裁判要旨

1.城镇户籍退休人员退休后将户口迁回原籍农村集体经济组织，长期在村内实际居住、生活，依靠集体土地作为基本居住保障，与原集体形成稳定生产生活关系的，虽非在册集体经济组织成员，当其原有祖宅年久失修成为危房无法居住时，有权申请重修祖宅，或经村民小组及村委会同意申请宅基地异地建房。

2.城镇户籍子女可依据"房地一体"原则继承农村宅基地上房屋并取得相应宅基地使用权（房屋灭失则宅基地不能单独继承），可按相关规定办理不动产登记。

实务问题

很多退休职工想把户口迁回农村老家养老，祖宅破败想翻修或重新申请一块宅基地建房，常被以"非本村集体经济组织成员"为由拒绝。回村定居的退休人员到底有没有权利重修祖宅或新批宅基地？行政机关当初为其办的土地证是否合法？本案给出最高法明确态度。

裁判意见

某退休人员甲原为城镇企事业单位干部，退休后将户籍迁回原籍某村并长期居住在祖宅，形成稳定生产生活关系。祖宅年久失修成危房后，经村民小组及村委会同意，甲申请涉案宅基地使用权登记，县政府部门经地籍调查、公告（无人异议）后核发了《集体土地使用证》。甲去世后，其家族成员乙以"甲系城镇居民户口、非集体成员、土地权属证明不符要求"为由提起行政诉讼，请求撤销该证。一审、二审法院认为甲非集体成员且权属来源材料存在瑕疵，判决撤销土地证。再审申请人（甲继承人）向最高人民法院申请再审。

最高法再审认为：甲退休后回迁原籍长期居住，依赖集体土地作基本生活保障，与原集体已形成稳定关系，祖宅危房时有权申请重修或经同意新批宅基地；村集体已签章同意且公告无异议，原颁证行为并无不当。一、二审以非集体成员为由撤销属适用法律错误。遂判决撤销一、二审判决，驳回乙的诉讼请求。

法条备注：原判引用已废止 《继承法》第3条，对应现行 《民法典》第1122条；引用 《行政诉讼法》第70条、第89条仍与现行一致；《土地管理法》第62条（一户一宅）为现行有效条款。
典型意义

本案系最高人民法院作出的行政再审判决，突破了单纯以"户籍+在册集体成员身份"判定宅基地权益的机械做法，确立了"实际居住+生活依附+集体保障"的实质审查标准。明确回村定居退休人员对祖宅翻修及经审批新批宅基地的权利，对农村土地行政登记、宅基地审批及类案司法裁判具有重要指引作用，也为城镇户籍子女继承农村房屋及宅基地确权提供了依据。

法律评析

传统观点认为宅基地使用权专属于"本农村集体经济组织成员"，非成员（尤其是城镇户籍人员）既不能申请新批宅基地，也不享有祖宅翻建权，行政机关为其登记集体土地使用证通常被认定违法。但本案中最高法指出，宅基地制度的核心立法目的是保障农民基本居住权，对于退休后将户口迁回原籍、长期返乡定居、无其他城镇保障性住房、依靠集体土地生活的人员，已与原集体形成实质依附关系，不宜仅凭户籍否定其居住保障需求——祖宅属其家族原有合法财产，危房时当然可重修（不新占土地）；经村集体民主程序同意也可新批宅基地，这是对基本生存权的尊重。

需注意，此判决不等于退休人员自动享有与在册村民完全相同的宅基地分配权。最高法强调须同时具备：①退休后将户籍迁回原籍农村；②长期实际居住、生活于该村；③以集体土地为基本居住保障（无其他城镇保障性住房）；④祖宅确系原有家族财产且成危房；⑤重修祖宅一般可直接申请，新批宅基地须经村民小组及村委会同意并按村庄规划审批。未经村集体同意不能直接强求新批，行政机关仍须依法审查。

对普通民众和基层工作者的提示：第一，退休回村人员想翻修祖宅，应保存好祖宅来源证明（老契证、族谱、村委会证明等），向乡镇政府或自然资源部门申请危房改造/翻建审批；第二，城镇户籍子女继承农村祖宅房屋后可办不动产登记（证书附记"因继承取得"），但仅可修缮不得翻建扩建，房屋倒塌后宅基地由集体收回；第三，村集体在审批回村人员新宅基地时应依法依规履行民主程序并留档，防范后续权属争议。

案件索引

最高人民法院(2020)最高法行再375号行政判决书（2020年11月30日）