检察公益诉讼的审执难题及其破解|上诉|二审|公益诉讼|农妇辱骂法官|审执难题|法院

以下文章来源于行政法学研究编辑部，作者刘加良

《行政法学研究》创刊于1993年，是中华人民共和国教育部主管、中国政法大学主办的国内首家部门法杂志，是中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊、全国中文核心期刊。

检察公益诉讼的审执难题及其破解

刘加良

（华东师范大学法学院教授）

[摘要]

与起诉前调查阶段决定终结案件不同，检察机关在行政公益诉讼审理阶段建议终结诉讼应更为慎重。既有的法律渊源尚不能为法院在行政公益诉讼中针对诉讼请求全部实现的情形采取终结诉讼的结案方式提供明确依据。若检察公益诉讼法把“诉讼请求全部实现”列为检察机关可建议终结诉讼的情形，须增加规定除外情形。对确有错误的未生效公益诉讼一审裁判，应赋权提起诉讼的检察机关以抗诉的方式启动二审程序。上级检察机关对生效公益诉讼裁判有权且只能以抗诉的方式进行监督。当行政机关和社会组织作为民事公益诉讼起诉主体时，检察机关对生效公益诉讼裁判才可依申请监督和依职权监督并存。行政机关可以通过向违法行为人作出行政决定或代履行的方式来实现行政公益诉讼履行判决的内容。行政机关拒绝自动实现履行判决时，检察机关不能再向其制发行政公益诉讼检察建议，应当借助法院执行权的力量来实现履行判决的内容。为切实破解履行判决执行难问题，对行政公益诉讼案件可以扩大适用集中管辖和交叉执行。

[关键词]

检察公益诉讼；终结诉讼；抗诉；履行判决；交叉执行

作为具有中国特色的公益司法保护方案，检察公益诉讼十年多以来，法定领域持续拓展、办案数量蔚为可观、办案质效不断提升、规则供给已告别短缺状态。2014年10月至2024年12月全国检察机关共办理公益诉讼111.7万件（行政公益诉讼和民事公益诉讼各占89.79%、10.21%），向行政机关提出检察建议80.5万件，回复整改率达98.7%；向法院提起诉讼6.3万件，99.8%得到裁判支持。法院对检察公益诉讼的裁判支持不限于判决支持，终结诉讼结案占比的悄然增加致使行政公益诉讼的判决支持率明显下降。检察公益诉讼法兼具赋权法和限权法特征，其制定应遵循经验主义进路，不仅要重视最高司法机关从百万级别案件基数中严格遴选而发布的指导性案例和典型案例，还要重视以《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）和《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《公益诉讼办案规则》）为代表的制度渊源。当前，在行政公益诉讼审理阶段，检察机关提出终结诉讼建议以及法院裁定终结诉讼在《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）和《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）上是否具有合法性，检察机关对生效民事和行政公益诉讼裁判应以何种方式监督，外加行政公益诉讼履行判决执行难如何破解备受关注、众说纷纭，本文拟对这三个问题从实证视角进行精细化分析，以期对检察公益诉讼制度的成熟定型有所裨益。

一、终结诉讼作为行政公益诉讼起诉案件结案方式的合法性追问

进入高质量发展阶段后，检察公益诉讼的可诉性和可裁判性更受关注，“诉得出，判得下”确定无疑地成为检察公益诉讼起诉案件的基本目标。法院审判权能否合法、有效地回应检察公益诉权，将对检察公益诉讼制度的规范化、实效化产生极大影响。针对法院如何审结已经受理的检察公益诉讼案件，《检察公益诉讼解释》第19、24条对撤诉结案作出规定，撤诉结案的必要条件被规定为“诉讼请求全部实现”；《检察公益诉讼解释》第25条对行政公益诉讼判决结案作出规定，判决类型包括确认违法或无效判决、撤销判决、履行判决、变更判决、驳回诉讼请求判决。行政公益诉讼的判决类型与行政相对人提起的行政诉讼的判决类型高度类似。《公益诉讼办案规则》第99条把检察机关同意民事公益诉讼案件调解结案的前提条件规定为“不得减免诉讼请求载明的民事责任”。不难发现，在既有司法解释的框架内，检察机关可以通过提出诉讼请求、变更诉讼请求、撤回起诉、提出结案建议的方式对检察公益诉讼起诉案件的结案方式施加实质性影响。

检察公益诉讼全面铺开至今，行政公益诉讼起诉案件一直远远少于民事公益诉讼。与撤诉、调解等其他结案方式相比，判决结案面向诉讼参与人的一般教育作用和面向社会公众的特殊教育作用整体上更好，《公益诉讼办案规则》第74条和第90条都采取列举加兜底的方式对检察公益诉讼案件起诉前调查阶段结束时应当终结案件的情形作出规定，都把具有结果导向意义的“公共利益已经得到有效保护”作为检察机关制发《终结案件决定书》的要件。对起诉后审理阶段检察机关是否有权建议法院终结诉讼以及法院可否采纳检察机关的建议，《公益诉讼办案规则》和《检察公益诉讼解释》均付之阙如。从最高人民检察院单独或联合发布的典型案例（见表1）看，以终结诉讼作为行政公益诉讼结案方式的不在少数。其中，最早的案例出现在2020年；案例8、9、15的起诉理由为“未回复，未整改”；案例7、12、14均涉及安全生产领域，对应的诉讼类型为预防性行政公益诉讼；除案例3中以滁州市生态环境局为被告的案件和案例8、22外，其余案例之起诉时间与终结诉讼时间的间隔均短于行政案件普通程序六个月的正常审限。案例20、21、22均涉及文物和文化遗产保护领域，在起诉前检察机关均曾中止审查以给行政机关留足整改周期，但行政机关均未实质性整改。22件典型案例的内容构成包括关键词、要旨、基本案情、调查和督促履职、诉讼过程、典型意义，但没有相关规定部分。截至目前，除案例18对应的重庆市涪陵区人民法院（2023）渝0102行初182号、227号行政裁定书在中国裁判文书网公开外，其余21件典型案例对应的裁定书均未上网公开。已上网公开的两份裁定书载明的法条依据均为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）第101条第1款第4项。对终结诉讼结案在程序法上是否依据充分，笔者的分析基于调研得知的如下案例：博兴县人民法院2023年6月25日作出的（2022）鲁1625刑初339号刑事附带民事公益诉讼判决书判令王××、韩××全额缴纳生态环境损害赔偿费用和鉴定费用。负有监管职责的滨州市生态环境局博兴分局在前述判决生效后未对受污染土壤采取修复措施。2023年8月31日博兴县人民检察院发出检察建议，但行政机关在法定期限内未予回复，也未依法履职，检察机关遂提起请求判令被告履职的行政公益诉讼。审理过程中，被告督促属地镇政府采取危险废物委托处置措施，处置单位出具结论为达标的评估报告。2024年6月26日检察机关认为其诉求已实现，向法院提出终结诉讼的申请，当日法院依照《行诉法解释》第101条第1款第4项和《检察公益诉讼解释》第2条作出终结诉讼的裁定。按图索骥，《行诉法解释》第101条第1款第4项只是规定终结诉讼适用裁定，《检察公益诉讼解释》第2条只是对办理公益诉讼案件的主要任务作出概括规定，这两个条款无法为法院针对诉讼请求全部实现的情形裁定终结诉讼提供明确依据。实践中检察机关向法院提出终结诉讼建议前，会因为担心欠缺合法性而犹豫；法院在作出终结诉讼裁定前，会因为未能做到严格依法裁判而为难。不难发现，终结诉讼作为行政公益诉讼的结案方式，当前遇到较为严重的合法性危机，检察机关和法院都面临不小的办案风险。

关于行政案件终结诉讼的情形，已经历2014年、2017年两次修改的《行政诉讼法》没有作出专门规定。根据《行政诉讼法》第101条，行政案件终结诉讼适用《民事诉讼法》的相关规定。从狭义上看，行政案件终结诉讼只能准用《民事诉讼法》第154条。从广义上看，行政案件终结诉讼还可参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）第400条关于终结审查再审申请的规定。自1991年颁布施行的《民事诉讼法》已经历2007年、2012年、2017年、2021年、2023年五次修改，其关于终结诉讼情形的规定保持高度稳定、一字未变。与1982年《民事诉讼法（试行）》一致，《民事诉讼法》第154条采取了具体列举、封闭规定的法条创制技术，所列四种情形均包含“死亡”一词、均指向自然人死亡的鲜见事实。如此设计体现出立法者对“具体诉权说”之合理内核的认同与坚守，也体现出立法者对拒绝裁判的警惕与防范。《民诉法解释》第400条对终结审查再审申请的八种情形予以具体规定，在法条创制技术上与《民事诉讼法》第154条一脉相承。其中，可资一审行政案件终结诉讼参照的只有前三种情形；前两种情形指向主体死亡或终止的事实，第三种情形为“达成和解协议且已履行完毕”。行政公益诉讼不会涉及到行政机关向检察机关赔偿、补偿以及行政机关行使自由裁量权的问题，故根据《行政诉讼法》第60条，行政公益诉讼没有调解的适用空间。举重以明轻，加之和解与调解同为合意解纷机制，行政公益诉讼亦不能适用和解。

当行政公益诉讼出现“诉讼请求全部实现”情形时，根据《检察公益诉讼解释》第24条和《公益诉讼办案规则》第84条，检察机关拥有撤回起诉或变更履行法定职责诉讼请求为确认违法诉讼请求的选择权，尽管这种选择权有待法院的确认，但其对结案方式的确定具有实然层面的决定作用。作为检察建议的制发对象和行政公益诉讼的被告，行政机关难以接受依然能够表明其败诉的确认违法判决。检察公益诉讼与纪检监察机关履职合作机制的探索，旨在实现“共享线索，共享证据，共同问责”。与行政公益诉讼检察建议书、起诉书相比，法院作出的裁判文书有助于纪检监察机关更为全面准确地发现职务违法犯罪线索。确认违法判决对行政机关不履行或不完全履行职责的认定，会成为党组织依照《中国共产党纪律处分条例》第126、130、132条对直接责任者和领导责任者进行纪律处分的根据，还会成为监察机关依照《中华人民共和国公职人员政务处分法》第39条对行为人进行政务处分的根据。败诉行政案件数长期在依法行政考核体系中占据重要位置，设定上限的“败诉案件数扣分制”比“败诉率扣分制”更为公平。社会影响更大、更易引发网络舆情的行政公益诉讼倘若败诉，对依法行政考核会产生很大的消极影响。1990年至今的行政诉讼实践显示，相当数量案件的起诉主体之所以选择撤回起诉，是因为行政机关已经直接或间接地承认被诉行政行为违法并已经纠错，很多准许撤诉的裁定实际上成为了败诉判决的挡箭牌。在问责常态化和依法行政考核严格化的压力下，想方设法地动用各种资源向法院、检察机关说情或施压，就会成为行政机关避免收到败诉判决和准许撤诉裁定的行动策略。行政机关对确认违法判决、准许撤诉裁定和终结诉讼裁定的接受度依次增加。

检察机关可否单独提出确认违法诉讼请求，至今尚未形成共识。持反对立场者认为，即便法院支持检察机关单独提出的确认违法诉讼请求，因判项没有可以实现的内容，对救济受损的公共利益没有作用，行政公益诉讼的启动因此欠缺必要性。如此立场只是就案论案，不利于行政机关以后有意识地减少类似违法行政行为，忽视了确认违法诉讼请求的独立价值。当数个行政机关不依法履职同时或先后导致发生同一公益受损结果且存在职权变更情形时，若检察机关不能对原监管主体单独提出确认违法诉讼请求，则构成对原监管主体拖延或拒绝履职的放纵，会致使受损的公共利益无法得到尽早的救济。检察机关为避免在单独提出的履行法定职责诉讼请求于诉讼中全部实现时不得不撤回起诉的尴尬，会有备无患地在起诉书中把确认违法诉讼请求和履行法定职责诉讼请求先后列明，以便为将来变更诉讼请求预留空间。由于行政公益诉讼法院裁判支持率持续处于高位，行政机关难以获取检察机关诉讼请求被驳回的判决，故其可以求次而安地接受对其消极影响最小的终结诉讼裁定。

为抑制办案的随意性和可能的权力寻租，基于检察一体化原则对行政公益诉讼起诉和撤回起诉统一实行事前审批制正当且必要。撤回起诉建议权和终结诉讼建议权同属检察机关的程序终结建议权。对公权力主体而言，法无授权即禁止。正是由于检察机关在既有规则体系内无法为建议终结诉讼找到明确依据，才会瞄向规定制度目的的《检察公益诉讼解释》第2条。该条效仿《民事诉讼法》第2条，使用严肃性更为明显的“任务”一词，但在内容上则采取了从抽象到具体、从宏观到微观的逆向表达方式，检察公益诉讼的制度目的因而呈现出三阶层特征，“督促适格主体依法行使公益诉权，促进依法行政、严格执法”成为微观目的，“维护公共利益”成为中观目的，“维护宪法法律权威和社会公平正义”成为宏观目的。终结诉讼的结案方式很难有效地保证检察公益诉讼的三阶层目的得到实现。

办案风险的大小与办案依据的明确度反向相关。办案依据越明确，办案风险就越小。办案依据趋于模糊，办案风险即会骤增。依规则办案，普遍常见；依原则办案，偶尔可见；依目的办案，极为罕见。办案依据由规则、原则滑向目的，办案结果的可预期性和办案过程的规范性将被不断削弱，办案风险将持续增加。依《检察公益诉讼解释》第2条裁定终结诉讼，使得检察机关和法院借助公益诉讼实现共同监督行政机关的制度预期落空，进而使得行政机关不依法履行职责的行为得到纵容，三方“共赢”的局面实则背离了检察公益诉讼的制度预期。在行政公益诉讼中出现“诉讼请求全部实现”情形，检察机关既不撤回起诉，又不建议终结诉讼时，依诉的利益之基本法理，法院无权判决驳回诉讼请求，因为此时被诉行政行为在证据、法律适用、程序、职权行使、实体处理上并非完美无瑕或检察机关诉请行政机关履行法定职责理由不成立。此时倘若允许法院判驳，则诉的利益之判断基准就会被后移至一审裁判作出前或二审裁判作出前，而非共识所主张的一审法庭辩论终结前，诉的利益“先有后无”现象也将无法得到合理解释。综上可知，叫停终结诉讼作为行政公益诉讼的结案方式，已刻不容缓。如果检察公益诉讼法规定诉讼请求全部实现时检察机关可以建议终结诉讼，则应附加“行政机关在起诉前逾期不回复检察建议也不进行有效整改”和“行政机关在诉前整改期内制定的整改措施严重违法”作为除外情形。

二、生效公益诉讼裁判检察监督方式的选择

对未生效公益诉讼一审裁判，检察机关如何启动二审程序，一直存在“上诉说”和“抗诉说”之争。《检察公益诉讼解释》第10条采“上诉说”且把启动条件设定为门槛很低的“不服一审判决、裁定”而非“一审判决、裁定确有错误”，与刑事公诉案件的抗诉结构明显疏离，未能在二审程序中继续将检察机关的诉讼地位与普通原告加以区分，不利于检察机关以诉的方式规范严肃地履行法律监督职能。“抗诉说”有“同级抗诉说”和“提级抗诉说”之分。前者主张“谁起诉谁抗诉”，后者主张提起公益诉讼的检察机关应当提请上一级检察机关向二审法院启动二审程序。“提级抗诉说”没有注意到二审抗诉和再审抗诉的界限，会使提起诉讼的检察机关无权派员参加第二审法庭，其办案积极性将受到很大挫伤。“在检察公益诉讼的二审抗诉程序中，既要发挥提起公益诉讼的人民检察院的抗诉积极性，体现出同级监督的诉讼理念，又要发挥上一级检察机关对二审抗诉的领导作用，体现检察一体化的体制优势。”故赋权提起诉讼的检察机关对未生效公益诉讼一审裁判提出抗诉，并要求上一级检察机关应当派员共同出庭，方符合检察一体化的基本要求，进而可使公益诉讼抗诉权同时覆盖到未生效裁判和已生效裁判。

根据《民事诉讼法》第219条第1、2款和《行政诉讼法》第93条第1、2款，针对民事、行政生效裁判，最高人民检察院和上级检察院有权提出抗诉，与生效裁判作出法院同级的地方各级检察院有权提出再审检察建议或提请上级检察院提出抗诉，提出抗诉的事由与提出再审检察建议的事由具有一致性。提出抗诉或再审检察建议的方式具有二元性，依申请被动监督是原则，依职权主动监督是补充。检察院对生效裁判依职权监督，不受当事人是否申请再审的限制。只要生效裁判不是由最高人民法院作出，依申请提出抗诉均须经过“同级受理，两级审查，提级抗诉”的法定流程。相较于依申请提出再审检察建议，依申请提出抗诉的周期更长、难度更大，但严肃性和效果往往更好；具有重大瑕疵的生效裁判更多地经由申请抗诉启动再审程序才得以纠正，法院对抗诉书更难适应。

自2021年8月1日起施行的《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称《民事诉讼监督规则》）就地方各级检察院一般应当提请上一级检察院抗诉的情形作出规定，其第83条对“原判决、裁定适用法律确有错误的”和“审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的”两项再审事由没有附加条件，而其第82条则为《民事诉讼法》第211条规定的其余十一项再审事由穷尽列举地附加了“判决、裁定是经同级人民法院再审后作出”或“判决、裁定是经同级法院审判委员会讨论作出”的条件。自2021年9月1日起施行的《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《行政诉讼监督规则》）就地方各级检察院应当提请上一级检察院抗诉的情形作出规定，其第90条对“原判决、裁定适用法律、法规确有错误的”和“审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的”两项再审事由没有附加条件，而其第89条则为《行政诉讼法》第91条规定的其余六项事由列举加兜底地附加了择一具备即可的条件。法律适用确有错误和审判人员存在严重职务违法犯罪行为，对法律权威和司法公信力的负面影响最大，是最不被容忍的裁判瑕疵。不适宜由同级法院再审纠正的案件若继续交由同级法院审理，则可能出现将错就错或错上加错的现象，会严重削减当事人、社会公众对再审程序之纠错功能的信任与期待。故《民事诉讼监督规则》和《行政诉讼监督规则》限缩地方各级检察院提出再审检察建议的情形、明确应当提请抗诉的法定情形，有助于获得更好的办案效果，更符合检察监督的制度预期，属于对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的正当解释。根据《民事诉讼监督规则》第37条第1款，对生效民事公益诉讼裁判确有错误的案件，检察院应当依职权监督。《行政诉讼监督规则》第36条第1款虽然没有作出同样具体的设计，但规定对损害国家利益或社会公共利益的案件，检察院应当依职权监督。

施行时间略早的《公益诉讼办案规则》第64条对生效公益诉讼裁判检察监督只保留提出抗诉而未规定提出再审检察建议的方式。之所以如此规定，“主要考虑到在公益诉讼一审、二审中，作出生效判决、裁定人民法院的同级人民检察院均派员参与了庭审，发表了庭审意见，判决、裁定生效后，再通过提出再审检察建议的方式开展诉讼监督，难以发挥诉讼监督效果”。在实践中起到有权解释作用的如此学理解释并不周延，其对行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼具有说服力，但对优先诉权主体提起的民事公益诉讼则说服力明显不足。因为检察机关不会参加作为优先诉权主体的行政机关和社会组织提起的所有民事公益诉讼，即使检察机关对优先诉权主体支持起诉，也只能参加部分案件且多限于一审程序。《公益诉讼办案规则》第64条的创制理由可以从如下两个方面得以补强：（1）提出抗诉的刚性最强，启动再审程序的法律效果最为明显。“凡是人民检察院提出了抗诉的案件，不论其抗诉的根据和理由是否充分，也不论其有无可能改变原判决、裁定，都应当进行再审。”只要法院对再审检察建议的采纳率达不到100%，提出再审检察建议的法律效果与提出抗诉的法律效果便不能等量齐观。生效公益诉讼裁判确有错误，会致使公共利益持续受损或受到损害的重大风险加剧，检察院对此理应运用调查核实最为尽力、说理最为充分、逻辑最为严密、内控把关最为严格的抗诉予以监督。（2）抗诉案件的审理周期通常更短，有助于更快地保护公共利益。尽管接受抗诉的法院在特定情形下可以将案件交下一级法院再审，但由接受抗诉的法院准用二审程序审理案件是法定首选方案，也是实践中的常态做法，其所作判决、裁定不可上诉。若生效公益诉讼裁判由一审法院作出，检察院向其提出再审检察建议，其采纳后审理案件须准用一审程序，所作判决、裁定可以上诉，案结事了和保护公共利益的周期会被拉长。

历经近四年、跨越检察公益诉讼试点先行阶段与全面推进阶段的“吉林省检察机关督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼案”（检例第162号，以下简称“德惠案”）的办结时间早于《公益诉讼办案规则》的发布时间，其程序经历复杂曲折。作为具有约束性法源属性的指导性案例，“德惠案”为如何规定生效公益诉讼裁判的检察监督方式提供了案例支持，相关经验值得通过立法加以固定。“德惠案”基本情况如下：2017年6月27日德惠市人民检察院以朝阳乡政府为被告提起行政公益诉讼，2017年12月26日德惠市人民法院作出驳回起诉的裁定，认为朝阳乡政府不是案件的适格被告。2018年1月4日德惠市人民检察院提起上诉。2018年4月20日长春市中级人民法院作出驳回上诉的二审裁定。2018年6月25日吉林省人民检察院以二审裁定适用法律错误为由向吉林省高级人民法院提出抗诉。吉林省高级人民法院于2019年5月29日组织听证，并于2019年12月30日作出撤销一审、二审裁定并指令德惠市人民法院实体审理的裁定。在审理期间，朝阳乡政府对案涉垃圾进行了彻底清理，但对其履职尽责标准仍存在不同意见，德惠市人民检察院决定撤回要求履行法定职责的诉讼请求、保留要求确认违法的诉讼请求。2020年12月28日德惠市人民法院作出行政判决，确认朝阳乡政府原不依法履行生活垃圾处理职责行为违法。朝阳乡政府在法定期限内没有上诉。在“德惠案”二审裁定于2018年4月作出前，全国尚没有检察机关一、二审均败诉的公益诉讼案例。在提出抗诉前，吉林省人民检察院即与吉林省高级人民法院进行座谈，并召开专家论证会，就上级检察院对二审生效公益诉讼裁判可以抗诉形成一致意见。细致剖析“德惠案”，可以发现：（1）当检察机关作为起诉主体时，对生效公益诉讼裁判不存在依申请监督的适用空间；当行政机关和社会组织（优先诉权主体）作为民事公益诉讼起诉主体时，对生效公益诉讼裁判检察监督的方式才具有二元性，此时检察机关依职权监督不受优先诉权主体是否申请再审的限制。检察机关在公益诉讼中诉讼地位的确定对其诉讼权利的配置具有先决性影响，实有必要将其与普通当事人加以区分，差异化规则设计在各程序类型中并非可有可无。（2）公益诉讼案件中不予受理和驳回起诉的裁定，法院可能面向行政机关、社会组织作出，也可能面向检察机关作出。关于行政公益诉讼中驳回起诉的裁定与驳回诉讼请求的判决一直相差悬殊的判断存在偏差。重判决轻裁定的惯性思维在生效公益诉讼裁判检察监督中应当尽量避免。（3）提出抗诉之日距离二审裁定作出之日只有65天，表明对生效公益诉讼裁判依职权提出抗诉的效率优势十分明显。再审裁定作出之日距离提出抗诉之日长达一年半，审理严重迟延，表明公益诉讼中的各方主体博弈激烈、共识难聚，也表明通过提出抗诉获取纠错文书相当不易、通过提出再审检察建议获取纠错文书难上加难。

“检察公益诉讼法作为民事诉讼法、行政诉讼法关于检察公益诉讼的特别程序法的基本定位”，既是立法共识，又是办案准则。以上率下、以大显小，《公益诉讼办案规则》第64条与《民事诉讼法》第219条、《行政诉讼法》第93条的关系属于特别规定与一般规定的关系。《公益诉讼办案规则》第64条具有优先适用性，对生效公益诉讼裁判上级检察机关有权且只能以抗诉的方式进行监督。做好公益诉讼检察，须“坚持及时救济受损公共利益的理念”。为确保监督的高效性，依职权监督宜成为常态。依职权监督的，公益诉讼检察部门应当先到案件管理部门登记受理。

三、行政公益诉讼履行判决难以执行的应对策略

公益诉讼损害赔偿金由填补性赔偿金和惩罚性赔偿金组成。在生态环境和资源保护、食品药品安全以及个人信息保护领域检察民事公益诉讼判决书或调解书中，时常可见违法行为人承担损害赔偿金的内容。公益诉讼损害赔偿金有的被缴至国库账户、专门账户，有的被缴至公证提存账户抑或信托账户。进入特定账户的公益诉讼损害赔偿金很多长期沉淀、难以使用。行政公益诉讼履行判决总数并不可观且忽多忽少，其实现状况至今缺乏公开的数据印证。“我国公益诉讼基金的设立、管理和使用仍处于探索阶段。”若公益诉讼损害赔偿金去向不明、使用不当，履行判决难以执行，检察公益诉讼将异化为“烂尾工程”。检察机关监督法院执行权规范有力运行以破解履行判决执行难的思路，可类推适用于对公益诉讼损害赔偿金的管理使用。

与行政相对人提起的行政诉讼相异，行政公益诉讼属于客观诉讼，其判决不能由检察机关申请执行，而应当由法院移送执行。在权力行使场域，我国历来注重“先礼后兵”、协调好于对抗、互利共赢好于两败俱伤。中国式治理实践注重“各司其职，多方参与，协同共治”。《检察公益诉讼解释》第25条第2款规定法院可以将行政公益诉讼判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或其他相关的职能部门，有助于督促被诉行政机关自动履行裁判义务和在更大范围内提高行政机关的守法意识，也有助于促进府院联动机制迈向实效化。基于司法权对行政权的尊重，检察机关在有关履行法定职责的诉讼请求中不予载明行政相对人义务增加或权益减损的事项。履行判决是行政公益诉讼判决最为重要的类型，其内容得不到全部实现，做好行政公益诉讼的“后半篇文章”就无从谈起。履行判决进入执行程序，不仅表明行政机关在自动履行期间内仍然存在完全不作为或部分不作为，而且表明以提高执行效率、降低执行成本、减少执行对抗为目标的法院执前督促机制已经失灵。

行政机关可以通过向违法行为人作出行政决定或代履行的方式来实现履行判决的内容。违法行为人难以查清和行政处罚追责时效已经超过是行政机关针对损害公共利益的行为无法作出行政决定的常见情形。损害公共利益的行为往往有连续或持续状态，其行政处罚追责时效应当从行为终了之日而非发生之日起算。行政决定作出后，执行法院须跟进式关注违法行为人在法定期限内是否申请行政复议或提起行政诉讼的情况及其自动履行的情况；若违法行为人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不自动履行，执行法院须关注有强制执行权的行政机关是否怠于强制执行以及没有强制执行权的行政机关是否怠于申请非诉行政执行。如果待行政决定全部实现，法院方可作执行结案处理，办案资源将耗费很多，办案时长将难以控制，故法院更倾向把行政决定作出当成执行结案的必要条件，这样会使得行政决定的实现和公共利益的修复陷入不确定状态。代履行是违法行为人拒绝履行或没有能力履行时，由行政机关或行政机关委托的第三人代替违法行为人履行，履行费用由违法行为人承担的制度。《中华人民共和国行政强制法》第50、52条分别对一般代履行和即时代履行作出规定。一般代履行与行政公益诉讼履行判决密切相关，如生态环境主管部门根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第113条须垫付危险废物的处置费用。如行政机关对代履行费用事先没有预算或需要按照流程向有关部门申请，代履行的及时性和有效性即会受到影响，行政机关的不作为、慢作为即容易获得执行法院的“同情式理解”。

行政机关拒绝自动实现履行判决时，其行为具有当然违法性，但检察机关不能再向其制发行政公益诉讼检察建议，而应当借助法院执行权的力量来实现履行判决的内容。若执行法院未依法采取措施，检察机关有权提出纠正执行活动违法检察建议。由于履行判决执行案件的标的是行为而非财物，故控制性执行措施和处分性执行措施难以奏效。根据《行政诉讼法》第96条，行政机关拒绝自动实现履行判决的，一审法院有权对该行政机关负责人按日罚款、公告行政机关拒绝履行的情况、向监察机关或上一级行政机关提出司法建议、对该行政机关直接责任人员予以拘留或追究刑事责任。当执行法院和行政机关同在一地时，执行法院倘若采取这些保障性执行措施中的一种或数种，料必给该行政机关带来巨大压力。法院“以强制力建立权威，更以公信力巩固权威”。法院在执行程序中建立和巩固权威，以把法定措施规范地用足用尽为必要条件。可以说，行政公益诉讼履行判决执行难，与执行法院建立和巩固权威的意识欠缺密切关联，不问原则、只顾得失、缺乏担当的“老好人主义”现象在行政公益诉讼履行判决执行中亟待消除。

为切实破解履行判决执行难问题，法院对行政公益诉讼案件可以扩大适用集中管辖和交叉执行。集中管辖是把原本实行属地管辖的特定类型案件指定归属特定法院管辖，知识产权案件和环境资源案件实行集中管辖最为常见。统一裁判标准、提升审判能力、排除地方干扰是集中管辖的主要优势。然而，很多拥有集中管辖权的法院并未如铁路运输法院般跨行政区划，实行集中管辖的案件类型无法覆盖行政公益诉讼的既有十二个法定领域。始自2015年的司法体制改革坚持“司法权是中央事权”，推进“省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，希冀司法机关在人财物层面不再被地方掣肘，但受制于诸多主客观因素，“司法财物统管改革成效的区域性、多元性和多样性特性突出”，司法体制省级统管至今在全国尚未彻底完成，滋生司法地方化的土壤依然存在。故将所有行政公益诉讼案件由跨行政区划法院集中管辖，才能变本地审理为异地审理、变本地执行为异地执行，才能让执行法院在行政机关拒绝自动实现履行判决时没有顾虑且全力以赴地采取保障性执行措施。

2023年9月至今最高人民法院着力推进交叉执行，旨在激活长期沉睡的《民事诉讼法》第237条，2024年6月发布《最高人民法院关于交叉执行工作的指导意见》（以下简称《交叉执行意见》），2025年4月发布首批执行实施专题指导性案例（251号至253号涉及交叉执行）。交叉执行的适用范围已从超过六个月未执行案件拓展到积案、难案、存在地方保护或部门保护可能的案件，功能已从解决消极执行问题转变为防止权力、关系、人情干扰以及遏制执行权滥用或腐败。交叉执行的方式包括但不限于督促执行、指令执行、提级执行、集中执行、协同执行。依《交叉执行意见》第4条，上级法院对无正当理由超过六个月未执行且存在消极执行或拖延执行问题、受到非法干预、重大疑难复杂的案件可以责令执行法院限期执行，也可以指令辖区内其他法院执行或直接提级由本院执行。对行为义务的执行，执行法院自立案之日起超过六个月未依法采取相应执行措施的，即构成“消极执行或拖延执行”。案件涉及公共利益，即属于“重大疑难复杂”。行政公益诉讼履行判决执行案件涉及公共利益且易受到非法干预。在所有行政公益诉讼案件由跨行政区划法院集中管辖之前，由上级法院指令执行或提级执行是目前制度框架内的最优选项。

四、结语

过往检察公益诉讼诉前程序案件远远多于起诉案件，行政公益诉讼在起诉案件中占比长期最低。“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念已被修正，以适格诉讼主体、公益损害事实、法律明确授权和行政违法行为作为基本要素的检察公益诉讼“可诉性”标准方兴未艾。唯有起诉案件达到并保持合理的规模，检察公益诉讼才能实现高质量发展。既有研究成果对检察公益诉讼的管辖、立案、调查、制发检察建议、发布公告、起诉、出庭关注较多，呈现出“起诉主体中心主义”和“前端性”色彩，而对庭审后法院如何结案、裁判生效后如何监督、履行判决如何执行关注较少，以致无法很好地为相关规则的设计提供智力支持。本文以最大化保护公共利益为逻辑主线，遵循诉讼基本原理，尝试破解检察公益诉讼的后端性难题。

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