在中国城镇化波澜壮阔的进程中，“县改区”与“县改市”作为两种核心的县级行政区划调整模式，常被公众混为一谈。实则二者在法理根基、战略导向、权限配置与发展逻辑上存在本质分野。依据《行政区划管理条例》（国务院令第704号）、民政部《设立县级市标准》（民发〔2019〕103号征求意见稿）、国家发改委《“十四五”新型城镇化实施方案》等权威文件，并结合杭州余杭（县改区）、江苏昆山（县改市）、成都双流（县改区）等典型案例交叉印证，本文系统辨析二者差异，揭示其背后国家治理的深层逻辑。
一、法理定位与战略初衷：融入都市圈与培育增长极
“县改区”的核心逻辑是“空间整合”。依据《行政区划管理条例》第七条，其本质是将原县行政区域整体划入市辖区序列，成为地级市或直辖市的有机组成部分。此举旨在破解“市县同城”“城乡割裂”困境，强化中心城市辐射力。如2001年余杭县撤县设区，直接服务于杭州“城市东扩、旅游西进”战略，为未来科技城、云城等市级重大平台落地扫清行政壁垒。国家发改委《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》明确要求“慎重从严把握撤县设区”，强调其必须“有利于优化城市空间布局、提升要素配置效率”，杜绝“摊大饼”式扩张。
“县改市”（即“撤县设市”）的核心逻辑是“能级跃升”。依据民政部标准，其指撤销县建制，设立县级市，行政级别不变但功能定位升级。此举旨在赋予经济强县更大发展自主权，培育县域经济增长极。1989年昆山撤县设市，正是为突破苏州代管体制束缚，自主对接上海资源，奠定“全国县域经济第一县”基石。2010年国家重启县改市审批后，《设立县级市标准》明确要求“地区生产总值、财政收入、城镇化率等指标显著高于县域平均水平”，凸显其“择优赋能”导向。二者战略目标迥异：县改区重在“融入中心”，县改市重在“做强自身”。
二、行政隶属与治理结构：条块重构与自主强化
县改区后，原县政府转为区政府，法律地位发生根本转变。依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条，区政府作为市政府的派出机关（实践中行使县级职能），重大决策、干部任免、规划审批深度嵌入市域体系。成都双流县2015年改区后，其国土空间规划不再独立报批，而是作为《成都市国土空间总体规划》的组成部分由省政府审批；原县属局委办主要负责人任免需征求市委组织部意见。治理重心同步转向：农业农村局职能大幅收缩，城市管理、住建、交通等部门编制扩充，“街道办+社区”城市治理架构全面铺开。
县改市后，县级市政府作为独立行政主体地位强化。依据《地方组织法》，市政府仍是县级政权，但通过“强县扩权”获得实质性提升。如2006年义乌撤县设市后（注：义乌1988年撤县设市，此处以扩权政策为例），浙江省赋予其“除规划、重要资源配置外，享有与设区市同等的经济社会管理权限”，可自主设立海关办事处、外汇管理支局等机构，中小企业审批无需经金华市转报。机构设置更趋城市化：普遍单设“大数据管理局”“营商环境建设局”，但保留“乡村振兴局”以统筹城乡。这种“扩权不升级”模式，既避免行政层级膨胀，又破解“小马拉大车”困境。
三、规划权限与空间治理：市级统筹与县域自主
空间规划权变更是二者最显著差异。县改区后，原县域国土空间总体规划编制权收归市政府，控制性详细规划审批权上移。广州增城县2014年改区后，新塘枢纽片区规划由广州市规划和自然资源局直接主导，确保与广州东部中心战略无缝衔接。土地管理逻辑同步转变：新增建设用地指标纳入市级“大盘子”统筹，优先保障地铁、TOD等市级项目；农村集体土地征收程序更趋规范，但农民权益通过市级补偿标准提升得到保障。
县改市后，县级市保留完整的国土空间规划编制与报批权（报省政府审批），在符合省级“三区三线”前提下拥有较大自主空间。昆山市可自主审批开发区控规调整，快速响应企业用地需求；在土地出让金使用上，县级留存比例通常高于原县（如浙江部分县级市达80%），专项用于市政设施补短板。但需严守红线：生态保护、永久基本农田等刚性约束与县时期无异，自然资源部2023年督察通报即对某县级市违规调整永久基本农田行为予以纠正，彰显“扩权不越界”原则。
四、经济社会权限与资源逻辑：协同共享与自主配置
财政体制差异深刻影响发展动能。县改区后，财政全面纳入市级“一本账”管理，但市级通过转移支付、专项债券倾斜予以补偿。杭州市对余杭区连续五年安排“城西科创大走廊”建设专项资金，2023年达42亿元，体现“市级赋能”。社保、医保、养老金标准全面对接市区水平，增城区改区后城乡居民医保财政补助标准提升至860元/人·年，与广州市区完全一致。
县改市后，财政自主性显著增强。县级市预算编制、税收征管、专项资金使用拥有更大裁量权，可自主制定产业扶持政策（如人才补贴、研发补助）。昆山市设立“转型升级创新发展专项资金”，年投入超30亿元精准滴灌企业；在招商引资中，项目准入审核周期平均缩短30%。但需注意：重大政策仍需报地级市备案，且“县改市”不改变由地级市代管的隶属关系，如昆山市仍由苏州市代管，接受苏州市业务指导。
五、适用条件与政策演进：审慎优化与精准赋能
国家对两类调整的审批逻辑截然不同。县改区审批日益审慎：2020年民政部明确要求“严格控制撤县设区”，重点评估“是否有利于优化城市空间结构、是否具备人口产业承载力、是否守住耕地红线”，2022年全国仅批复2例（呼和浩特长武川县部分区域划入赛罕区等）。此举旨在遏制盲目扩张，推动城镇化从“速度型”转向“质量型”。
县改市审批则走向“精准滴灌”：重启后标准大幅提高，要求“地区生产总值超300亿元、城镇化率超50%、建成区人口超20万”等硬指标，并优先支持中西部地区、边境口岸、资源枯竭转型地区。2018—2023年，全国仅批复15个县改市（如新疆胡杨河市、湖北汉川市），凸显“少而精、优而强”导向。政策深意在于：县改区服务都市圈战略，县改市激活县域内生动力，二者共同构成中国城镇化“双轮驱动”格局。
六、现实挑战与治理启示
两类调整均面临转型阵痛。县改区需破解“半城市化”困境：原县域农村区域占比高（如部分新设区农村人口仍超30%），若简单套用城市管理模式，易引发集体资产处置纠纷。成都推行“农村集体经济组织特别法人”制度，保障农民权益，提供有益借鉴。县改市则需警惕“权限虚置”：若缺乏省级实质性授权，“县级市”易成“空牌子”。义乌通过四轮“强县扩权”将政策红利转化为发展实效，印证“权限落地”关键在机制设计。
结语：在治理现代化中各展其长
“县改区”与“县改市”绝非简单的名称替换，而是国家基于发展阶段、区域禀赋与治理需求作出的战略抉择。前者以“融入”促协同，助力中心城市提升综合承载力；后者以“赋能”激活力，培育县域经济高质量发展新引擎。在全面推进中国式现代化的今天，二者共同服务于“以人为核心的新型城镇化”核心要义：县改区让城乡居民共享更高品质的公共服务，县改市让县域民众在家乡实现更充分的发展。正如《“十四五”新型城镇化实施方案》所强调：“优化行政区划设置，重在提升治理效能与服务民生”。唯有恪守“有利于高质量发展、有利于增进人民福祉、有利于维护国家长治久安”的根本准则，方能在行政区划调整的宏大叙事中，书写出城乡融合、区域协调的中国智慧。当余杭的科创脉搏与杭州主城同频共振，当昆山的制造引擎在自主轨道上全速奔腾——这不仅是行政区划的变迁，更是一个文明古国在现代化征程中对“空间正义”与“发展公平”的深刻践行。
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