在建的祺能11号新能源加电站，紧邻岗南幼儿园。
企业向居民提供的加电站设计图。 受访者供图
广州城市更新持续推进，储备土地临时利用被视为盘活闲置资源的重要路径。然而，黄埔区一个加电站在建项目，却引发强烈争议。
今年3月，黄埔区茅岗环村大街路口，五矿招商鹭樾台小区200余户业主联名投诉，指称正在施工的祺能11号新能源加电站涉嫌违规建设。居民质疑的核心有三：加电站与幼儿园仅一墙之隔，园内幼儿安全能否保障？项目建在政府储备用地上，是否属于被禁止的“经营性商业设施”？用地审批程序是否合规？
围绕这些疑问，南都记者展开调查。广州市规划和自然资源局回应称，充电设施属于停车场配套附属设施，并非独立的经营性商业设施；站内原有便利店业态已取消，在建配套为免费便民设施。
疑问1
安全保障
加电站紧邻幼儿园 距离合规就能保障安全？
茅岗环村大街是连接两条交通主干道的城市支路，全长约1公里。路的西端，鹭樾台小区居民余女士注意到，2025年12月，家门口一片原本长着绿地和树木的储备地块被清除，施工队进场作业。“一开始不知道在建什么，问了工地工人才知道是建加电站。”
让居民更感不安的是，施工初期，工地曾向相邻的岗南幼儿园临时接电，工人向园方称是“建公园”。园方教师对此说法予以证实，“后来老师们看到充电桩设备被拉进场，才知道是建加电站。”因担忧学生安全，园方已将情况上报区教育局。
地块为政府储备用地
这块地是如何被开发的？广州市规划和自然资源局介绍，该地块为市土地开发中心的政府储备用地，面积约4407平方米。广汽集团旗下广州智诚实业有限公司(下称“智诚实业”)申请临时利用其中约2400平方米，用于建设公共停车和共享充电项目。剩余约2007平方米为进出附近小区的临时通道(硬化广场式)。
审批流程显示：2025年8月，市规划和自然资源局批复同意临时利用；9月，市土发中心与智诚实业签订土地使用合同；11月，项目经黄埔区工信局完成预登记备案；12月，项目启动建设。
但周边居民对这一系列审批程序并不知情。2025年12月中旬起，鹭樾台小区居民开始向属地鱼珠街道投诉。矛盾持续升级，至今年3月，200余户居民联名，通过12345热线进一步反映问题。
项目场地与幼儿园隔着一道围墙
居民最直接的担忧，集中在安全问题上。
岗南幼儿园紧邻鹭樾台小区西侧，园区南侧呈反“L”字形，而祺能11号工地就嵌在“L”形开口处，与幼儿园仅一墙之隔。该园办园规模9个班，师生超300人。南都记者4月初走访看到，项目场地与幼儿园隔着一道围墙，从园区二楼以上教室可看到加电站内部。
智诚实业向居民提供的加电站设计平面图显示，靠近幼儿园建筑一侧未设充电位，充电位与停车场边界的最短设计距离为16.5米。南都记者5月底曾进入工地实探，站内已安装18座充电桩。经测量发现，与停车场围墙最近的充电桩，间隔刚好15米出头。
根据《电动汽车充电站设计标准》(GB/T 50966-2024)，充电站按充电位数量(N)可分为四级，室外充电站一级站(N>400桩)、二级站(250
祺能11号拟建36个快充车位，属四级站。室外四级加电站与站外重要公共建筑物的防火间距不应小于15米。幼儿园作为人员密集场所，属于“重要公共建筑物”。也就是说，目前充电位与边界距离刚符合最低要求。
但问题在于，该标准是国家推荐性标准，并非强制性标准；更关键的是，标准没有针对幼儿园、学校、医院等特殊敏感场所规定专门的安全距离数值。广东省和广州市的地方标准同样未填补这一空白。一位家长说出了不少人的想法：“幼儿园一侧未设充电位不是理由，整个加电站就是一个火险源，危险不会因为‘没装充电桩’就绕过幼儿园。”
据了解，居民曾请求企业及属地有关部门，对项目开展消防与幼儿安全专项评估并公示结果，但未得到有效回应，加剧了不安。
智诚实业在3月12日给居民的告知书中称，已制定专项管控方案，运营期采用低噪设备、设置独立防护区，按规配备消防设施并制定应急预案；此后又通过一份未加盖公章的文件称，项目经广东华晟安全职业评价有限公司进行安全评估，“选址、总平面布置符合国家、行业有关标准和规范的要求，其安全风险可接受”。但评估具体内容未向居民公布。
疑问2
审批流程
街道答复与现状不符 居民质疑审批合规性
安全焦虑之上，居民进一步质疑项目的用地性质和审批程序。这一追问源于一份政府答复。3月5日，鱼珠街道办给居民出具的答复意见书援引《广东省人民政府关于加快新能源汽车产业创新发展的意见》(粤府〔2018〕46号)，“在既有停车位安装充电设施的免予办理规划、用地、建设许可手续”，表示因此登记材料对项目的用地性质不作要求，其用地合法性“企业应按照土地管理部门的要求执行”。
居民对此提出不同意见：该地块原为政府储备用地，并非“既有停车场”；改造为经营性快充站，涉及土地平整、设备安装、管线敷设、消防设施建设等工程，已构成新建或改建项目，应按建设工程程序审批，而非以“临时用地”规避监管。居民据此请求核实：项目是否需要办理《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》？
智诚实业在3月12日的告知书中强调，项目“已办理合法手续，手续齐全”。但记者获取的广州市规划和自然资源局黄埔区分局4月1日告知书显示，经3月19日现场核查，祺能11号项目在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，正在建设建构筑物，已发函告知属地街道依法处理。据了解，该违建为二层钢结构建筑物，已于4月份拆除。
广东省律师协会土地法律委员会副秘书长、广州金鹏律师事务所律师林晓晴指出，《广州市土地储备管理办法》对储备用地临时利用提出了禁止性规定，但没有规定违反的法律后果，行政机关可以依据《中华人民共和国土地管理法》或《中华人民共和国城乡规划法》的规定予以处理。他举例说，《中华人民共和国土地管理法》规定，未经批准或采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的，应退还土地、限期拆除建筑物或由行政机关没收建筑物，并可处以罚款。
疑问3
用地性质
“临时利用”禁建经营性商业设施 收费加电站算不算
审批程序之外，用地性质是更深层的争议焦点。
祺能11号地块为政府储备用地，其临时利用适用《广州市土地储备管理办法》(穗府规〔2023〕1号)。该办法明确规定，“临时利用期间不得兴建经营性商业设施和非临时性使用设施”。这是一条没有“原则上”等弹性修饰的禁止性规定。
那么，祺能11号算不算经营性商业设施？
我国对“商业设施”未有统一定义
我国对“商业设施”未有统一、通用的法定定义。从自然资源部对“商业用地”的界定可见，用地设施主要提供零售商业、批发市场及餐饮、旅馆及公用设施营业网点等服务业态。
从公开的相关采购公告可以看清项目设计内容：拟建68个停车位，包括36个快充车位和32个普通车位；配建约140平方米含商业、卫生间、休息室、储藏、设备等功能的构筑物；拟于茅岗路侧设1个出入口，配置广告式道闸和智能收费管理系统；在总用电容量内下挂了一个70kW用电容量的专用商业子表，为拟设的休息区及非充电车位等区域供电。
商业功能建筑、收费管理系统、专用商业用电——这些设计要素均写入工程文件。广州市工信局2024年12月发文也已明确，以“共享充电桩”等名义运营的共享平台上的充电设施，为消费者提供充电服务并收取电费及服务费用的，应视为“经营性”充电设施，需按要求进行项目登记。
林晓晴向南都记者分析，加电站是新型城市基础设施，具有“便民服务、公共配套”属性；但由于收取充电服务费、停车费，甚至配套便利店等设施，客观上又有收费盈利属性。“是否属于‘经营性商业设施’，确实容易存在较大争议”。
回应：充电设施非独立商业设施
针对这一质疑，广州市规划和自然资源局答复南都记者称，工信部门对充电设施“经营性”的界定，主要服务于行业管理登记需要，并不等同于土地管理意义上的“经营性商业设施”。该局指出，根据《广州市土地储备管理办法》，“社会车辆停放”是允许的临时利用用途，停车场本身并非“经营性商业设施”。加之《广州市停车场条例(2018)》明确，公共停车场应按有关规定配建充电基础设施。“充电设施作为停车场的配套附属设施，是为停车场功能服务的延伸，而非独立的商业设施。”
也就是说，按照该局的解释，加电站不算经营性商业设施，因而是合规建设。那么，设计方案里的收费管理系统、便利店等配套设施是否算经营性商业设施？或许能从已运营的“孪生”加电站——祺能2号加电站得到答案。两个项目相距300多米，同属智诚实业，同样建在政府储备用地上，同样采用“临时利用”模式，规模相当。
祺能2号被树为“广州首个储备用地临时利用标杆项目”，2025年7月建成运营。站内建有无人化收费系统，还有包含卫生间、热水间、休息室、24小时便利店等便民设施的两层式服务区。
对此，广州市规划和自然资源局表示，这两个项目性质一致、监管要求相同。祺能11号在建临建为同样的便民用途。其中，停车和共享充电属于公共服务和便民设施，收取合理充电服务费和停车费是维护运营的必要手段，也是市场通行做法。祺能2号的临时使用费已全额上交财政。
对于便利店业态，该局称祺能2号的便利店已在今年4月取消。至于为何取消，该局未进一步说明。南都记者5月底回访时，2号站入口仍挂着“24小时便利店”指示牌，但服务区的便利店改造成一家汽车服务公司的办公室，工作人员称，该办公点从5月开始入驻营业，“原来的便利店不会再有了”。休息区摆放着一台智能便利柜，供消费者扫码自助购买零食饮料。
南都记者多次联系智诚实业主要负责人，均未获得回应。项目登记备案方黄埔区工信局、征询同意方鱼珠街道办亦未正面接受采访。
都市评
城市更新要细到“边角料”更要细到百姓心里
广州黄埔区茅岗路口，一个在建加电站，牵出200余户居民的联名投诉。居民质疑的，不仅是加电站与幼儿园一墙之隔的安全隐患，更是从批复到开工，自己竟毫不知情。
储备土地临时利用，盘活闲置资源、服务民生，初衷没有问题。但在“好初衷”和“好结果”之间，有时隔着一堵墙。这堵墙，是工地与幼儿园之间那道让家长日夜悬心的铁皮围挡，能否挡住安全隐患？更是决策信息与居民知情权之间的无形屏障——直到施工队进场、充电桩运抵，居民问了工人才知道在建什么。
更令人不安的是，企业宣称“手续齐全”，有关部门随后认定存在违建；居民请求公示安全评估结果，却只得到简要答复。
审批链条上每一环都认为自己“合规”——规划部门批了临时利用，工信部门完成了备案，街道也同意了。唯独没有一环把“告知周边居民”作为必经程序。若非居民坚持申诉、促使有关部门现场核查，违建建筑是否会拆除还是未知数。这样的审批闭环，又如何让居民信任？
南都记者深入调查还发现，储备用地临时利用禁止建设经营性商业设施，但作为“标杆”的祺能2号加电站，却违规运营24小时便利店。纵观这场争议，表面上是用地审批合规性的程序之问，深层却是城市更新进程中“好心怎么办成好事”的实践命题。
城市更新的精细化不仅体现在把一块零碎的边角地变成加电站的创意上，更体现在能否预判围墙那边——300多名幼儿的活动场地、居民早晚通勤的拥堵路口——会受到怎样的影响。把公示征询、风险评估、公众参与做得再实一些，不是给审批“添麻烦”，而是让政策善意平安抵达。
人民城市为人民。符合技术标准只是底线，符合民之所向才是衡量公共决策成功的真正标尺。当技术论证与民意检验并行不悖，城市更新结出的果实，才能甜到居民心坎。
南都广州新闻部出品
统筹：冯芸清
采写：南都记者 莫郅骅
摄影：南都记者 黄晓彦
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