行政区划变更法治化路径的优化

周伟

（河南财经政法大学法学院教授）

[摘 要]

行政区划变更过程本质上是其价值位阶的调整过程，其价值调整需通过有效的利益平衡机制来实现。为确保各相关主体的利益得到合理平衡，并推动变更工作平稳有序展开，必须依赖正当的法律程序、健全的法律救济途径以及明确的责任追究机制，从而构建起完备的法治体系。现行行政区划法律规范体系性不足，变更程序以行政审批为主导不利于形成有效的利益平衡机制，法律救济途径需要强化。推动行政区划变更法治化，通过明确行政区划变更的法律性质、加快构建统一的行政区划法律体系、强化变更过程中的法律程序和公众参与、设立相应的法律救济途径等措施，可以系统推进行政区划变更的法治化，保障行政区划变更科学、有序、顺利实施。

[关键词]

行政区划变更；法治化；路径优化

一、问题的提出

习近平总书记指出：“行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势，用不好也可能成为掣肘。”行政区划变更对于科学配置区域的各种社会资源,增强区域经济发展活力，优化区域行政管理和公共服务，精简机构编制、节约公共资源具有重要意义。为此，习近平总书记要求，“要加强战略性、系统性、前瞻性研究，组织研究拟定行政区划总体规划思路，提升行政区划设置的科学性、规范性、有效性，确保行政区划设置和调整同国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应”。作为国家结构形式的核心内容，行政区划涉及政治、经济、文化、生态文明、党的建设和国防建设等各个领域，在法治轨道上推进行政区划治理体系和治理能力现代化的重要性是毋庸置疑的。

按照《行政区划管理条例》规定，行政区划变更应当包括设立、撤销以及变更隶属关系或者行政区域界线，变更人民政府驻地，变更行政区划名称等内容。但是，新中国成立初期我国的行政区划已经设立，行政区划建制工作已经完成，目前的行政区划设立或撤销主要体现为对已经设立或拟撤销的行政区划进行调整或变更，因此当代行政区划“设立、撤销以及变更”，仅限于行政区划的“变更”。尽管我国历部宪法都把行政区划列为宪法总纲内容，国务院也通过行政法规、部门规章将宪法设定的行政区划内容予以具体落实，但现有的法律制度仅限于行政审批制度，行政区划主要通过行政区划调整实现。“行政审批”“行政区划调整”根植于计划经济体制的土壤之中，主要在政府系统内部运行，遵循严格的“命令—服从”管理逻辑，与现代意义上的法治要求尚有一定距离。为此，学界对行政区划法治化路径进行了有益探索。莫纪宏教授建议充分发挥人大常委会对行政区域变更工作的指导作用，制定行政区划法。马怀德教授认为完善行政区划变更制度重在建立公民参与、专家论证和风险评估等程序制度。薛刚凌教授提出要制定行政区划基本法，对行政区划的基本概念、主要类型、目标追求、核心精神、内容框架以及法律责任予以规定。吴庚祐、周佑勇教授则认为定位于推进行政区划变更机制全面实现法治化的行政区划变更基本原则，应当包括适当变更、科学变更、民主变更、公开变更和依法变更等内容。这些研究虽已触及程序、立法与原则等层面，为行政区划法治化提供了良好思路，但大多仍未跳出管理思维的窠臼，尚未摆脱对传统“管理思维”下行政区划体制的依赖，尤其缺乏对变更行为法律性质的系统辨析，因而在“法治思维” 所要求的民主机制落实方面，仍有深化空间，也尚不足以解决当前行政区划变更中的实际问题。为此，本文坚持以习近平法治思想为指导，以推进行政区划变更科学、有序进行为目标，从行政行为法视角出发，系统辨析行政区划变更的法律性质，并在此基础上构建包含程序、救济与责任在内的法治化框架，进而针对现有问题提出具体建议，以期在法治轨道上推进行政区划治理体系现代化作出尝试。

二、行政区划变更的法治诉求

近年来，我国各级政府通过省直管县（纵向）、地区的分立与合并、“特区”或“经济区（圈）”的设置与扩大、功能区的设定（横向）、地改市、撤县设市、撤县设区（地区形式）和地名变更等形式对行政区划进行变更。行政区划变更表面上是行政区划管理区域的重新调整，本质上是行政区划背后不同利益主体之间的权力与权力、权力与权利、权利与权利的权衡。利益平衡需要法治保障。

（一）行政区划变更过程是价值位阶调整过程

行政区划的价值目标包含社会管理、经济发展、生态环境和文化遗产保护等多重价值。行政区划的价值在不同的历史时期、不同的区域呈现出不同的价值位阶，国家机关应当根据时代诉求和地域特点进行行政区划变更，以满足行政区划价值目标的调整与转换。

首先，行政区划变更的目的在于社会治理体系的优化。行政区划变更不是为变更而变更，而在于超越单纯地域划分，实现社会治理的优化。其一，区域发展要素优化。行政区划变更通过创设、合并或拆分行政单元，引导生产要素聚集与流动，优化国土空间格局，服务于国家或区域的重大发展战略。其二，社会治理效能优化。行政区划变更旨在解决管理幅度与层级的合理性问题，通过调整管辖范围以期降低行政成本、提升公共服务供给效率。其三，利益关系衡平。行政区划变更深刻触及并重新调整央地之间、地方政府之间以及政府与民众之间的权力配置与利益分配，是平衡局部与整体、当前与长远利益的重要法律杠杆。行政区划变更本质上是一个运用行政权力进行资源再分配和关系再调整的过程，若缺乏法律的明确授权与程序约束，极易滑向“政策之治”。

其次，行政区划变更过程是多重价值调整过程。行政区划具有以下多重价值。其一，高效的社会管理。通过设置、变更行政区划，实现对所辖区域的有效管理和控制，实现社会的良好秩序是行政区划变更的最原始的价值，也是首要的价值。强化政治统治、实现政治目的是行政区划的关键所在：“……行政区划安排是国家政治抉择的结果。”提高行政管理效率已成为现代国家进行行政区划调整的核心价值追求与直接驱动力，通过合并地方政区、组建单中心市或大都市区政府可以降低公共服务和政府施政成本、提高行政效率。其二，促进经济发展。通过行政区划变更，奠定区域内诸如人口、土地、自然资源等经济基础，构建起区域内合理的产业布局和产业组织结构，实现经济持续稳定发展。促进区域、地方经济发展是行政区划变更的价值目标，在当代显得更为强烈，省级政府主导推进、以省会城市为核心的省域“行政区经济”表现得最为突出。其三，生态环境保护。通过行政区划变更破解生态碎片化难题，提升区域生态安全水平是行政区划的核心使命。安徽省通过行政区划调整，使合肥从“临湖而居”变为“拥湖入怀”，为统一保护与修复巢湖生态环境提供了制度保障。云南省玉溪市江川县通过撤县设区实现对星云湖和抚仙湖等关键水域进行统一管理，提升了区域生态服务功能。四川在“大熊猫王国”改革中，将卧龙特区的地方事务管理职责移交至汶川县和大熊猫国家公园卧龙分局，实现了栖息地的跨区域一体化保护，提升了生态保护的协同性和效率。其四，文化遗产保护。行政区划变更不仅关乎资源配置与行政效率，更承载着深厚的历史文化内涵。在泰安，泰山封禅文化与城市空间规划的深度融合，使得“国泰民安”的命名深意融入现代城市精神。在成都，千年未变的城址与现代都市的交融，形成了“老成都”与“新天府”的共生格局。2010年，中断51年的“襄阳市”得以恢复，不仅是对城市历史传承的恢复，更是对三国文化及其他历史资源的系统性保护。

最后，行政区划价值目标通过动态调整来实现。行政区划的多重价值并不是完全平等的，而是存在价值位阶的。行政区划变更的价值位阶需要根据时代的要求进行不同的调整。其一，新中国成立初期，面对复杂严峻的国内外形势和百废待兴的社会现实，行政区划变更以维护国家统一、巩固政权和重建良好社会管理秩序为首要任务，从而形成了以强化中央权威与稳定社会治理为核心的区划调整逻辑。其二，进入改革开放时期，行政区划变更的核心价值明显转向服务经济发展与推进城镇化建设，行政区划被作为促进区域发展、优化要素配置和扩大城市发展空间的重要政策工具。其三，到了1990年代末至2012年间，行政区划的价值取向由单纯追求规模扩张向兼顾社会管理秩序与发展质量转变，并在此过程中开始将生态保护纳入考量范围，但尚未成为核心驱动。其四，2013年以来，行政区划调整进入以优化为核心的阶段，价值追求呈现多元化并向治理能力、生态保护、文化传承与高质量发展并重的方向演进。

（二）行政区划价值位阶调整需形成利益平衡机制

行政区划变更会对不同地区、不同机关和不同利益主体的利益产生影响。行政区划变更表面上是行政区划区域、级别的调整，本质上是行政区划背后不同利益主体之间的权力与权力、权力与权利、权利与权利的权衡。具体而言，行政区划变更过程中的利益权衡，核心体现为两个层面：一是行政机关之间的横向与纵向利益权衡；二是私人利益与公共利益之间的权衡。进一步而言，在公私利益的框架内，尤其不可忽视地方利益与公共利益之间可能存在的张力。因此，为了维护不同利益主体的利益，行政区划变更过程应当赋予利害关系人参与其中，即应当赋予行政区划利益主体公平参与的权利。为此，行政区划变更既要保障行政区划多重价值目标有序实现，也应当保障不同主体之间的利益平衡。

首先是行政机关之间的利益平衡。现行的行政区划变更表面上是不同行政机关之间的区域调整、地名的更改、功能的转换，实质上是上下级行政机关之间自然资源、地方财政权、人事任免权等利益的平衡。2010年，为了促进地方经济的发展，湖南省打算将衡山县列为直管县，而衡阳市想通过行政区划将衡山县店门镇划归南岳区，旨在将地处店门镇的重要水资源——九观桥水库留在衡阳市，衡山县则不愿放弃自己的农业命脉——九观桥水库，于是出现了衡山县和衡阳市之间的水资源和旅游资源的平衡问题。此类典型案例体现了上下级政府间的利益平衡问题。浙江省湖州市就长兴县“撤县设区”，实质上是湖州市与国家百强县——长兴县之间，就利益展开的平衡。眉山市意将仁寿县比较发达的优质资源城镇划入“天府新区”，在眉山市与仁寿县之间产生了利益平衡问题。德阳市对广汉市“撤市设区”，实质上是围绕“三星堆”这一重要旅游资源进行区划变更。黄海南部前三岛海域的归属问题涉及不同省的利益平衡。黄岩市反对撤市设区涉及黄岩市（县级市）和台州市的利益平衡，大冶市（县级市）撤市设区涉及大冶市与黄石市之间的利益平衡，灵宝市（县级市）撤市设区涉及灵宝市和三门峡市利益平衡。

其次是私人利益与公共利益的平衡。不同地区之间其实还涉及私人利益与公共利益的平衡。为了实现地方经济的发展、历史文化保护，地方政府会对行政区划进行调整或变更，但是行政区划变更往往会影响到调整区域内的公民个人的利益。即便是行政机关之间的利益冲突，也会给经济富足地区的居民的福利带来影响。上述灵宝市（县级市）撤市设区事件，因上缴税收的增加，灵宝境内丰富的矿产资源的转移必然会对灵宝民众的福利产生影响。因将宜宾县向尧、羊石两村划归富顺县管辖，导致两村距乡政府近四十里，中间还要翻越十几个山头、蹚涉五六条河流，对地方经济发展和变更区域内群众生活便利产生了影响。为了方便东野、永兴两个村民小组老百姓在泰州就医、子女上学、买房的需要，2019年5月28日，扬州市江都区人民政府将东野、永兴两个村民小组整体划归泰州，实现了行政区划便民的价值需求，这是私人利益与公共利益博弈的结果。

最后是地方利益与公共利益之间的平衡。不管行政区划的价值目标及其位阶如何调整，行政区划变更的核心在于促进社会发展和进步，实现行政区划主体之间公平和公正等。地方政府应当为了公共利益、国家利益，根据时代需求和地方特色进行行政区划变更。实践中，行政区划变更并非都是如此。如果能够通过行政区划扩大地方政府的管理权限、提高行政级别、提升行政层级或实现晋升位次前移，有的地方政府可能不再恪守地区特色、时代要求进行行政区划，专注短期利益而弱化中长远利益，强化经济发展而淡化环境资源和历史文化保护等。

（三）主体利益平衡需要完备的法治体系

首先，利益平衡需要深度的民主参与。美国学者约翰·罗尔斯认为，为了实现利益的协调和平衡，需要基于“原初状态”和“无知之幕”设计一套程序，该程序能够排除力量、欺骗和偶然性的干扰，创造一个纯粹的公平竞争环境。各方在无知之幕背后，运用“最大最小值规则”（maximin rule）进行理性推理和选择，最终被一致同意“作为公平的正义”。这套程序不是某个人强加的，而是在公平条件下，所有理性参与者为自身长远利益考虑而都会同意的、稳定的社会合作条款。也就是说，利益平衡要求参与双方形成均衡之势，即要求参与双方地位平等、机会均等。英国学者克里斯托弗·胡德（Christopher Hood）认为程序主要包括三个重要方面的内容：程序的开放与民主，科学的调查论证程序以及设置救济程序。欧洲行政区划改革的典型代表——德国通过宪法确认公民直接参与行政区划变更过程。德国《基本法》规定：州领土的变动应通过在这些有关州里举行的公民投票表决；如果在要修改同有关州的隶属关系的部分领土内以2/3的多数同意调整时，那么对此项否决可不予考虑，除非有关州的整个领土内有2/3多数否决调整。由此可见，行政区划变更的程序重在民众，特别是利害关系人的参与。

其次，利益平衡要求参与双方形成均衡之势。行政区划价值目标调整过程本质上是行政区划主体之间的利益平衡的过程。良好的利益平衡机制的形成要求行政区划主体之间地位平等、机会均等。所谓主体地位平等，是指行政区划变更利害关系人在行政区划变更过程中要处于平等地位，一方当事人不能以自己的权力地位、潜在优势对另一方形成控制、命令之势，否则就应当予以回避。所谓机会均等，指的是行政区划变更利害关系人之间获得的信息要对称，参与行政区划变更的广度和强度要均衡。只有形成真正的利益平衡机制，行政区划变更预设的价值目标就会实现，否则就会导致行政区划变更在运行过程中偏离预设的价值目标。现行的行政区划法律程序主要是行政审批程序，是行政机关内部的单方“申请—批准”、呈现“命令—服从”的行为模式。

再次，行政区划变更的实现需要正当的法律程序。行政区划变更过程是一个利益平衡的过程，但行政区划利益平衡并不意味着所有的行政区划变更都会导致行政区划价值的异化。利益平衡的过程能够提高行政区划变更方案的科学性、公正性，有利于行政区划变更工作的顺利推进。因此，要尽可能地保障和促进经过深度参与与利益表达的行政区划变更实现。然而，有的地方民众，包括基层官员反对地方政府提出的行政区划变更，甚至通过非常规手段阻碍行政区划变更的推进，使得行政区划变更历经波折，甚至搁浅。宁夏中卫市海原县政府驻地位于海原活动断裂带，地下水资源不能满足日益增长的人口需要，且县政府所在地资源匮乏，交通不便，严重制约着海原县城的经济发展，迁址势在必行。但因搬迁会影响驻地经济而发生驻地非正常事件，海原县最终不得不停止县城搬迁。究其原因，事前沟通与宣传、事中的广泛深度的参与，事后的说明与救济等法律程序成为必需。但是现行的行政区划法律规范制度建构仍不完善，使得正常的行政区划变更难以顺利实施。通过宪法或法律将行政区划变更程序规范化，并运用法律规范的强制力保障正当程序的落实，成为行政区划变更顺利进行的必然。

最后，利益平衡需要健全救济与责任机制。通过健全法律救济与责任追究机制，巩固利益平衡结果的公正性，并为受损权益提供补救。无救济则无权利，亦无实质的利益平衡。法律救济途径的存在，既是对可能出现的程序瑕疵或实体不公的事后纠正，也是对权利平衡机制形成的重要保障。这包括为权益受影响的公民、法人提供行政复议、行政诉讼等救济渠道，也包括对因违法变更行为遭受损失的当事人予以国家赔偿和补偿。同时，明确的法律责任追究机制，特别是对行政机关及其工作人员违法、失职行为的行政处分、追偿乃至刑事责任的规定，能够形成有效的威慑，抑制滥用变更权力、漠视公众利益的冲动，确保行政区划变更在法治轨道内有序进行。

三、行政区划变更法治化现状检视

虽然我国已经存在行政区划法律规范，但是由于法律规范自身的问题以及我国行政区划管理的历史传统，使得现行制度在法治化程度方面仍存在进一步提升的空间。法治的不完善导致行政区划变更难以顺利推进。

（一）行政区划法律规范体系需要强化

首先，行政区划法律规范位阶偏低。目前我国行政区划的法律渊源除了《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）《中华人民共和国民族区域自治法》作了概括性的授权规定外，有关行政区划变更的法律渊源主要见之于《行政区划管理条例》《地名管理条例》《行政区域界线管理条例》《行政区域边界争议处理条例》（以下简称《争议处理条例》）等行政法规，以及《行政区域界线界桩管理办法》《省级行政区域界线联合检查实施办法》等行政规章，此外，实践中还存在大量诸如民政部《关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》（以下简称《审批程序和纪律规定》）等行政规范性文件，其公开性有待加强。行政机关在进行行政区划变更时，并非必须借助行政立法形式，其也可以选择行政执法、行政司法的方式。有关行政区划变更的法律规范性文件因层次较低，在具体的行政区划变更过程中其规范效力的彰显程度有待提高。

其次，行政区划法律规范内容不充分。宪法就行政区划作出概括性规定，正常情况下应当通过法律予以贯彻落实。但是现行行政区划法律体系缺失法律层级的“行政区划法”，而是以《国务院关于行政区划管理的规定》（以下简称《行政区划管理规定》）（核心条款仅6条）予以落实。为了弥补《行政区划管理规定》的抽象性，国务院又先后制定了《地名管理条例》《争议处理条例》和《行政区域界线管理条例》等行政法规。为了弥补程序不足，民政部出台《审批程序和纪律规定》作为程序依据，在实践中限于行政机关内部适用。当前立法内容尚不全面，如对变更实体标准、救济机制尚没有明确的规定，程序规则相对模糊。

最后，行政区划法律规范可操作性不强。概括性是宪法的特点之一，有关行政区划的宪法规定缺乏可操作性情有可原。因此应当通过法律法规或规章予以落实宪法中有关行政区划法律规范方面的内容，法律、法规或者规章应当具有可操作性。遗憾的是，我国现行的行政区划法规、规章规定的过于原则，没有体现应有的可操作性。作为贯彻落实宪法相关规定的《行政区划管理条例》《地名管理条例》《争议处理条例》等行政法规都比较简略，其内容既没有具体的操作程序，还缺乏条件性的规定，使得行政区划变更缺乏可操作性。即便是民政部《省级行政区域界线联合检查实施办法》（2005）《行政区域界线界桩管理办法》（2008）等部门规章也缺乏诸如法律程序、实施条件等具体情况，不能有效解决行政区划变更操作性不强。法律制度的不健全，行政机关更多通过政策调整行政区划成为了更便利的选择。

其结果，行政决定成为我国行政区划变更的习惯。行政区划调整在我国有着悠久的历史传统。为了实现行政管理的需要，我国历朝历代都把行政区划调整或变更作为实现社会稳定的重要手段，而依据政策等行政手段是推行行政区划变更的最快、最直接的方式，因而更受管理者的青睐。中华人民共和国成立后，行政区划设置及其调整基本上都是依据政策和行政手段来推进的。1983年因省、地区和县之间关系的调整，形成了现在的行政区划中的“市管县”行政区划体制。但是我国现行宪法至今没有设定“市管县”的行政区划体制，河南省通过两个意见让“市管县”直接变成“省管县”，后又将“省管县”重新回到“市管县”的行政区划调整。由此可见，政府更习惯于用行政区划决定实现行政区划变更。

（二）行政区划审批程序难以形成充分的利益平衡机制

《行政区划管理条例》第2条规定，行政区划变更方案需要逐级上报审批，第7、8、9条分别设定了国务院或省级人民政府审批的行政区划变更事项。《地名管理条例》第11条和第12条分别规定了地名命名、更名设定的申请和批准程序，因此地名命名、更名行为也是行政审批行为。各地的地方性法规就《地名管理条例》作出具体规定，是对地名命名、更名行政审批性质的继续。一般而言，国务院或省级人民政府就行政区划变更申请作出批准后就直接发生法律效力。由此可知，我国行政区划变更是通过行政审批实现的，有关行政区划变更的程序适用的是行政审批程序。行政审批程序通常遵循严格的内部请示与批准机制，即下级行政机关基于区域发展需求向上级行政机关提出变更申请，上级机关（省、自治区、直辖市的设立、撤销、更名由全国人大批准）对申请进行审查、评估后，作出是否批准的决定。虽然新修订的《行政区划管理条例》《地名管理条例》规定行政机关申请行政区划变更时，提交的材料应当包括风险评估报告、专家论证报告和征求社会公众意见等具有民主性质的事项，但这种行政审批制度下，专家论证和征求社会公众意见仅限于听取意见，并不具有有条件采信的要求，并不一定产生预设的法律效果。

行政审批程序如果不能很好地平衡各方利益，可能会产生一些不利后果。其一，引发组织法上的难题。1999 年湖南省将老洪江市独立成“怀化市洪江管理区”，于是在怀化市有两个“洪江”，一个是“洪江管理区”，一个是洪江市。经历了“洪黔合并”与“洪黔分治”后，老洪江市却成了“黑户”，即怀化市洪江管理区仅在湖南省被承认，但是其不属于国务院确立的法定行政区。“怀化市洪江区”没有相关建制，因此其没有党委、政府、人大、政协，5000名党员没有开过党代会，党员无法行使其作为党员的基本权利。其二，淡化生态环境和文化遗产的保护。行政区划具有经济发展和文化保护等多重价值，如果过分地强调经济发展，可能在一定程度上影响文化遗产和生态环境保护。因被“黄山市”所取代，徽商发祥地、徽派建筑发源地、徽派菜系所在地、黄梅戏的原产地（进一步会影响到京剧的产生）、明清社会文化缩影的水墨徽州——这一历史文化的“活化石”在1987年的区划调整中未能得到充分体现。广州市南沙区通过行政区划调整建设用地，这种土地利用的转化破坏了自然植被覆盖，削弱了生态系统的碳汇功能，影响了水源涵养、土壤保持和生物多样性维护等关键生态服务功能。其三，影响涉行政区划地区的经济发展。宜春市下辖的丰城市、樟树市和新余市在地理位置上更接近南昌，这样的行政区划导致资源分配、交通联系以及经济文化交流等方面存在障碍，当地的经济社会发展可能受到制约，无法充分发挥其地理位置和资源优势。

（三）法律救济途径缺失容易产生不稳定因素

现行法律框架下，行政区划变更纠纷的解决机制存在不足，救济途径运行不畅。这不仅不利于利害关系人的合法权益，也在实质上有损于行政区划变更自身的合法性、正当性与可持续性，构成区划调整依法推进的现实障碍。一旦发生争议，权益受损方常陷入救济无门的境地，致使矛盾累积升级，甚至演变为非正常事件，最终导致合理的变更方案难以实施或被迫中止。

首先，司法救济渠道的缺失与模糊，使大量因区划变更引发的纠纷被排除在司法审查之外。依据我国《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及相关司法解释，行政区划的设立、撤销、合并及隶属关系变更等行为，通常被归类为“国家行为”或“具有高度政治性的行政行为”，不属于行政诉讼受案范围。该制度安排导致此类争议无法进入司法程序接受审查。“撤县设区”“合乡并镇”过程中产生的政府间管辖争议、资源配置纠纷，或因区划调整直接影响的集体性权益争议，均因缺乏可诉性而难以获得司法救济。司法审查的缺位，不仅使行政权力在区划变更中失去必要的外部制约，也令变更决定的合法性与正当性缺乏中立评价，弱化了“依法变更”原则的落实基础，可能助长决策的随意性。

其次，行政内部救济机制形式化，不利于纠纷的公正解决。当前对行政区划变更争议的处理，主要依靠行政系统内部的报批、备案、监督及上级协调。《行政区划管理条例》规定的上级政府责令改正、对责任人员给予处分等措施，仍属于行政自我监督范畴。实践中，若争议涉及不同层级或地区的主体，上级机关在协调裁决时其中立性易受质疑，可能出现程序空转、利益偏袒或地方保护等现象。尤其在财政、土地、人事等实质性利益调整中，内部协调往往难以平衡多方诉求，易简化为行政指令，程序参与和权利保障的纠纷化解机制有待增强。这种缺乏透明度、对抗性和程序约束的安排，难以有效疏解矛盾，反而可能导致争议积累甚至激化。

最后，责任追究机制尚不健全，仍有完善空间，致使合法权益损失难以获得有效弥补，进而激化社会矛盾，不利于变更实施。现行法规虽对直接责任人员规定了行政处分等责任，但整体上仍存在责任主体模糊、追责程序封闭、法律责任与损害后果不匹配等问题。行政区划变更常涉及多部门、多环节的集体决策，责任界定困难，易产生推诿现象。同时，对于因违法或不当变更导致公民、法人或其他组织重大权益损失的情形，目前缺乏明确的国家赔偿或行政补偿制度予以对接。权益受损方既难以通过诉讼确认行为违法，也无法在确认违法后获得相应赔偿或补偿，救济路径实质上被阻断。此种权利保障机制的缺失，可能引发公众不满，从而对行政区划变更工作的顺利实施构成障碍。

四、行政区划变更法治化路径重构

切实落实正当程序，强化行政区划变更的民主参与原则，是建构良好的利益平衡机制的最佳选择。通过设定和践行行政区划变更信息的公开、行政区划权力行为的回避以及扩大行政区划变更行为参与的广度，特别是参与的深度，必要时付诸利益补偿，能够在利益主体之间达成共识，进而发挥行政区划变更应有的作用。

（一）明确行政区划变更的法律性质

行政区划变更在行政法体系中的定位，关涉行政组织法与行政行为法的分野与衔接。调整行政机关设置、地位和职责及相互关系的法属于行政组织法，规范法律主体行为的法律规范属于行为法，规范司法和仲裁程序的法属于裁判法。由此可知，行政组织法主要规制行政机关的设立、职能、权限配置及内部关系，侧重于静态的组织架构。行政行为法则聚焦于行政权力的运行过程，涵盖行为程序、法律效力、救济机制与责任追究，侧重于权力动态运行的法律规范。就行政区划而言，其完整过程包含两个法律层面：一是有关行政区划的设立，以及基于地域设立后的权力的设定与分配，属于行政组织法范畴；二是在设定与分配的权限框架下，行政机关对行政区划进行调整或变更的行为，则归于行政行为法的调整领域。本文所探讨的行政区划变更法治化问题，主要指向第二个层面，即行政机关依法定权限启动并完成区划调整的具体过程。该过程不再是权力的重新创设问题，而是既有职权的行使与运行问题，因而本质上属于行政行为法的规范对象。

具体而言，行政区划变更可界定为行政机关作出的、能够产生外部法律效果的具体行政行为。尽管该行为常依托于内部的行政决策与审批流程，但其一旦成立，便会直接或间接地改变相关区域的法律地位、治理结构以及居民与其他主体的权利义务关系，具有显著的对外效力。这种外部法律效果，正是行政行为法对其加以规制的主要依据。从行政行为法的视角审视，行政区划变更的规范重点在于程序的正当性、决策的公开性以及利益调整的公正性。现行制度将其简化为行政审批程序，实质上归类为一种内部行政决定。这种模式侧重层级报批与命令服从，缺乏必要的公开、参与及程序对抗性，致使利害关系人难以有效介入决策过程，无法对变更方案产生实质性影响。其结果往往是，变更行为仅在组织权限层面具备形式合法性，而在程序正当与实体合理方面存在缺陷，易诱发利益冲突、社会争议与治理困难。因此，推进行政区划变更法治化的核心，并非频繁调整行政组织权限，而是致力于在行政行为法的框架下，构建并落实一套系统规范权力运作的法律规则，确保行政机关在行使区划变更权时，严格遵守公开、参与、公平的程序要求，并依法承担相应责任。

（二）形成统一的行政区划法律体系

要实现行政区划法治化，有必要以宪法为核心，构建法律—法规—规章位阶清晰、层次分明的行政区划法律体系。基于行政区划变更过程是利益平衡的过程的需要，应当将正当程序纳入行政区划法律体系中。

首先，在宪法或者宪法性法律中明确正当程序原则。正当程序，又称自然公正原则，起源于英国的宪法性惯例，后经美国发展为“正当程序”并写入宪法。德国《联邦行政程序法》与《行政法院法》亦对回避、听证等正当程序内容作出规定，同时世界各国刑事诉讼法普遍确立了回避、辩论等体现程序正义的核心规则。如今，正当程序已成为立法、执法与司法等公权力运行过程中普遍遵循的最低限度程序要求：正当程序是民主与法治社会应当遵循的一项普遍法则，因为它要求通过一个具有正当性的过程，实现程序的正义和理性并获得实体结果的公正。从长远看，在宪法中确立正当程序原则是一劳永逸的方案。但更具现实可行性的路径是，在修改《行政诉讼法》时，抑或在未来制定的“行政法典”（或“行政程序法典”）中予以确立：“行政行为的作出应当遵循正当程序。”这一安排既能够为公权力行为提供一个通用的起码程序，也符合正当程序普世化的趋势，还能及时弥补我国行政区划变更程序缺失的不足。

其次，通过行政区划法实现行政区划法制统一。作为国体、政体和国家结构形式的宪法重要内容之一，国家结构形式是通过行政区划制度来实现的。因行政区划法律规范的位阶低、体系乱、针对性不强等不足，导致现行的行政区划变更呈现行政化态势。以宪法为依据，增设法律位阶的行政区划基本法，以提升行政区划法律规范的系统性。制定行政区划法时，应当注意以下几点：其一，行政区划法应当是控权法。行政区划变更行为是公权力行为，是权力之间和权力与权利之间的权衡。“有权力必有制约”，制定行政区划基本法应当秉承控权思维，在完善行政区划的主体与权限、设定行政区划变更的条件、强化行政区划程序、设立行政区划救济制度、落实行政区划责任等方面作出努力。在设定行政区划变更的条件时，应当根据行政区划的级别和性质，以及行政区划的重要性和难易程度进行，确保行政区划变更合理、合法。在程序方面，要一改目前行政区划审批程序，建立具有现代意义的行政法治程序。其二，明确依法行政原则。“徒法不足以自行”，行政区划法应当确立依法行政原则，要求行政机关在进行行政区划变更时，要做到主体合法、权限合法、程序合法、依据合法，否则应当承担相应的法律责任。其中法律责任应当包括行政赔偿责任、政纪责任以及行政机关的行政追偿机制，以责任倒逼行政机关及其工作人员依法行政。其三，基本法至少应包含以下内容：总则（明确立法目的、基本原则，如依法变更、公众参与、利益平衡）；实体规则（明确各类行政区划变更的法定条件与标准）；程序规则（构建包含论证、听证、民意吸纳、人大审议、审批与公告在内的程序）；监督与救济（明确规定本文所探讨的裁决、复议与诉讼等救济途径）；法律责任（细化违法变更的法律后果）。其四，在立法时，除整合现有行政区划法律规范中的民主、科学内容外，更应吸收地方立法中的先进经验，既要为行政区划善治提供坚实的“良法”基础，又要保障行政区划法律规范在全国范围内得到切实履行。

（三）建构行政区划变更的法律程序

正当程序源自英国的自然公正原则（Natural Justice），核心内容包括避免偏私规则和公平听证规则。避免偏私规则是指一个人不能在自己的案件中作为法官，公平听证规则是指人们的抗辩必须公正地听取。作为权利平衡的行政区划变更过程，应当恪守自然公正原则。自然公正原则是一个执法的原则或者宪法性宣示，实践中用法律的形式将其具体化以便于操作。

首先，设立行政区划变更回避制度。行政区划变更涉及权力机关、行政机关和司法机关的职权职责，涉及行政区划变更区域民众的利益，因此行政区划变更是权力之间和权力与权利之间的权衡，应当遵循正当程序。目前我国行政区划变更由县级以上人民政府民政部门逐层上报审批，行政区划变更主要是由国务院和省政府批准和决定的（除了省、自治区、直辖市的设立、撤销、更名由全国人民代表大会批准外），行政区划变更大都在行政机关内部进行运作。行政区划的提出和审批均由具有上下隶属关系的上下级政府决定，可能出现中立性保障方面的不足，即便是上级行政机关能够公正裁决，也因程序上的不足而质疑其实体上的公正性。有关行政区划变更回避程序的缺失与程序正义的基本要求存在一定差距，因此，我们在制定行政区划法时，应当改变行政机关在行政区划变更中既当运动员又当裁判员的现状，把行政区划变更纠纷交由第三方独立作出决定，然后再由人大予以确认和公布。

其次，注重实质性听证。依法行政原则要求行政机关作出行政行为符合底线程序的要求，包括相对人有充分被告知的权利和在行政裁决前获得实质性听证的权利。实质性听证讲求的是参与的深度。参与深度指的是参与者参与是否充分、有效。所谓“充分”指的是民主参与者能够参与应当参与的事务层次中，组织者要依法保障参与者参与其中，不能有所保留。所谓“有效”，指的是参与者参与有效果，组织者对参与者的参与要有所反馈。参与深度体现的是参与者对参与事务所产生的影响力、有效性和持续性。不仅如此，听证结果应当适用案卷排他性原则，庭审证据应当作为行政区划变更决定的唯一依据。现行行政区划法律规范仅规定国家机关之间的协商、征求公众意见，并未设定行政区划变更听证制度。现行法律规范要求，行政机关在提交行政区划变更申请材料中，应当包括风险评估报告、专家论证报告和征求社会公众意见等具有民主参与性质的事项，但这只是一般的听取意见，难以达到利益平衡的程度，况且这些程序并没有独立设定，其法律效力存在疑问。因此在制定行政区划法时，应当明确行政区划变更重大事项的听证程序，确保利害关系人参与其中，以实现行政区划变更的公平公正，为行政变更的顺利推进创造更有利的条件。

最后，确保行政区划变更信息对称。信息公开是当事人充分参与行政区划变更的前提条件，信息不公开或者公开不充分会导致信息不对称，当事人难以提出合理全面的意见，难以进行实质性听证，也就难以实现当事人有效参与。现行行政区划法律规范只是要求在行政区划变更后要将变更的结果向社会公告，并没有直接要求行政机关在行政区划变更过程中要信息公开。尽管现行行政区划法律规范要求行政机关在提交行政区划变更申请时要附带征求社会公众等意见的事项，但是没有充分信息的参与难以形成有针对性的意见。制定行政区划法时，应当明确行政区划变更的信息公开制度和告知制度，避免行政区划变更信息不对称而导致利害关系人参与难以实现。

（四）设立行政区划变更法律救济途径

行政区划变更的救济制度不同于一般的行政行为救济制度，应当根据行政区划变更的性质，适用与其性质相匹配的救济制度。行政区划变更的批准涉及两种性质的国家机关和三个级别的部门。两种性质的国家机关指的是权力机关和行政机关，三个部门分别是全国人大、国务院和省政府。基于我国的管理体制，我们可以设定行政区划变更法律咨询制度、行政复议和行政诉讼制度等救济途径。针对权力机关批准的行政区划变更事项不服的，可以由利害关系主体向全国人大宪法和法律委员会提出咨询，由宪法和法律委员会予以答复。针对行政机关批准的事项，可考虑由公民、法人和其他组织提起行政复议或者诉讼，也可以由检察院提起行政公益诉讼。

首先，构建行政区划变更法律咨询制度。借鉴法国行政立法咨询行政法院的经验，建立行政区划变更重要法律咨询制度。该制度主要适用于全国人大批准的行政区划变更重要事项，处理因调整引发的国家机关权限争议、地方政府利益纠纷、党群职权冲突等法律问题。咨询程序可由提出行政区划变更申请的地方政府启动，也可在特定条件下接纳公民、法人等社会主体参与。咨询机构宜设为全国人大“宪法和法律委员会”或省级人大“法制工作委员会”，由其出具权威法律意见。行政区划变更一经咨询，“宪法和法律委员会”或“法制工作委员会”出具的法律意见即产生法律效力，申请机关不能任意改动，要么接受修改意见，要么仍坚持其最初意见。

其次，健全行政区划变更行政复议制度。行政复议作为行政系统内部的层级监督机制，具有专业、高效的优势，应当成为行政区划变更救济体系的重要一环。行政复议机关不仅审查行政行为的合法性，也应对其合理性进行审查，并有权直接变更或撤销违法的决定，具有高效、便捷的优势。针对行政机关作出的行政区划变更决定，应当赋予利害关系人，特别是公民、法人和其他组织行政复议的权力。对于省级人民政府作出的变更决定，可先由作出决定的省级人民政府进行复议，当事人不服的，有权向国务院申请最终裁决。考虑到行政效率与专业判断，可以设立行政复议前置程序，要求部分争议在提起诉讼前先行经过复议，但应为情况紧急、可能造成不可挽回损失的情形设置例外。

再次，确立行政区划变更行政公益诉讼制度。2015年，因不服郑州市政府将祭城路更名为平安大道，居住在该街道的朱××等居民起诉郑州市政府，法院以缺乏原告资格为由驳回起诉，这凸显了现行司法实践对行政区划变更“利害关系”的狭窄理解，将大量受影响的民众排除在司法救济大门之外。按照有权利必有救济原则，法律应当赋予行政区划变更中相关权益主体的救济权利，特别是司法救济权利。构建行政区划变更行政公益诉讼制度，需明确其受案范围主要涵盖程序违法、实体违法及行政不作为损害公共利益的变更行为；确立以检察机关为主要起诉主体，以符合条件的社会组织为补充的原告资格体系；设计包含诉前检察建议、行政复议前置（原则适用）、法院合法性审查等环节的特殊诉讼程序。这种诉讼的目的并非替代行政决策，而是通过司法审查督促行政机关依法行政，确保行政区划变更程序正当、实体合法合理。

最后，构建行政区划责任追究机制。构建行政区划变更的责任追究机制，应依据变更事项的性质、层级与影响程度，区分其调控功能与决策情境，设定差异化的行为规范与责任形式，避免笼统归责。第一，应根据行政区划变更事项的轻重确定法律责任。重大变更（如省、市级调整）须严格履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查及集体讨论决定等法定程序，程序缺失或虚化即应追责。一般性调整（如乡镇街道微调）可简化流程，但仍需保障信息公开与公众知情，违反程序造成实质影响的，亦应承担责任。第二，应根据行为人在行政区划变更过程中的主观过错确定法律责任。对因故意或者重大过失提出行政区划变更申请，进而造成重大影响或者重大损失的，应当严格追究主管人员和直接责任人员的法律责任；对在申请过程中的一般渎职失职行为，可以适当减轻或者免除相关人员的法律责任；第三，因违法变更侵害公民、法人合法权益的，行政机关应依法承担国家赔偿责任，并对存在故意或重大过失的工作人员行使行政追偿权。

五、结语

行政区划变更是国家治理不可或缺的重要手段，其在促进区域经济发展、提供公共服务行政、保护生态环境、传承历史文化等方面发挥了重要作用。行政区划变更过程也是利益主体权利平衡的过程，实现行政区划变更过程中的利益平衡是保障行政区划变更顺利进行的前提条件。行政区划变更主体之间的利益平衡既可以通过行政手段，也可以通过法律手段，但法律手段更有利于公正的实现。运用法律手段进行行政区划变更，通过法律强化利害关系人在行政区划变更过程中的民主参与、深度参与，实现权力对权力、权利对权力的制约，能够确保行政区划变更朝着科学、公正的方向发展。推进行政区划变更的法治化改革，难以避免涉及格局变动与利益关系，面临诸多挑战。面对当前行政区划变更实践中存在的突出问题，以及其对国家治理现代化构成的制约，坚定不移地深化法治化改革，已势在必行。综上所述，唯有通过体系化的法律构建、程序性的权力制约与完备的权利救济机制，将行政区划变更全面纳入法治轨道，方能有效回应其背后的复杂利益平衡，确保此项重要的国家治理活动兼具科学性、民主性与规范性，最终实现国家治理体系和治理能力现代化。

文章来源：《行政法学研究》2026年第4期。本文章仅限学习交流使用，版权归原作者所有。如涉及版权问题，请与我们联系。

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