第二届“行政复议主渠道建设与高质量发展”研讨会综述

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为深入贯彻落实党的二十届四中全会精神，由中国法学会行政法学研究会行政复议专业委员会主办，四川省司法厅、四川省法学会行政复议法学研究会、四川省绵阳市人民政府、绵阳市法学会行政复议法学研究会共同承办的第二届“行政复议主渠道建设与高质量发展”研讨会于2025年11月2日在四川省举行。来自中央有关部门、高校科研院所及全国司法行政系统的300余名代表，围绕新修订《中华人民共和国行政复议法》实施后的制度变革、实践进路与理论创新展开研讨。现将主要观点综述如下。

一、习近平法治思想中的行政复议理论

与会专家一致认为，习近平总书记关于“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”的重要论述是行政复议制度建设的根本遵循。与会专家聚焦如何推动习近平法治思想在行政复议领域走深走实，从理论阐释、地方实践与制度完善三个方面展开交流。

（一）主渠道理论的系统阐释

中国政法大学法治政府研究院副院长曹鎏教授系统解读了习近平法治思想中的行政复议理论。她指出，应以“化解行政争议的主渠道作用”为逻辑起点，确保行政复议向行政司法属性发展转型，行政复议理论的核心要义涵盖：服务党委和政府中心工作的政治属性、调解优先的纠纷化解支撑地位、“治已病”与“治未病”相结合的监督穿透性和全周期性、队伍专业化和行政首长负责制，以及夯实科技保障。她强调行政复议理论应把握其高度政治性、人民性、规范性、高效性及快速回应性，同时处理好依法化解与实质性化解、体制改革与高质量发展等关系。中国政法大学比较法学院院长解志勇教授指出，主渠道建设是“面子”与“里子”一体推进的系统工程。他将案件数量等外在指标定为“面子”，将公正性和公信力视为“里子”。为此，应强化实质性审查，统一审理标准。

（二）践行习近平法治思想的地方实践

四川省司法厅副厅长王强介绍了四川省建立行政复议案件定期分析和重大情况请示报告制度、设立行政争议化解中心、完善执法司法联动机制的成效。浙江省司法厅副厅长亓述伟分享了通过“浙里复议”应用、延伸基层服务点、建立调解容错免责机制以及复议员制度改革提升绩效的经验。北京市司法局二级巡视员李峰介绍北京通过畅通线上申请渠道、构建重点项目全周期复议保障机制以及研发复议垂直大模型，推动了智慧复议发展。

（三）强化制度实施的完善建议

清华大学法学院余凌云教授指出，完善行政复议体制机制是高质量发展的关键。人民出版社编委委员、《新华文摘》杂志社编审王青林强调，通过出版《行政复议主渠道建设学习读本》和《行政复议工作白皮书2024》等学习资料，对提升领导干部法治能力具有积极意义。华东政法大学学校办公室主任练育强教授对调解和解边界、把握简易程序与普通程序转换以及变更决定适用进行了深入思考。中华全国律师协会行政法专业委员会主任、北京观韬中茂律师事务所高级合伙人吕立秋建议打通调解和解节点并建立免责机制，引入律师力量缓解办案压力，完善言词审理与阅卷权保障。

二、构建中国行政复议法学自主知识体系

构建具有中国特色的行政复议法学自主知识体系，是回应法治实践的现实需要。与会专家学者从知识体系自主性、深化与拓展等维度展开了讨论。

（一）坚持制度的“自主性”与“本土性”

西北政法大学王周户教授认为，自主性包含相对于西方法治理论及行政诉讼制度的独立性，应突出行政系统自我监督、自我纠错的制度特征，融合行政专业规律与法治化要素。中国政法大学教务处处长罗智敏教授提出，自主知识体系应回答“中国之问”，澄清“行政复议调解”等核心概念，将“枫桥经验”与法定程序相结合。

（二）实践路径的拓展与理论研究的深化

上海市司法局副局长董海峰建议坚持调解与依法决定相结合，赋予行政复议机关更大调查取证权，促进行政复议与执法监督、司法审查高效联动。北京大学法学院王锡锌教授强调要把握本土与世界理论的互动关系，使中国的知识体系具有参与全球知识体系对话的能力。中山大学法学院高秦伟教授主张在机构改革背景下审视集中管辖与申请人资格，借鉴域外理论时保持反思。中国政法大学法治政府研究院院长赵鹏教授建议从请求权理论、审理标的体系及审查强度三方面深化研究。全国人大常委会法工委行政法室副处长周玉超建议加强行政协议审理、全面审查原则适用及新兴领域衔接研究。

三、行政复议调解和解机制的深化

行政复议调解和解是实质性化解行政争议的重要制度安排。专家围绕机制创新、理论阐释及实践难点展开研讨。

（一）调解机制创新与实践路径

安徽省司法厅副厅长蒋文斌介绍，安徽省坚持“调解优先”考核，运用穿透式审查与层级监督调度资源，实现纠纷实质性化解。青海省司法厅副厅长赵建分享了将行政复议调解率纳入“平安青海建设”考核及深化复诉对接的成效。湖北省司法厅二级巡视员谢蕾介绍了湖北省构建的“一面三环”协同化解机制及助力优化营商环境的举措。山东省司法厅行政复议与应诉一处处长孔超介绍了山东省构建繁简分流、复调对接及“青岛复议睦万家”等品牌建设经验。宁夏回族自治区司法厅行政复议与应诉监督指导处处长万玮介绍了宁夏设立行政复议代办点和行政争议化解中心、构建前端化解网络的做法。四川省绵阳市司法局局长吴红分享了推动公证机构介入、强化源头预防及“复议与执法监督联动”新模式。

（二）调解功能的理论阐释与实践难点回应

在理论功能方面，西北政法大学行政法学院周敏副教授认为调解能激活行政复议的预防功能，推动“源头善治”。四川省司法厅原二级巡视员王晓林总结了调解在全过程覆盖、内容不设限、减轻应诉负担及解决根源性问题上的优势。西安交通大学法学院彭涛教授强调调动调解主观能动性的基础在于重塑对“职权法定”与裁量权的理解。

在实践难点及制度回应方面，针对调解启动主观化、缺乏规范及行政机关顾虑等问题，山西省司法厅行政复议综合管理处处长董智平建议完善相关制度。宁夏回族自治区司法厅行政复议与应诉监督指导处万玮处长剖析了行政复议调解“不愿调、不敢调、不会调”的症结。北京市盈科律师事务所名誉合伙人杨昌明指出调解启动存在主观化、缺乏统一规范等问题。关于行政复议调解的终局性与可诉性，湖南大学法学院展鹏贺副教授认为复议调解书不宜纳入诉讼范围。

四、行政复议审理机制的优化

审理是行政复议程序的核心环节。专家从理念转型、机制规范化和多元化解等维度展开探讨。

（一）审理理念的转型与深化

四川省社会科学院夏良田研究员主张坚持“执法为民”，关注申请人权益。广东省司法厅复议一处副处长方学勇提出“全周期复议”理念，强调将决定可履行性考量嵌入审理全过程。湖南省司法厅二级巡视员孙运山提出办案人员应落实一线工作法，深入调查、妥善审理案件。海南省司法厅行政复议与应诉一处处长袁晶提出行政复议应是“争议化解终端”，要实现从“程序审”向“实质审”的转变。

（二）审理机制的规范化与精细化

河北省司法厅副厅长梁洪杰介绍了河北省将案件办理细化为7个核心环节、20个节点及办案质量终身负责制的做法。江西省司法厅行政复议审理处处长龙潇介绍了通过办案指引、内部审理及案件质量分析和优秀文书评选等实现办案标准统一的经验。湖南省二级巡视员孙运山介绍了湖南省通过以案促治活动，实现“办理一案、规范一片、治理一域”的成效。新疆生产建设兵团司法局副局长赵丽静建议切实落实听取意见机制，并对行政复议委员会在职能定位与咨询意见效力方面进行界定。海南省司法厅行政复议与应诉一处处长袁晶呼吁细化复议监督制度，统一审理尺度。

（三）审理组织与队伍建设的保障

江西省司法厅行政复议审理处处长龙潇呼吁有关部门出台行政复议辅助人员配置制度。四川省成都市司法局局长周新楣分享了成都市优化行政复议队伍结构、引入实习律师及评价激励向行政复议一线倾斜的保障经验。四川大学法学院副研究员张洪亮论证了建立单独行政复议人员职务序列的合理性。黑龙江大学法学院胡东教授阐述了该职务序列相对于行政执法类公务员的特殊性。东北财经大学地方政府法治建设研究中心主任王彦教授亦建议应探索行政复议员制度。四川省司法厅法治调研处一级主任科员刘燚建议明确以申请人撤回申请方式结案的“隐性调解”的法律依据，并建立激励与容错免责机制。

五、行政复议与行政诉讼的有效衔接

行政复议与行政诉讼的有效衔接，是全面依法治国战略布局中的一项系统工程。专家深入探讨了制度衔接的实践、困境及价值取向等内容。

（一）制度衔接的实践探索

广西壮族自治区司法厅副厅长蒋良锋建议将一审败诉率和行政复议后败诉率等指标纳入法治政府建设绩效考核体系。福建省司法厅副厅长郑志奋介绍了福建省府院在协作机制与法治理念上的深度协同。云南省司法厅副厅长胡江天提出行政复议与诉讼应在高发领域形成共识并构建一体化解纷模式。吉林省司法厅行政复议应诉一处处长张黎明分享了吉林省设立行政争议实质化解中心实现高化解率的经验。甘肃省司法厅行政复议与应诉综合处副处长魏麟懿介绍了复议先行处理引导机制，推动了案件分流和法律标准统一。

（二）制度衔接的困境与完善建议

黑龙江省司法厅二级巡视员潘湘波指出，程序规则和法律适用标准不一致以及协调机制不健全、信息化水平不高等问题的根源在于审查理念差异。广西壮族自治区司法厅副厅长蒋良锋指出行政复议全面审查与行政诉讼合法性审查的差异。云南省司法厅副厅长胡江天建议建立全国统一的行政争议化解平台，整合行政复议、行政诉讼、行政执法等数据资源。黑龙江省二级巡视员潘湘波、甘肃省司法厅行政复议与应诉综合处副处长魏麟懿等专家建议开展同堂培训、联合发布指导案例和人员交流。围绕《中华人民共和国行政诉讼法》确定的共同被告制度，黑龙江省司法厅二级巡视员潘湘波与新疆维吾尔自治区司法厅行政复议与应诉一处处长吴渤均指出，该制度影响了行政复议作为内部层级监督的权威性与严肃性，建议修法取消或修改。

（三）制度价值取向的差异

云南大学法学院教授杨临宏强调防止行政复议与行政诉讼同质化。中国政法大学习近平法治思想研究院副院长胡梦瑶副教授将行政复议定位为前端的“过滤器”和“解压阀”，而诉讼则是“安全网”。最高人民法院赔偿委员会办公室副主任、一级高级法官梁凤云强调行政复议必须坚持行政权属性，受案范围应宽于行政诉讼，更重视“行政争议”而非“行政行为”的实质解决。

六、数字时代行政复议的新发展

数字化是提升复议效能、应对案多人少矛盾的关键技术力量。专家围绕数字行政复议的实践探索、建议及挑战等展开了深入交流。

（一）数字赋能实践与效能提升

江苏省司法厅副厅长顾爱平介绍了江苏省通过OCR辅助阅卷和智能文书生成等举措，显著提升行政复议文书制作效率。重庆市司法局副局长熊世明分享了重庆市通过“全市一张网”的数据贯通、“服务零距离”的24小时在线提交与查询以及“一案一码”等应用，实现了行政复议工作的全面数字化运行和管理。浙江省司法厅复议综合处处长鲁冰汇报了浙江省通过构建的“1个智能中枢、6个支撑中心、4个业务场景”架构体系，实现了线上线下协同。辽宁省司法厅行政复议指导监督处处长张婧蕴指出辽宁省通过行政复议平台建设实现了数据一体化，并定期向重点部门和地方通报案件情况分析。北京市司法局行政复议应诉综合处副处长商思刚介绍了“嵌入式”无感智能化的北京经验。

（二）深化数字化赋能的建议

贵州省司法厅副厅长朱进提出推进“数字复议”应当加强数据融通、升级智能应用、拓展网上化解渠道，强化风险预测与治理。陕西省司法厅行政复议与应诉指导处处长马晓燕提出，应围绕构建顶层设计与体系基础、筑牢一体化平台技术支撑、深化技术应用与效能提升、优化便民服务与安全保障等路径进行优化。北京市司法局行政复议应诉综合处商思刚副处长建议完善相关制度和规范体系，如通过立法与司法解释明确在线复议、电子证据的适用问题。

（三）数字复议的挑战与应对

对外经济贸易大学法学院孔祥稳副教授系统阐述了在线复议在电子身份认证、电子证据审查、电子送达效力以及智能审理机械化等方面的风险，应制定完整的在线复议规则体系。吉林大学法学院鲁鹏宇副教授呼吁制定统一的国家标准，以避免各地重复建设平台和不统一性。浙江财经大学法学院张旭勇教授指出，行政复议机关应关注数字化执法中电子签名的真实性与程序合法性，依职权调取录音录像等数字化执法证据。北京师范大学法学院副教授王静强调人工智能定位应是“辅助型”，未来行政复议将呈现“人机联手”模式。

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内容来自《中国法治》2026年第1期，作者崔瑜，北京工商大学法学院讲师。本文章仅限学习交流使用，版权归原作者所有。

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