员举荐的三名以上被荐举者有政绩，有奖；凡一位官员举荐三名以上的失当官员，有罚。被荐举者犯罪，举荐者要区别情况受处罚。关于被举荐者犯罪如何处罚举荐者，也作出了不少具体细致的规定：如一位官员在担任某一职务时被举荐，而他在担任另一职务时犯了罪，则对担任前一职务时的举荐者不予追究；被举荐者犯罪较轻或处理公务时误失犯罪，不追究举荐者的责任，被举荐者犯赃罪一律追究举荐的责任等。
宋太宗时，形成了磨勘与历纸制度。而从磨勘的实施来看，京官引对磨勘始于咸平四年（1001年）；对幕职州县官的磨勘引对，大约始于大中祥符七年（1014年）。赵恒在位时，还定下地方的“州县三课”法：“公勤廉干惠及民者为上，干事而无廉誉、清白而无治身者为次，畏懦贪猥为下。”
e.调整俸禄制度
赵恒在位时期，还对官员俸禄制度作了较大调整和补充。景德三年（1006年），他下令增加在任地方州县官的俸禄。次年（1007年），他下令官员俸钱一律支给现钱，在此以前，俸钱是折支实物的，实物定价很高，官员俸钱名实不符。此次明确规定∶在京官员按原额十分之六、外地官员按十之四支给现钱，虽然从数量上有所减少，但却名实相符，官员们并不吃亏，且消除了混乱。又次年，他下令颁布宦官俸禄标准，在此之前，宦官俸禄是没有定制的。大中祥符五年（1012年），赵恒下“定百官俸诏”，以普遍增加俸禄的名义颁布了新定的百官俸禄数额。这是宋朝建国以来第一个关于官员俸禄的系统规定的文件，反映了宋朝官员俸禄管理开始纳入正轨。
f.岁末赐宴、伏日休务
岁末年节时，皇帝赐臣僚宴饮，既是增进君臣关系的需要，又是播撒皇恩的大好时机。历朝皇帝都有此举措，赵恒也不例外。他即位不久，就“赐近臣岁节宴于宰相吕端第，自是遂以为例”。另外，有资格参加节序赐宴官员的范围较前期大为扩大，如大中祥符二年（1009年）二月，“旧制，节序赐宴，惟皇族、近列、诸帅、内职。三月甲子，始诏自今上巳、重阳，三司副使、判官及馆职事官并别置会。其后，知杂御史、三院御史、法官、开封府判官亦预焉。”即从原来的内朝高官扩大到外朝一般官员。与此同时，节日时还馈送朝臣节物，享受馈送节物的官职之广，几乎包括文武百官；节日之多，几乎全部囊括。大中祥符五年（1012年），赵恒还“诏自今伏日并休务”，增加了官员伏日的休务假。
g.惩治贪腐
赵恒在位时期，对吏治进行了整顿，积极惩治贪腐人员。首先，赵恒在告诫百官的《文武七条》的“文臣七条”中，有一个传诸后世的良好的廉政理念：
清心，要平心待物，不为自己的喜怒爱憎而左右政事。
奉公，要公平正直，自身廉洁。
修德，要以德服人，而不是以势压人。
务实，不要贪图虚名。
明察，要勤于体察民情，不要苛税和刑罚不公正。
勤课，要勤于政事和农桑之务。
革弊，要努力革除各种弊端。
在颁布的“武臣七条”中，他以《礼记·儒行》赐“亲民厘务文臣”。
其次，赵恒本人注意提倡节俭，其中大力抑制奢侈服饰尤其是销金服饰最为突出。赵恒在位期间，先后不下二十次发布诏书禁止销金服饰。这在一定程度上抑制了上流社会的奢侈风气，也减少了官方的开支。
h.慎刑、立法
赵恒主张谨慎用刑，去除过分残酷的肉刑，且反对法外用刑。他在位时期，对于在大理寺、御史台、审刑院等处任职的中下级官员的选择是比较慎重的，而担任这些职务的官员如果不犯较大错误，也能得到更好的升迁机会和更优渥的待遇。此外，赵恒在位期间，还于东京设置纠察刑狱司、在地方上设提点刑狱司。
赵恒在位时，北宋完成了内容丰富的“编敕”的编撰事务，使其成为正式法律《刑统》之外的重要补充。
i.宗室政策
赵恒自幼受儒家伦理教育，又较为重视家族内的和睦。其对宗室采取的方针被概括为“亲而不纵、养而不用”：
亲而不纵：一方面，对宋太祖赵匡胤、秦王赵廷美的后代主动亲近（如赵惟吉、赵德文），对自己的直系兄弟子侄则更厚待。另一方面，又用制度对这些宗室成员严格加以约束，对他们提出的过分要求，不讲情面地予以回绝。
养而不用：对宗室成员给予高官厚禄，却绝不安排实际职务，而且建造了所谓“南宫北宅”，限制宗室成员的行动。
②经济 a.农业的发展
受到乳母刘氏等人的影响，赵恒格外重视农业发展。景德二年（1006年），他下令地方各级长官官衔内一律加入“劝农使”或“劝农”等字，要求他们鼓励管下百姓努力务农，发展生产。随后，又颂行《景德农田敕》。这是一部关于农业的立法，在此后长期沿用。同年，赵恒又下令恢复常平仓制度，对于灾年帮助百姓渡过困难时期、减少破坏起了重要作用。
为了促进农业生产，赵恒还积极引进新的作物品种，对引进、推广占城稻、西天竺（今印度境内）绿豆作出了贡献。他还在皇宫内也引种了这两种作物，并于大中祥符六年（1013年）、天禧二年（1018年）、天禧三年（1019年）三次召大臣们到宫内看占城稻，最后一次也观看了西天竺绿豆。大中祥符六年（1013年），知滨州（今河北滨县北）吕夷简请求免去河北地区百姓买卖农器的税，赵恒认为不只应当免河北地区的这项税收，其他地区的这项税收也应当免除。从此以后，宋朝官方就不再征收此项税，由此推动了农业的发展。他在位时，宋朝土地耕作面积由太宗至道二年（996年）的3亿多亩增至5.2亿亩。
赵恒也比较注意保护耕牛。他曾下令边疆驻军从境外获得耕牛，不要宰杀食肉，而应送到内地分给农民。宋朝对宰杀耕牛有禁令，当有出使宦官向他报告沿途看到卖牛者颇多时，赵恒担心买牛者盗杀，就加重了对违反者的处罚刑条。赵恒多次下诏，禁止浪费粮食，这也是他重农倾向的一种表现。赵恒还曾下令刻板印制《四时纂要》《齐民要术》等农业书籍分发给地方官，这也是对发展农业生产有益的。
b.赋税、货币
赵恒在位初期，除在中央设三司使外，还推广“和预买”制度。当时，北宋与辽、夏处于战争状态，财政收支上非常紧张，马元方、李仕衡、陈尧叟等大臣建议：每年春季农民资金短缺时，官方预先付给百姓钱，等夏、秋二季百姓用绢或布匹折钱偿还官府。这样，农民及时得到生产资金，官方买到较为廉价的绢、布用以供应军队，可谓各得其所。这个办法很快得到推广，每年春季官方贷放的钱多达数百万贯，相应地夏秋得到百姓缴来的绢、布也数以百万计。不过，这种官民两利的交易后来变质，先变成隐形赋税，后为公开赋税，也损害了百姓的利益。
宋辽议和及东封西祀后，宋朝财政收支一直比较紧张。为增加收入，赵恒通过层层确立定额，超收奖赏，欠收处罚的方法，致力于增加禁榷和商税收入。并且，赵恒还采取严密禁榷法制的措施，对盐、酒、茶法都作了细致的修订和补充。因此，赵恒在位时的盐、酒、茶、香、矾等项禁榷收入均比宋太宗时期有较大幅度的增长。如天禧五年（1021年）与至道三年（997年）相比，卖酒收入铜钱增加了6倍多，由121万贯增为901万贯；卖酒铁钱收入由156万贯增为292万贯；卖酒曲收入铜钱由48万贯增为87万贯。天禧五年（1021年）年度的商税收入也较至道三年（997年）增加了一倍，由年收入约400万贯增至年收入约800万贯。在此基础上，宋廷确定了地方向朝廷每年上缴财赋的数额，使朝廷平衡财政有了保证。
赵恒还注意了及时制止定额的过快增加，还纠正了立法中一些过激行为。大中祥符九年（1016年），他下令成立“详定茶盐所”，对茶法和盐法进行再修定，去除了一些过于苛刻、损害普通商人和百姓利益的制度。这样的保护性措施，有利于维护社会的安定。
此外，在宋辽议和以后，大臣丁谓、林特分别于景德四年（1007年）、大中祥符九年（1016年）编订了两部《会计录》，以全面反映国家财政状况。这对于统治集团了解国家现状、改善国家治理很有帮助。
宋灭后蜀后，在四川沿用后蜀旧制，实行铜、铁钱并用的办法。但由于官方把大量铜钱输送朝廷，留在四川地区的铜钱越来越少，市场出现长时间的混乱。景德二年（1005年），赵恒批准了知益州张咏和本路转运使黄观的建议，在四川铸行“景德大铁钱”，每枚折计旧铁钱10枚，与铜钱同值行用。新铁钱开始行用，起到了消除混乱的作用，但也促使铜钱在四川最终退出流通。但铜钱退出流通以后，铁钱铸行过多，购买力下降，一斤铁钱竟比不上一斤铁值钱，民间就把大量铁钱熔化制作铁器。大中祥符七年（1014年），赵恒采纳知益州凌策的意见，改铸减轻铁钱，每贯铁钱原重25斤，现改为12斤多，同时减少铸行数额。这以后，四川货币在较长时间里相对稳定。
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