来源：市场资讯
（来源：西部证券研究发展中心）
核心结论
事件：5月28日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），《规划》明确“十五五”期间城市发展范式向存量提质增效转型，就低效空间活化、安居改造提质等领域工作进行系统部署，并就城市更新主要指标设定具体量化目标，根据新华网数据，预计可撬动15-20万亿元总投资。
城市更新下半场，从“增量开发”转向“存量经营”。《规划》部署培育壮大城市发展新动能、营造高品质城市生活空间等6方面重点任务，明确城市建设逻辑由过去依赖土地扩张、高周转开发的粗放模式向产业导入、资产运营与功能提升的精细化模式转型，未来存量城市空间的改造或将突破物理翻新，而更注重土地盘活、产业重构下的资产经营现金流修复与价值重估。
此外，《规划》提出“推动消费基础设施改造升级”、“培育国际消费中心城市”，后续城市更新定位或不简单局限于惠民工程，而是通过存量空间改造优化创造消费新场景，激活内需，带动消费升级提质。
土地政策优化+构建城建运营投融资体系，城投公司有望加速转型。《规划》提出构建可持续的城市建设运营投融资体系，针对符合条件的城市更新项目建设，一方面将项目门槛资金纳入财政预算，允许地方政府发行专项债用作项目资本金，另一方面引导金融机构、社会资本参与项目投建，允许采用综合开发、银团贷款、项目投资，以及发行REITs、资产证券化产品等市场化模式为项目提供支持，在合理规划、不新增地方政府隐债的原则下，城投公司或可通过资产的项目化运作打开多元融资渠道，利于其缓解融资约束、优化债务结构。
就支持盘活存量土地来看，《规划》提出制定土地混合开发和空间复合利用正面清单、设置（原则上不超过）5年不改变用地主体过渡期、鼓励多主体合作改造等政策措施，为城投公司存量低效用地的盘活与功能转换提供合规高效通道，并利于缓解其在开发前期面临的制度成本与资金压力，加速存量低效资产转型与经营性现金流修复。
综合来看，《规划》从融资支持到资产盘活为城投公司项目运作提供了全链条政策保障，有望推动其由传统融资平台向城市综合运营商转型，构建以经营性现金流为核心的可持续发展模式。
就对银行业经营的影响而言，在《规划》指引下，银行部分对公信贷投向或从传统的地产开发转向基础设施升级、园区改建与运营等项目，一方面有助于打开银行对公端贷款扩表空间，另一方面上述经营性项目往往具备还款来源多元且稳定、周期较长、政信担保等特征，利好银行收益稳定性及信用风险管理，其中国有大行（如四大行）、优质区域城农商行（如杭州、宁波、南京、江苏、上海、重庆、齐鲁、厦门银行等）或相对受益。
风险提示：宏观风险、政策风险、市场风险。
西部金融团队
报告信息
证券研究报告：《纵横观察系列二：银行视角看城市更新“十五五”规划：城市化提质增效，打开政信业务空间》
对外发布日期：2026年5月31日报告发布机构：西部证券研究发展中心
分析师信息
周安桐（S0800524120005）
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联系人：程宵凯
chengxiaokai@xbmail.com.cn
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